构建小额诉讼一审终审制若干思考.doc

构建小额诉讼一审终审制若干思考 作者：张光琼 杨新丽 时间：2011-10-31 面对日益增长的群众诉求和司法审判需求，现行民事诉讼法在解决基层法院案多人少、调查收集证据、审前程序、检察监督、公益诉讼等问题时，显得捉襟见肘，再次修改民事诉讼法的呼声不断高涨。而是否要引入小额诉讼程序则是本次民事诉讼法修改最为迫切需要解决的问题之一，本文拟对构建小额诉讼一审终审制提出若干思考，以期对民事诉讼法修改有所裨益，亦与同行们商榷。 近些年来，随着我国经济的快速发展，民事纠纷案件量呈几何数字激增，“诉讼爆炸”导致法院的民事审判工作面临前所未有的压力。关于是否要在民事诉讼中设立小额诉讼程序及是否要改革民事诉讼审级制度的讨论，正在法学理论界和司法实务界进行得如火如荼，有些地方法院甚至已经试水小额诉讼一审终审制。1 笔者认为，构建小额诉讼一审终审制所要考虑的关键问题是，如何在实现司法服务大众、降低诉讼成本、提高办案效率的基础上，最大限度地保障程序正义与实体正义、当事人主义与职权主义的平衡。 一、小额诉讼一审终审制的概念 关于小额诉讼的概念，学界尚未有统一的界定，本文所要探讨的小额诉讼，仅指基层法院审理小额轻微民事纠纷时所适用的特殊诉讼程序。小额轻微民事案件一般是指案件标的额很小、事实清楚、法律关系单一、争议不大的案件。如权利义务关系明确的借贷、买卖、租赁和借用纠纷案件；身份关系清楚，仅在给付的数额、时间上存在争议的抚养费、赡养费、扶养费纠纷案件；责任明确、损失金额确定的道路交通事故损害赔偿和其他人身损害赔偿纠纷案件；权利义务关系明确的拖欠水、电、暖、天然气费及物业管理费纠纷案件等，这类小额轻微民事案件的特征主要体现在：纠纷主体的广泛性，纠纷发生的频繁性，纠纷与人们日常生活的密切性。小额诉讼一审终审制是指小额轻微民事案件经基层法院一审裁判即告终结的制度，对于一审法院作出的终审裁判，当事人不得提起上诉。 二、构建小额诉讼一审终审制的必要性和可行性 有学者认为构建小额诉讼一审终审制应基于法官有深厚的法理功底和公平正义之心、基于群众对法院权威的一致认可，而我国目前不具备这样的条件，而且剥夺当事人上诉权会减少他们的救济途径，增加申诉信访行为，在职权主义色彩浓厚的我国还会增加法院纠错的成本，动摇百姓对法院的信仰基石。2 尽管这样的担忧不无道理，笔者仍认为在我国实行小额诉讼一审终审制是必要的，也是可行的。 首先，不同难度的案件对诉讼程序的内在要求不同，反映在案件与程序之间便是一种需求与供给的关系。3 对于小额诉讼来说，如果立法对这些案件设置复杂烦琐的诉讼程序，必然造成程序的供给大于案件对程序的实际需求，供过于求的结果往往导致司法资源的浪费、当事人诉讼成本的增加。以笔者所在的海南省为例，海南是一个经济发展相对落后、农村人口占绝大部分、以农业和旅游业发展为主的省份，在面对大量农村小标的额案件和旅游小纠纷案件时，法院有必要通过速裁方式解决这些大量的在事实认定和法律适用上基本没有难度的案件，从而节约出更多的司法资源，着力研究解决当前转型期海南面临的大量、疑难土地纠纷和新型旅游纠纷，从而更好地服务三农，服务国际旅游岛建设，促进社会经济和谐发展。 其次，当效率成为民事诉讼的价值目标之一时，效率就应当成为确立审级制度所需要考虑的重要因素。4 诚然，基于公正这一首要价值目标，审级制度不能单纯为了追求效率而实行一审终审制，但如果小额诉讼本身对程序没有更多的需求，立法顺应小额诉讼的需求规律设置一审终审制是合理的，也是科学的。目前，最高法院正在全国部分基层法院开展小额速裁试点工作，也恰恰体现了效率对当前法院审理小额轻微民事案件的现实需要。 再次，我国法官的审判水平正在逐步提高，小额诉讼的事实认定和适用法律基本没有难度，基层法院的多数法官是能够胜任一审终审工作的。以山东省无棣县法院为例，该院成立小额债务法庭以来，小额债务案件的结案率为97.2%，平均审限为31天，调解率为43.8%，调撤率为27.95%，上诉率远远低于该院以往同期比率。5 尽管这个数字本身不是可以成为取消小额诉讼当事人上诉权的主要理由,但数字所反映出来的审判规律足以成为对这类案件设置一审终审制的正当理由之一，即当小额诉讼已普遍不需要上诉程序时，取消上诉权就是合理的，也是可行的。 最后，以往实践证明，小额诉讼实行两审终审制存在以下弊端：其一，诉讼成本与诉讼效益之间存在巨大差异。从案件的经济价值来看，小额诉讼实行两审终审制，所付出的人力、物力、时间与效益明显不对称，不符合现代诉讼的效率原则。其二，容易成为债务人拖延偿还债务时间的工具。小额诉讼大多产生于老百姓之间，对于他们来说，尽快实现权利极为重要。然而，实践中有相当一部分债务人上诉明显无理，却不惜利用上诉程序和审判监督程序来拖延偿还债务的时间，导致对债权人的救济总是姗姗来迟甚至是无法实现，因而对小额轻微案件适用一审终审制，就能有效地避免迟到的公正。其三，人为增加上诉案件的数量，使中级法院案件数量多、法官人数有限的压力更加明显。既然所有案件无论是否需要都可以上诉，既然上诉可以达到拖延时间、拖垮对方的目的，那么小额诉讼实行两审终审制的结果之一就是增加上诉案件量，使上诉的道路更加拥挤，二审法院更加疲于应付。当不是那么需要设置上诉程序的案件与更加需要设置上诉程序的案件同时拥堵在二审法院时，更加需要上诉程序的案件就难以得到二审法院应有的付出和认真对待，其审判质量必然遭受打折，而事实也确实如此。笔者目前工作在海南省高院，主要负责对不服中院生效民事判决而申请再审的案件进行立案审查，通过多年的再审复查工作，笔者发现被申请再审的生效民事判决多为二审判决，这一比例在2010年为96.7%；审查后启动再审程序的案件也大多是二审生效判决，这一比例在2010年为86.4%。 三、构建小额诉讼一审终审制的价值追求及其冲突平衡 为切实走出诉讼成本高、诉讼效率低的司法困境，小额诉讼一审终审制带着明确的价值追求和使命应运而生，它的诞生不仅有其积极价值和现实意义，还不可避免地造成程序正义与实体正义的冲突、当事人主义与职权主义的冲突。在构建这一新生制度时，必须尽可能地平衡这两个冲突，确保小额诉讼一审终审制的价值追求得到最大化实现。 （一）构建小额诉讼一审终审制的价值追求 1提高司法效率。现代民事诉讼制度的设计和运作无不体现公正和效率理念，当效率成为民事诉讼的价值目标之一时，效率就应当成为确立诉讼程序及审级制度所应考虑的重要因素。面对民事案件量激增、审判力量不足、诉讼周期过长、办案效率低的审判压力，大力发展司法体系外的多元化纠纷解决机制是有效缓解审判压力的方式之一，而在司法体系内推行具有速裁优势的小额诉讼一审终审制，更是有利于法院在最简便程序下、在最短时间内审结小额轻微案件，有利于法院能够有更多的时间和精力集中审理重大、复杂、疑难的案件，这也体现了不同类型民事纠纷应适用不同程序审理的法理。6 2节约诉讼成本。从诉讼的经济成本看，经济成本即整个社会为诉讼所耗费的资源，主要包括当事人的投入和法院的投入两方面，这两方面的结合构成了诉讼制度的运行成本。影响运行成本高低的因素主要包括查明案件事实的客观难度、诉讼周期持续的长短、诉讼程序的繁简及诉讼水平的高低。从诉讼效益角度看，诉讼应当符合费用相当性原理，而要实现诉讼效益最大化，就必须优化配置诉讼资源。推行小额诉讼一审终审制，不仅可以让法院以最少的司法资源处理数额很小、案情很简单的案件，也可以让当事人以最少的诉讼费用、时间和精力获取较为满意的处理结果，从而降低法院和当事人的投入，节约诉讼成本。 3促进司法大众化。民事诉讼的目的不仅在于保障当事人受侵害的权益得到救济，还在于通过当事人在法院发表意见和观点，使得法院知悉现行法律对百姓的生活、文化和价值观带来的影响，进而让立法者和政府对百姓的需求作出相应调整和制定更科学的政策，拉近法律与人民的距离。现代法治国家，百姓有通过司法接近正义的权利，为了保障百姓不因地位高低、富贵贫贱平等地享有并无障碍地行使司法权利，应尽可能简化程序，减轻当事人在诉讼中的负担，保障当事人有接近裁判的机会，而现代司法审判制度的基本特征之一必须是，司法能够有效地为所有人接近，而不仅仅是在理论上对于所有人可以接近。7 为确保百姓接近司法，有必要设立小额诉讼一审终审制，为普通百姓接近和使用司法救济提供机会，减少百姓诉诸司法的障碍和阻力，从而促进司法的大众化。 （二）构建小额诉讼一审终审制的冲突平衡 构建小额诉讼一审终审制是为了更务实地处理纠纷、更追求诉讼实效，但任何一项制度的设立都不是无懈可击的，我们应该清醒地认识到小额诉讼一审终审制存在的缺陷和不足，最为突出的是程序虚无主义和职权主义色彩浓厚，为避免或消除这两个主要冲突，应该最大限度地保障程序正义与实体正义、当事人主义与职权主义的平衡。 1程序正义与实体正义的平衡。小额诉讼一审终审制是通过最大化地简化程序、削减审级和缩短审限而显露其优越性的，但这也恰恰是其薄弱之处。诚然，程序正义一方面能提供解决纠纷所应遵循的规则，另一方面也通过规则来确保纠纷解决过程的公正性，但无论程序正义还是实体正义，两者的终极目标都是一致的，都是追求纠纷的公正解决。公正与效率是一对同生共长的矛盾，小额诉讼首先是一种审判程序，其制度理念本应体现公正，小额诉讼其次又是一种特殊程序，其制度理念还应体现效率。立法应在保障实体正义的同时，避免程序虚无主义。 （1）保留必须程序，剔除冗繁程序。构建小额诉讼一审终审制绝不意味着只片面追求实体结果而漠视甚至是否定程序，小额诉讼程序不应也不能致使程序陷入虚无状态，相反更应该高度重视对程序的科学合理设计，因为被彻底简化了的程序将承载着更多的程序正义使命，但这种对程序的重视应该有所选择和筛选。在审理小额轻微案件时，有必然树立这样一个理念，即并非必须将所有程序一个不落地走完了，才足以保证小额轻微案件得到了应有的程序正义。因此，需要对现有的一审审理程序进行梳理和筛选，区分出必须保留的程序、可留可不留的程序、冗繁多余的程序，对必须予以保留的程序要严格执行，对可留可不留的程序要视小额轻微案件的性质进行取舍或变通，对冗繁多余的程序应予以剔除。如案件受理和裁判文书的送达必须被记载存档起来，但受理和送达的方式应简化或灵活多元化；法庭调查、证据开示、法庭辩论等程序可变通为以法官与当事人的谈话方式进行；裁判文书的书写可只写明原告诉求、采信的证据及判决主文，剔除原告主张的事实理由、被告的答辩意见及本院审理查明和说理部分。 （2）创新审判方式。传统法学认为，公民的基本权利是不容剥夺的，但权利的获得必需经过一定的法律程序，不仅要让公民知道享有哪些权利，更要让公民知道这些权利的获取和救济需要通过什么程序来实现，即“程序优先于权利”法律谚语，8 体现在民事诉讼中就表现为诉讼制度的形式主义和理性主义。而当纠纷主体参加诉讼的意图不仅仅局限于个案中谁胜谁负，更在乎其在诉讼中付出了什么最终又收获了什么，甚至是奢望能否以握手言欢的方式彻底了结相互之间的纠纷时，“程序优先于权利”这一理性主义则应当有所缓和，只要能够以符合实际并能让当事人满意的结果来解决纠纷，那么可不必过分拘泥于程序的严格适用，可考虑通过创新审判方式的途径减少当事人之间的程序对抗性和心理上的排斥、减少法律的高度专门化和技术化，进一步促进司法服务大众。如可考虑以录音录像等便捷方式替代纸质记录；尝试把调解、仲裁、人民和解等诉讼外纠纷解决方式与小额诉讼程序有机衔接起来，加强与当地司法局、司法所等部门的联系与协调，建立多元化纠纷解决方式；推行假日法庭、夜间法庭方便全日制、白天工作的当事人，推行旅游法庭、瓜菜法庭、渔排法庭等巡回法庭方便特定人群就地诉讼，就地解决纠纷。应国际旅游岛建设需要，海南法院系统于2010年在全省范围内设立了27个旅游诉讼服务中心，开通了“便民司法快车”，因地制宜，推广旅游法庭、交通法庭、瓜菜法庭、渔排法庭、假日法庭、夜间法庭、午间法庭等便民法庭的经验做法，将法庭搬到旅游景区、集贸市场、田间地头，这种审判方式的创新，方便快捷地解决了各类小额轻微案件，效果显著。 2当事人主义与职权主义的平衡。当事人主义强调纠纷双方的对抗和辩论，法官处于消极中立地位；职权主义则强调法官在诉讼中的主导性，不注重当事人对抗作用。然而，当事人主义“竞技式”的诉讼行为往往会加剧纠纷双方剑拔弩张的情绪和紧张气氛，不能使纠纷得到妥善或彻底解决；职权主义则可能造成诉讼程序的武断和法官专横，影响审判公正。在小额诉讼中，适当弱化当事人对抗性的同时，有必要适度加强法官自由裁量权，并从以下两方面进行平衡： （1）采取职权主义为主、当事人主义为辅的审理模式。当事人主义和职权主义均有其各自优点和缺陷，两者并不是非此即彼、非黑即白的关系，而应当是一种互补、共存的合作关系，并且应根据案件类型和难度的不同而有所倾向。适用普通程序审理的大多是双方争议较大、案件事实不明朗、法律关系错综复杂的案件，此时采取当事人主义为主的审理模式，通过双方充分的对抗和辩论，可以有效推动案件事实的查明，为法律的正确适用提供多角度的解读。而适用小额诉讼程序的前提要件是这类案件法律关系单一、事实清楚、争议不大，此时采取当事人主义为主的审理模式则显得没有必要，也发挥不出当事人主义应有的价值和优势，相反在事实清楚、法律适用没有难度的情况下，法官得依职权迳行对案件事实予以认定并作出判决，更能体现诉讼的公正和效率，因为诉讼迟延和费用昂贵实际上也是一种广义上的不公正。但也不能完全摒弃当事人之间的对抗，而应重点对当事人之间的证据抗辩予以充分尊重和保障，确保当事人意见得以充分表达。 （2）大力加强对小额诉讼独任法官的队伍建设。小额诉讼具有案件量大、主体广泛的特点，如果法官能力欠缺，专权武断，就会造成案件错判率提高，给广大人民群众留下司法不公信、无权威的印象。因此，在赋予法官更大自由裁量权的同时，必须加强对独任法官的队伍建设。首先，慎重选用独任法官。应选用具有丰富生活经验和较强调解能力的法官担任小额诉讼的独任法官，还可以返聘已退休但责任心强、亲民尚法的老法官，促进案件在诉前就得以调解。其次，加强对独任法官的业务培训。这种业务培训除独任法官自身应发挥主观能动性外，更强调应为独任法官创造更多的业务学习机会，如基层法院应每周安排固定的业务学习时间，学习最新出台的法律和司法解释；上级法院不定期组织辖区内各法院的小额诉讼独任法官开展法律知识和业务能力竞赛，培养他们加强业务学习的积极性、主动性，创造你争我赶的良好氛围；组织独任法官到那些案件量大、结案率高、调解率高、上诉率低的先进基层法院学习它们的先进办案经验等，构建相互学习、相互交流的平台。再次，强化对独任法官的廉政建设和思想政治建设。无论案件大小，无论办案压力来自何处，每一名法官都应正确看待和行使手中的权利，牢固树立司法为民的理念，坚守拒腐防变的思想道德底线。最后，为独任法官创造良好的工作环境，减少他们的后顾之忧。小额诉讼一般都在基层法院的派出法庭进行调解和审理，派出法庭一般远离城镇，条件艰苦，需要投入适当的经费改善派出法庭的办公环境、生活环境及饮食条件，减少独任法官因派出法庭的环境差而产生的抵触情绪，为独任法官主动、愿意接受派出法庭工作创造必备的物质条件，努力实现感情留人、待遇留人、环境留人。 四、构建小额诉讼一审终审制的若干设想 小额诉讼一审终审制主要是为了提高司法效率、节约诉讼成本和促进司法大众化而设置，那么在设置这个制度过程中，就必须围绕这些价值追求而构建。小额诉讼一审终审制主要涉及诉讼程序的选择和审级制度的确定，在保障审判公正的基础上，应最大化地实现审判效率和经济。 （一）明确受案范围 如何确定小额诉讼的适用范围，笔者认为，我国可以确立以诉讼标的金额为主，结合案件性质为辅的适用标准，同时通过列举式立法将一些特殊小额轻微案件排除在外。由于我国地域辽阔，各地区经济发展极不平衡，民事纠纷案件量差距也很大，有必要通过立法对小额诉讼的标的金额确定一个基本幅度，发达地区标的额不超过5万元，中等地区标的额不超过3万元，贫困地区标的额不超过1万元，再由各高级法院根据本辖区的民事纠纷发生情况在该幅度范围内确定具体的受案金额，报最高法院批准执行。但如果仅简单以金额作为区分小额诉讼与否的标准，又过于绝对化，因为有些小金额的诉讼案件有可能是案情复杂的或在法律适用上有难度的新型案件，因此还须结合案件的性质进行评判。一般来说，传统民事纠纷如家庭、继承、债务、邻里、侵权、租赁等，可采取小额诉讼程序，而以下情形的案件则不宜适用小额诉讼程序：（1）事实不清、案情复杂的；（2）适用法律具有一定难度的；（3）具有重大社会影响的；（4）具有先例性质的；（5）其他不宜适用小额诉讼程序的案件。 （二）赋予当事人程序选择权 目前我国民事诉讼一审程序有普通程序和简易程序，如果此次修改民事诉讼法增加小额诉讼程序，那么民事诉讼一审程序将有三种程序，如何在这三种程序中选择一种适当的程序，是否赋予当事人选择权，还是均由法院根据案件的具体情况来决定，形成了两种观点。一种观点认为根据当事人程序自治理论，9 应当赋予当事人一审程序选择权，另一种观点认为什么样的案件应当适用什么程序审理，既不是法院或法官意志的结果，也不是当事人意志的结果，甚至不能是立法者随意的结果，而是应由案件对诉讼程序内在需求的规律所决定，故应该由法院根据案件的具体情况来决定。10 笔者认为，适用普通程序是为了通过规范、缜密的程序正义实现最终的实体正义，这在一定程度上是以消耗较多的诉讼资源为代价的，适用小额诉讼程序则是为了通过快捷、简便、经济、高效的审理实现纠纷的快速解决，这在一定程度上是以牺牲部分程序保障为代价的。鉴于民事纠纷属于私权意义上的纠纷，一旦适用了小额诉讼程序，当事人对裁判不服将不允许上诉，因此赋予当事人程序选择权，允许其在可能更公正但代价也更高的现有程序与可预期迅捷同时成本也更低的小额诉讼程序之间进行选择，在诉讼程序与诉讼成本之间进行利益权衡，既是对当事人民事私权的尊重，也有利于法院在当事人自愿选择的情况下顺利结案，实现司法服务大众的理念。立法可规定在符合小额诉讼受案范围的前提下，法院有义务向当事人说明这种程序特点及选择适用之后的风险和后果，以便当事人作出慎重选择，如双方当事人同意在程序选择确认书上签字或盖章，法院得以适用小额诉讼程序审理该案，如有一方不同意，法院应依法按照其他程序进行审理。 （三）设置调解前置程序 诉讼是百姓解决纠纷、寻求公平正义的最后一道防线，而调解作为广受英美法系国家推崇的东方经验，在解决民事纠纷当中发挥着极其重要的作用，在最终化解当事人矛盾中扮演着积极的角色，但并非每一宗民事案件都适合调解或都能以调解方式结案。鉴于小额诉讼的固有特点，法院在立案阶段就完全具备组织双方当事人进行调解的条件，设置调解前置程序不仅促使纠纷得以快速解决，为争议双方及法院均节约诉讼成本，也避免了法院将大量的小额轻微民事纠纷纳入法院大门，占用有限的司法资源。如双方能在法院立案前达成一致意见，法院可作诉前调解结案，不收取案件受理费。如海南省五指山市人民法院在2010年1月至9月，成功实现诉前调解41件，不仅成功化解了纠纷双方之间的矛盾，也为纠纷主体省去了不必要的费用和奔波之苦，赢得了纠纷主体的赞赏。但也不能片面地强调调解，个别法官为了追求高调解率，有意拖延使得其中一方因无力等待裁判而不得不作出妥协，最终违背调解自愿的原则，同时过分追求调解率也不利于办案法官巩固法律知识和积累审判经验，因此设置调解前置程序的同时应防止久调不决。 （四）强调当事人参与，不鼓励律师参与 绝大多数情况下，除去一些恶意诉讼和虚假诉讼，当事人到法院打官司都是为了解决纠纷，维护自身合法权益，而不是为了与对方当事人作对或抬杠。普通程序的对抗性使得双方当事人不遗余力地投入各种资源以确保能战胜对方，程序复杂不仅使诉讼依赖于律师而且也意味着冗长和昂贵，小额诉讼程序又较简易程序更加高效、经济，因此，弱化当事人的对抗性成为小额诉讼顺利开展所要面临的首要问题。如何弱化这种对抗性，有人认为应当要求本人亲自参加诉讼，有人认为应当限制律师参与，因为律师具有挑唆、拖延诉讼的嫌疑。11 笔者认为，小额诉讼一般按照常识化的方式进行，要求当事人本人参加诉讼，不仅因为当事人凭借基本常识就足以应付诉讼程序及法律适用问题，还因为当调解成为前置程序，本人参加诉讼也极大地加强了纠纷双方对话和双赢的可能性，为纠纷的成功调解及最终解决创造有利条件。 关于是否限制律师参与小额诉讼的问题，笔者认为，立法不宜限制律师参与，但也不应鼓励律师参与。之所以不应限制，首先，律师是法律工作者，是为社会大众提供专业法律服务的主体，是推进法治建设不可缺少的组成部分，律师参与诉讼，可以代理当事人陈述事实，分析证据，阐述法律适用，协助法庭查明事实，帮助法庭克制当事人情绪，还起到向社会大众普及法律知识的积极作用。其次，代理诉讼案件，获取劳动报酬，是民事诉讼法和律师法赋予律师的权利，也是律师赖以生存的保障，而聘请代理人则是当事人的基本诉权，律师代理费收取的多少一般以诉讼标的额为计算依据，小额诉讼标的额很小，当事人如仍坚持聘请律师，其为此付出的代理费也不会很多。再次，2001年全国统一司法考试制度建立以来，律师、法官、检察官成为推进中国法治进步的核心力量，是共同的法律职业群体，除去一些有意挑唆当事人诉讼的律师外，律师和法官在诉讼中扮演的角色很大程度上都是为百姓提供法律服务、解决纠纷。同时律师参与诉讼，可以从另一个侧面协助法官查明案件事实，探讨法律理解和适用问题也有助于提高法官的审判实务能力，从这个意义上讲，法官公正判案也离不开律师的参与和监督。因此，可以考虑在法官和律师之间建立一种良性的互动机制，而不是机械地限制律师参与。另一方面，之所以不鼓励律师参与小额诉讼，是因为律师参与的确会增强双方的对抗性，一定程度上有可能影响小额纠纷的快速处理。 （五）救济途径 小额诉讼实行一审终审制，有利于提高司法效率，节约诉讼成本，但这些目标的实现毕竟是以牺牲上诉权为代价的，虽然当事人对是否适用小额诉讼程序享有选择权，实行小额诉讼一审终审制的目的之一也是为了把大量的小额案件消化在基层法院，但小额诉讼程序的适用在一定程度上仍不可避免地减少了当事人不服裁判时寻求救济的渠道。因此，除了应当特别重视并强化基层法院的审判力量外，小额诉讼实行审判员独任审判，诉讼费减半收取，30日内裁决，如当事人不服，应在收到裁判文书之日起15日向作出裁判的法院提出异议申请，由该院另行安排其他审判员对