城乡统筹视角下的规划用地分类探讨.pdf

城乡统筹视角下的规划用地分类探讨 D l S C U S S I O NO NL A N D U S EC L A S S I F I C A T I O NF R O MP E R S P E C T I V EO FU R B A NA N D R U R A LC o o R D l N A T i O N 林坚楚建群张书海苗春蕾田刚 L I NJ i a n C H UJ i a n q u n Z H A N GS h u h a i M I A OC h u n l e i T I A NG a n g 摘要 梳理了已有的城市用地分类相关研究 比较了国标中的用地分类方案 根据我国城市土 地利用所面 盗的主要问题以及城市规划管理的客 观要求 从城乡统筹的视角对城乡规划用地分类 方案进行了探讨 提出了具有覆盖全市域 强化 建设空间管制 突出城乡差异特征的分类体系 为新形势下我国的城乡规划编制和管理工作提供 了基础 关键词 城乡统筹 用地分类 城乡规划 A B S T R A C T T h ep a p e rs u m m a r i z e sr e l a t e d r e s e a r c h e so nu r b a nl a n d u s ec l a s s i f i c a t i o n a n d c o m p a r e st h et w on a t i o n a ll a n d u s ec l a s s i f i c a t i o n s t a n d a r d si nu s e B a s e do na na n a l y s i so nt h e p r i m a r yp r o b l e m sa n dd e m a n d so fc i t ym a n a g e m e n t i nu r b a nl a n d u s ea tp r e s e n t t h ep a p e rp u t sf o r w a r d al a n d u s ec l a s s i f i c a t i o ns c h e m ef o ru r b a na n dr u r a I p l a n n i n g c h a r a c t e r i z e db yt h ew h o l e c o v e r a g e o ft h ec i t yp r o p e r t h es t r e s s e so nt h ec o n t r o lo f c o n s t r u c t i o ns p a c e a n dt h eh i 曲l i g h t so fu r b a na n d m r a ld i f f e r e n c e s I ti Sh o p e dt h a ti tc o u l db eh e l p f u l f o rt h eu r b a na n dr u r a lp l a n n i n g a sw e l la sp l a n n i n g a d m i n i s t r a t i o ni np r e s e n tC h i n a K E Y W O R D S u r b a na n dr u r a lc o o r d i n a t i o n l a n d u s ec l a s s i f i c a t i o n u r b a na n dr u r a lp l a n n i n g 1 引言 改革开放以来 我国的经济发展成就显著 L i n 1 9 9 2 W o r l dB a n k 2 0 0 1 随着户籍政策 的放开 活跃的经济发展与区域联系所带来的 人口流动不断增加 城 乡地域的边界变动剧 烈并且不断趋于模糊 周一星 史育龙 19 9 5 宋小冬 柳朴 周一星 2 0 0 6 J i a nL i n e t c 2 0 0 7 这从客观上决定了需要对城乡空间进行 统筹规划和管理 中共十七届三中全会对建立城乡经济社会 发展一体化的新格局提出了明确的要求 尽快在 城乡规划 基础设施建设 公共服务一体化等方 面取得突破 统筹土地利用和城乡规划 合理安 排市县域城镇建设 农田保护 产业聚集 村落 分布 生态涵养等空间布局回 与此同时 城 乡规划法 明确提出制定和实施城乡规划的范围 应该为整个规划区 并对规划区的含义进行了界 定 本法所称规划区 是指城市 镇和村庄的 建成区以及因城乡建设和发展需要 必须实行规 划控制的区域 以上政策和法规反映出城乡统 筹思路对现阶段我国城乡规划的重要意义 与此周时 随着城镇化进程的加快和城市 规模的不断扩张 除了城市经济总量和人口规模 不断增加之外 各种城市问题也随之而来 并且 在这一过程中存在所谓异速增长的规律 B a t t y 2 0 0 8 即城市问题随着城市规模的增加 并不 是呈现线性增长的趋势 而是呈现加速增长的态 势 从某种角度来说 这种客观规律是众多规划 空间管制失灵的根本原因 这需要我们更多地从 城市之外来探讨和解决城市问题 需要从区域的 角度和城乡统筹的角度来思考城乡规划中的用地 分类 4 9 菡1 蚺l 辫l 嗡 懈l 肖l 碡 冲l 黼 爿J 旗 3 玛l 果 整I 士 瑚 骑 藩l l 衅 糌1 蚺 獭j 曩 a l 圈 张书海 19 8 3 一 男 北京大学城市与环境学院人文地 文章编号 10 0 2 13 2 9 理专业博士研究生 201 2 0 4 0 0 4 9 0 5 苎套孽 竺2 一 暑 芝奎差慧毫皂鼍境学院城市与 中图分类号 T U 9 8 4 6 5 黑慧9 8 2 嚣黧淼计研梳 蒿磊 A 田 刚 1 男 北京清华城市规划设计研究院 万方数据 StUdesonUrban L8nd U3 e8 t andards 2 相关研究和实践进展 2 1 用地分类的相关研究进展 2 1 1分类方法和理论 长期以来 学者们对用地分类的方法进行 了诸多有益的探讨 许多新思路被应用到规划用 地分类的制定中 包括海外经验也成为探索分类 新方法的重要借鉴 例如 通过分析北美 日本 和我国台湾地区的土地用途管制方式 从资源禀 赋 管制体系等方面提出土地用途管制对我国规 划用地分类的影响 潘科 陆冠尧 2 0 0 5 i 认为 分类中应增强对城市动态本质的认识 将弹性控 制 可持续发展 生态保护等理念纳入到用地分 类体系之中 精简不必要的用地分类和规划过 程 建立起一套行之有效的控制和管理机制 宣 莹 2 0 0 8 此外 新技术手段也成为用地分类 方法研究的重要方面 如 使用聚类分析方法进 行用地类型整合 曲国庆 姜玉春 19 9 9 基于 案例推理 C B R 的遥感分类方法 黎夏 叶嘉安 廖其芳 2 0 0 4 分层分区分景相结合的区域土 地利用分类方法 张丽苏 吴嘉平 2 0 0 7 等 2 1 2 分类方案和实践 用地分类是规划调查和管理的基础 大多数 国家和地区均制订了相应的用地分类体系 尽管 因各自国情和分类目的差异 这些分类往往具有 不同的制定标准和表达方式 但却都在一定程度 上体现了对规划范围的全域关注 尤其是对城市 建设用地以外部分的重视 较具影响力的土地分 类包括 美国地质调查局 U S G S 制定的土地利 用分类体系 L U L C 这是一个包括自然景观和土 地利用形式等的综合分类 联合国粮农组织和联 合国环境规划署 F A O U N E P 制定的土地覆被分类 系统 L C C S 主要是基于土地利用 土地覆被数 据制定 英国著名地理学家斯坦普 L D S t a m p j 于2 0 世纪3 0 年代初拟定的英国第一次土地利用调 查分类 F L U S f i r s tI a n du t i l i z a t i o ns u r v e y 将土 地分为城市或建成区 草地和永久草地 公园地 等9 个一级分类 1 9 9 8 年 英国环境 交通等部 门提出的土地利用分类体系 首次将土地分为城 市用地和农村用地 体现了保护和控制的思想 日本国土面积狭小 管理精细 城乡土地统一分 类 统一调查 统一规划 并且将管制分区与功 能分类相结合 日本政府根据国情 将全部国土 按其特性及未来的规划目标分为五大地域 即都 市地域 农业地域 森林地域 自然公园地域 自然环境保全地域 并对每类功能地域做出了具 体的划分等 相对国外而言 我国对土地利用分类方法的 研究成型较晚 早期的土地分类可追溯至2 0 世纪 3 0 4 0 年代 金陵大学f 凯 B u c k 教授和国立中 央大学任美锷教授先后各自提出了我国土地利用 分类方案 而影响较为深刻 广泛的分类体系主 要是2 0 世纪8 0 年代及以后制定的几个方案 包括 我国在19 8 4 年发布的 r 地利用现状调查技术规 程 中制定的 土地利用现状分类及其含义 在19 8 9 年9 月发布的 城镇地籍调查规程 中制 定的 城镇土地分类及含义 19 9 1 年开始实 施的 中的 城市用地分类 1 9 9 3 年发布 的 中的 村镇用地分类 2 0 0 1 年发布的 试行 以及与之 配套的 等 此外 我国 学者还提出了不同区域尺度之下的 基于不同 目的的各种用地分类体系 周炳中 陈浮 包浩 生 2 0 0 2 黄坤赤 时晓燕 2 0 0 1 2 2 国标用地分类比较 2 2 1 城市用地分类与规划建设用地标准 G B J1 3 7 9 0 中的用地分类 中的城市用地分类方案统一了全国的 城市用地分类 使得全国所有城市的规划用地分 类都建立在统一的标准上 便于进行比较和统一 管理 该国标将城市用地分为1 0 大类 4 6 中类 7 3 J 类 明确了各类别土地的用途及其规划属 性 概念清晰 便于操作 然而 该分类的一个主要问题是过于注重 建设用地内部的分类而忽视非建设用地的管制 在该分类体系的10 大类用地分类中 有9 类都是 针对规划区内的城市建设用地的 而各类农业用 地 水域 未利用地等都被统一划入到 水域和 其他用地 一个用地大类中 相应地 城市总体 规划的工作围绕城市规划区内部的城市建设用地 展开 只针对9 大类城市用地开展研究分析和用 地平衡 对于规划区内的水域和其他用地不做规 划安排 难以适应统筹城乡发展的客观历史要 求 2 2 2 土地利用现状分类 中的用地分类 主要用于国土资源管理的 采用两级分类体系 共分12 4 一级类 5 7 个 二级类 其中一级类包括 耕地 园地 林地 草地 商服用地 工矿仓储用地 住宅用地 公共管理与公共服务用地 特殊用地 交通运输 用地 水域及水利设施用地 其他土地 该分类 体系主要依据土地利用覆盖和土地利用功能的情 况 将全部土地进行划分 做到了区域全覆盖 有利于强化对土地资源的调查和统计 同时 该 分类兼顾城乡 是在 涉及的农用 地 建设用地和未利用地体系上进行延伸 有关 一落卦潜堡 一TY可LAz三NG卫E m 2012王F艟36謦艟 蟹voI 36zo I 勺刁 012 万方数据 农用地和建设用地的分类数较为平衡 便于统筹 管理 但是 该分类并未对城市进行单独考虑 例 如住宅用地包括了城市住宅用地和城市外部的国 有住宅用地以及农村宅基地等类型 同一类别内 部过于混杂不利于与下位层次规划及相关规划 的衔接 22 5 国标甩地分类比较小结 综上所述由于这两套土地分类的国家标准 由不同部门制定 各自出台的历史背景解决问 题重点存在差异 因此两套分类在用地范围 分 类种类上都存在较大差别 城市用地分类与规 划建设用地标准 G B J1 3 7 9 0 出台于1 9 9 0 年 当时我国社会经济发展水平低城乡区域统筹问 题尚不突出 因此对城乡区域统筹发展 保护和 合理利用有限空间资源问题关注不够C 蒋大为 19 9 0 曹传新 2 0 0 2 此外当时的规划编制 以计划与资源配置为主 缺乏对空间的整体引导 与控制 因此分类中体现出明显的重城市建设用 地规划管理 轻非建设用地和非城市地区管理的 思路 而 土地利用现状分类 于2 0 0 7 年出台 充分考虑了城乡统筹的要求 但该国标的一个重 要目标是服务于国土资源的调查和统计工作 在 服务规划方面则存在不足 我国的 土地管理 法 和 城乡规划法 都明确提出土地利用总体 规划和城乡规划需要互相协调 但是 至少从用 地分类体系来看 目前技术上管理上还存在着 诸多待解决的问题 3 新形势下城乡规划用地分类需应对的主 要问题 31 城市用地空间管制难的问题 近年来 我国城市土地面积迅速增加 根 据 中国城市建设统计年报 的统计 2 0 0 7 年我 国城市建设用地面积已经达到3 6 3 5 17 km 城市 建成区面积达至U 3 5 4 6 97 k m 2 而根据土地利用变 更调查统计 2 0 0 7 年我国城镇建设用地面积 含 独立工矿用地 达到7 9 2 8 56 k m 2 这也在一定程 度上说明了在城镇建设用地的增长过程中 很大 一部分建设用地是远离主城区的 并未纳人建成 区的统计1 3 径之中 事实上 城市规划区内的非 建设用地范围内也确实存在大量农村居民点和独 立工矿用地 这在很大程度上是重城市建设用地 规划覆盖 忽视农业用地 乡镇用地规划覆盖而 造成的 王军 胡宏祥 2 0 0 9 像独立于城市之 外的居住单元产业单元娱乐休闲设施 农村 集体建设用地等 由于缺乏监管很大一部分用 地处于低效利用状态 往往导致下位规划难以落 实 从而影响城乡规划的严肃性和可操作性 此 外 城市的发展也带来城市用地类型的新变化 规划范围内出现了保障性住房用地物流用地等 用地类型并且这些类型用地的布局灵活性不断 增强 这些都给城乡规划管理带来了新的挑战 32 城乡用地效率差异大的问题 改革开放以来 随着经济的不断发展和人口 流动的增强 我国城镇化水平显著提高从f 9 8 7 年的3 19 提高至U 2 0 0 7 年的4 49 在此期间 城镇人口增加了19 8 8 9 万人相应的城镇建设用 地规模也迅速增加 根据国土资源部土地利用变 更调查数据 2 0 0 7 年我国城镇建设用地 含独立 工矿用地 面积达到7 9 2 8 56 k m 2 比1 9 9 7 年增加 2 17 7 09 k m 2 年均增长33 图1 城镇建设用 地的增长与城镇人口的增加基本匹配 并表现出 逐步集约的特征 19 9 7 年人均城镇建设用地面积 为1 4 6 m 而2 0 0 7 年为13 4 m 2 新增人口的人均城 镇建设用地面积仅为1 0 9 m 达到较为高效的利 用水平 表1 与此同时 19 9 7 2 0 0 7 年间 农 村人口减少113 8 5 万人 而2 0 0 7 年农村居民点建 设用地总规模与19 9 7 年相比却略有增加 图1 人均农村居民点建设用地面积从19 9 7 年的19 6 m 上升至1 J 2 0 0 7 年的2 2 7 m 表1 由此可以看出 由 于农村建设用地规模过大 效率较低而导致的城 乡建设用地总量上升问题已经相当严重 亟需加 强对市域 尤其是规划区全域 的空间管理 f k m 7 8 0 o o0 0 6 0 0 0 0 C O 4 0 0 0 0 C O 2 0 C O o o o C O 8 0 0 0 0 C O 6 0 0 0 00 0 2 0 0 0o i 量星 ig 詈蚕 城镇建设用地 农村居民点建设用地 瘫 图11 9 9 7 2 0 0 7 年我国城乡建设用地规模 辫嚣 嚣瓣嚣矧篙糟黠 赡1 9 9 7 0 0 7 协凸证8 寰11 9 9 7 拳 2 0 0 7 年我国城乡人均用地情况 T a bIU r b a na n dr u r a ll a n d u s ep e rc a p i t ai n1 9 9 7a n d2 0 0 7i nC h i n a 人均城镇建设用 人均农村居尽点建设 地 m 2 人 用地 m 2 人 1 9 9 7 芷 1 4 6 1 9 6 2 0 0 7 芷13 42 2 7 1 9 9 7 2 0 0 7 年新增人口人均用地 1 0 9一 资料来源 国土资源部土地利甩变更调查 中国统计年鉴 5 1 驱 殂 lJ 阻 腰 噩啊腿I 一 蕾 啊 曩 II 疆腰H啊噩 一 瞳僵珥噩一 1J I I 一 瞳 卫啊 一 心瞳噩啊噩 l I 皿啊蕾 一 I j 卫 I 蕾 盯 万方数据 圈2 统筹城乡视角下的城多规划用地分类 F i g 2L a m d o u s ec l a s s i f i c a t i o nf o ru r b a na n dr u r a lp l a n n i n gf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f u r b a a l l dr u r a lc o o r d m a t l o n 寰2 城乡用地分类与 土地管理法 三大类 用地对照 T a b2 C o m p a r i s o nb e t w e e n 咖 n l r a l l a n d u s e c l a s s i f i c a t i o na n d t h r e e m a j o r l a n d u s e t y p e sr e g u l a t e db y t h e L a n d A d m i n i s t r a t i o n L a w 土地管理法 城乡用地分类类别 三大类用地 大类中类 小类 E 1 水域E 1 3 坑塘沟渠 农用地E 非建设用地 E 2 农林用地 H 1 1 城市建设用地 墨城乡居民点建设用 H 1 2 镇建设用地 H 1 3 乡建设用地 H 1 4 村庄建设用地 H 2 1 铁路用地 H 2 2 公路用地 H 2 区域交通设施用地H 2 3 港口用地 H 建设用地 H 2 4 机场用地 建设用地 H 2 5 管道运输用地 H 3 区域公用设施用地 H 4 1 军事用地 H 4 特殊用地 H 4 2 安保用地 H 5 采矿用地 H 9 其他建设用地 E 1 水域 E 12 水库 E 非建设用地 E 9 其他非建设用地E 9 中的空闲地 E 1 水域E 1 1 自然水域 未利用地 E 非建设用地 E 9 中除去空闲地以 E 9 其他非建设用地 外的用地 4 城乡统筹视角下的城乡规划用地分类方 案探讨 4 1 覆盖市域范围的城乡规划用地分类 城乡用地分类适用于市域内全部土地 重点 在规划区全域土地 以满足市域 尤其是规划 区 土地使用的规划编制 用地统计 用地管理 等工作需求 在规划调查 编制和管理工作中 应该根据土地实际使用的主要性质和规划引导的 主要性质进行划分和归类 市域范围内 特别是 规划区范围内 所有用地都应列人该分类中的某 一类别 并且不能同时列人两项或两项以上的功 能类别 具体而言 将市域或规划区范围内的用地 分为2 大类9 中类 1 4 J J 类 图2 大类层次包 含建设用地和非建设用地2 个并列的类别 从统 筹城乡发展的角度将二者作为同等重要的因素来 考虑 做到了市域或规划区范围内的全域管制和 引导 其中建设用地包括城乡居民点建设用地 区域交通设施用地 区域公用设施用地 特殊用 地 采矿用地以及其他建设用地6 个中类 非建 设用地包括水域 农林用地和其他非建设用地 并且体现了每一种非建设用地的含义 作用和引 导方向 1 水域 中类意在突出其在城乡规划申 所起到的生态 生产方面的作用以及防灾方面的 影响 2 农林用地 涵盖农林业生产的用地 与 所确 定的规划编制体系的规划层级相对应 又突出体 现了统筹考虑 统筹管理城乡居民点建设用地的 思想 也为编制城乡居民点建设用地标准奠定了 基础 此外 其他建设用地 中类的设置 充 分考虑了前5 个中类难以覆盖的建设用地类型 主要包括边境口岸和风景名胜区 森林公园等的 管理及服务设施用地 以及独立分布在城乡居民 点建设用地外的部分居住 工业 物流仓储用地 等 4 3 注意与土地管理法规要求衔接的城乡 用地分类 城乡用地分类在同等含义的地类上尽量与 相衔接 并充分对接 中的农用地 建设用地和未利用地 三大类 用地 以利于城乡规划基础用地调查 时可以参照土地现状调查的资料 快速准确地统 计和落实各地类的空间和数量 表2 5 结语 适应中国社会经济发展和城乡统筹发展的 需求 本文设计了城乡用地分类 为以更宽阔的 视野推进城乡规划编制 管理和用地统计工作等 提供依据 但是 在实践应用中 用地分类仅仅 提供了一种基础信息认知的标准 城乡规划的编 制和管理还离不开需要与之相匹配的土地使用标 准 尽早研究和形成能与用地分类相配套的土地 使用标准 是未来城乡规划体系建设应努力的方 向 注释 N o t e s 引自 中共中央关于推进农村改革发展若干重大 问题的决定 中国共产党第十七届中央委员会 第三次全体会议决议 2 0 0 8 参考文献 R e f e r e n c e s 1 F A O U N E P E x p e r tC o n s u l t a t i o no nS t r a t e g i e sf o rG l o b a l L a n dC o v e rN I a p p i n ga n dM o n i t o r i n gR e p o r t R 2 0 0 2 1 4 17 2L i eJ i a n H u a n gF e i m e i Z h a n g S h u h a i e ta 1 D i s c u s s i o n o fI d e n t i f y i n gU r b a n i z e dA r e aB a s m go nt h eM e t h o do f T h r e e f a c t o rA n a l y s i s AC a s eS t u d yo nC h a o y a n g D i s t r i c t o fB e U i n g C G e o i n f o r m a t i e s2 0 0 7 R e m o t e l y S e n s e dI a t aa n dI n f o r m a t i o n 2 0 0 7 6 7 5 2 5L i nJY i f u R u r a lE e f o r ma n dA g r i c u l t u r a lG r o w t hi n C h i n a J A m e r i c a nE c o n o m i cE e v i e w I9 9 2 8 2 1 3 4 5 1 4