在工业化、城镇化进程中集约利用土地的思考1.doc

在工业化、城镇化进程中集约利用土地的思考吴江市土地学会课题组吴江市国土资源局 215200摘要：集约用地是科学发展必然选择，在工业化城镇化进程中提出集约化用地的举措，并进行相关问题的探讨。关键词：工业化、城镇化、土地、集约利用在市场经济条件下，土地的集约利用是指随着土地价格或地租的上升，要求单位土地面积上的投入产出不断提高，并达到土地资源的最大利用，即土地利用强度、密度与综合度得到最优开发的一种土地利用状态。由此可见，土地集约利用呈现两种基本模式，一是在土地利用性质不变的情况下，不断加大单位土地投入量，以实现土地资源最大利用；二是通过改变土地利用性质，使土地利用方式得到最优开发。最近，本课题组围绕土地集约化利用研究通过调研，提出以下四个问题：一、集约利用土地是当代经济和社会发展的必然选择随着我国经济和社会事业的飞速发展，目前人口增长与土地资源减少，经济和社会事业增长，对土地需要量扩大，已成为当今社会二大矛盾。如何确保党中央提出18亿亩耕地红线不能少，是我土地管理工作者要研究的主要课题。合理利用珍贵的土地资源，是贯彻落实科学发展观的重要内容。我国正处在加快推进工业化和城镇化的发展阶段，需要新增大量建设用地，而人多地少的国情，要求我们必须把节约土地放在重要位置，提高现有土地利用率，以节约、集约利用土地来保障科学发展。实施土地集约利用，可以防止因粗放方式利用而造成土地浪费，有效控制新增建设用地，从而起到有效保护耕地，确保国家的粮食安全；实施土地集约利用，有利于城市建设中土地效益的提升，有利于体现土地资产的价值，有利于土地市场资源配置的不断优化；实施土地集约利用，有利于加强土地资源的管理，有利于土地资源对经济和社会发展的有效保障和合理供应。面对当今现实，我们别无选择，这是可持续发展的必然要求。当前我国正处在推进工业化、城镇化，实现现代化的发展阶段，但集约利用土地的情况并不乐观。在工业化进程中，工业用地扩展迅猛，存在投资强度不够，产出率不高的问题。企业用地粗放利用，容积率偏低，由于工业用地价格受地方保护，诱使企业想方设法受让用地，甚至囤积闲置土地。在城镇化进程中，新建项目贪大求洋，致使土地利用失衡的现象时有发生，大广场、大马路、大绿地，使土地利用率降低，旧城区土地利用不合理现象得不到纠正，而城镇与郊区结合部土地利用比较混乱。以上这些虽属个别现象，但不可否认，这些现象是客观存在的，可见土地集约利用任务仍为艰巨。二、实现工业化进程中集约利用土地的举措随着我国工业化进程的发展，集约用地应引导工业产业结构的调整，引导企业自主创新，科技进步，引导循环经济的发展，引导工业化上新台阶。（1）确立工业建设项目用地控制指标，提高工业用地准入门槛。为解决当前工业项目用地普遍存在粗放利用，闲置浪费等问题，进一步推进土地集约利用，各地应结合实际为基础，以投资强度，容积率、建筑系数等强制性指标为重点，编制工业项目建设用地控制指标，该指标应由控制指标、集约用地要求和指标应用说明等内容构成。控制指标包括投资强度和用地效率（包括容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施等用地所占比例）两类四项指标，每项指标都明确控制“门槛”。以吴江为例，工业项目投资强度应在250万元/亩以上，容积率在0.8以上，建筑密度50%，行政办公及生活设施比例不超过7%。要严格准入门槛，达不到指标要求的，坚决不单独供地，而以进入多层标准厂房解决，以实现集约化要求。盛泽镇党委政府出台了关于鼓励工业用地集约利用的意见后，涌现出了一些集约化用地的企业典型案例，值得推广和借鉴。（2）着力推进工业用地招拍挂，优化土地资源集约配置。推行工业用地招拍挂制度，是对协议出让工业用地的终结，也是工业用地出让的一场革命。工业用地采用招拍挂，其价格不得低于公布的最低标价。通过竞争供地新机制，坚持“一个龙头放水”的竞争供地方式，充分体现工业用地价值，造就良好的用地市场环境。当前主要工作是加强市场体系建设，完善价格形成和监督机制。既要加强有形的土地市场建设，提高土地市场透明度；更要关注多种工业用地成本变化，及时反映工业用地价格信息，并实施必要的调控手段，以确保工业用地地价合理及稳定提升。要进一步完善土地储备制度，牢牢把握好土地交易市场的主动权，有条件的地方可以开放工业用地二级市场，通过市场交易，提升工业用地集约水平。这方面要进一步规范政府对工业用地转让的监管，加大规划控制，用途管制和执法监察的力度，促进工业用地和谐利用和高效利用。（3）建立工业用地退出机制，提高土地资源效益。各地政府要积极推进城镇化过程中工业用地“退二进三”，促进产业的高端化、集群化发展，逐步腾退分散的工业用地，选择对外交通便捷的适建区布局。对已开发的工业用地，达不到指标要求的，要求企业加以整改，或增加投入以增资扩股方式加大投资强度，或对闲置土地实施市场转让再集约利用。要列出计划和时间，逐一整改，以不断提高工业用地集约化水平。我省已有一些地方有增资扩股，推行零地招商，借天生地，腾笼换鸟，盘活存量土地等好在经验，我们应借鉴推广。要通过立法，建立工业用地退出机制。对工业的闲置土地，低效利用土地在规定期限内达不到整改要求的，应动员企业退出占有的土地资源，由政府收购储备后进行集约利用，以不断提高土地资源效益。苏州市人大通过的苏州市城市总体规划（2007-2020）决议中指出，到2020年，工业用地占城市建设用地比例要从原来的36.4%降到20.13%，这就从法规上引导我们必须强化了工业用地退出机制。（4）研究土地集约利用的地价政策，发挥地价杠杆调节作用。如何利用地价杠杆优化配置土地资源，使土地资源得以集约利用是当前工业化过程中要解决的一个大问题。国土资源管理部门在实践中可以进行积极探索，也可以借鉴各地经验，如无锡市制订地价与土地集约度的调节系数，对土地利用率低的项目提高土地价格，对土地投资强度高的项目降低厂房租金、地方税收等，同时通过调整土地收益分配鼓励集约用地，如企业盘活存量土地，利用原有厂房区土地进行增资扩建或改造的，免交增加建设面积的土地出让金。宁波市对高科技、高效益的工业用地以及民办大学用地，在土地供应和价格上给予适当优惠。盛泽镇对建造二层及二层以上厂房，给予一定基础设施补贴，对符合规划，不改用途原地翻建提高容积率的工业项目，可免缴超过原容积率增加建筑面积部分的土地出让金。以上这些做法不仅有利于土地优化配置和产业结构调整，也有利于经济社会的协调发展。三、在城镇化进程中集约利用土地的举措各地在城镇化进程中都有很好经验，例杭州市采取“一调两宽两严”办法集约利用土地，“一调”是在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，合理调整存量土地和非农用地规划功能和指标，“两宽”即放宽容积率和建筑高度，“两严”是严控建筑密度和严保绿化率。绍兴市采用向“闲置”、向空间、向时间、向管理、向科技、向规划、向机制、向企业、向“置换”、向城外土地的10种集约利用土地方法加大城镇化集约化步伐。天津市通过量化土地管理实现产业集聚，严格用地指标和建设管理实现“无地招商”，以超前规划促城市化发展，以市场推动行业发展，这些好经验都值得我们，同时我们认为，在城镇化进程中还应把握以下重点：（1）严格控制城镇发展权，强化土地规划对城镇土地的控制。城镇发展权分为决策权和实施权，按照我国政体制度，将城镇发展决策权纳入人大代表会及其常委会审议内容，城镇化实施权由政府组织。参照国外成功经验，我们认为，土地利用总体规划的确认和决定权也应纳入人大代表会及其常委会决议范围，凡城镇化重大发展和建议，都应由人大代表会及其常委会讨论决策。一旦决策通过，土地利用总体规划不可随意修改，这样，有利于从体制，从机制上确保城镇化进程中土地集约利用，防止城镇随意外延扩大。上海市出台了土地集约利用“十一五”规划，提出2010年基本建立各类用地定额标准体系和评估考核机制，对工业用地作严格控制，建立企业退出机制，“十一五”期间将淘汰劣势低效利用土地3000家至4000家，腾出土地20平方公里至30平方公里。（2）强化城镇化土地集约利用规划设计，强化规划调控力度。香港、新加坡、日本等土地资源相对稀缺的国家和地区，城镇化采用高密度发展的土地集约利用模式。我国是虽地域宽广，但我们所处的地方同样也是人均土地资源偏少，也应学习他们的经验。要通过城镇用地布局规划、城镇用地规模，优化城镇规划设计等途径，合理安排城镇人口与用地聚集程度，由此产生的规模效应。要研究节约土地投入，并向全社会公示，接受社会监督。要按照“企业向园区集中，土地向规模集中，农民向城镇集中”的土地集约利用原则进行规划设计，特别做好各宗地集约利用的详规，逐一落实到位。要强化规划刚性，严格规划和用地项目审批，从源头上抓好集约用地，要充分考虑旧城镇改造的潜力，不宜过度外延扩张，提高存量土地的利用率。（3）加大对城镇建成区现有土地的再开发和挖潜改造力度，走内涵式发展道路，是城镇化集约利用土地的重点。一要调整产业结构，在我国城镇化用地结构中，工业用地占30%，超过美国（7.3%），香港特区（6%），也超过许多发展中国家。改造旧城镇区，置换工业用地，关停并转企业用地，通过易主，易位，易用，调整产业结构和用地结构是重中之重。通过“退二进三”战略，使城镇建成区内土地利用效益得到提升和环境换新貌。二要从改善居住生活环境入手，加大旧城镇区改造整理土地力度，推进房地产开发，提高城镇土地的利用率、绿化率、容积率，从而形成新的居民集密区，新的商贸区。三要加强城镇基础设施建设，提高集约用地水平，突现土地增值。将路、水、电、通讯、燃气等重大工程建设，采用“网络叠加，资源共享”的办法，例将水、电、燃气、通讯入地，统一规划，沿同一条路，走同一管涵集中埋设，既方便维修，又降低成本，扫除空中障碍，提升土地商品价值。四、集约利用土地的几点思考集约利用土地，是个系统工程，涉及政府部门和企事业单位，涉及资源共享和利益分配，涉及科学发展和子孙后代的利益，我们应有以下几点思考。（1）集约利用土地，需要思想观念转变。要大力转变经济增长方式，转变土地利用方式，要在新型工业化和城镇化发展中坚持土地集约利用，坚持可持续发展，主要以传统工业外延扩张粗放利用向内涵挖潜集约利用转变；要从外延扩张推大饼式搞城镇化建设向旧城镇改造提升城镇功能品位，提升土地资产价值转变；要以获取最大经济和社会效益为目的去利用土地；要把坚持以法用地，合理用地，节约集约用地的原则，形成全社会统一的思想观念，集约用地目标才能保障实现。（2）集约利用土地，需要强化三大机制。地方政府实施土地集约利用要有约束机制、激励机制和考核机制。要有控制指标和严格的审批约束工业化和城镇化中的用地。要制订鼓励企事业单位和个人集约用地的激励办法，鼓励企业“退二进三”，鼓励盘活存量土地，鼓励提高土地效益的行为，并有相应的政策措施如地价、税收、补贴等方式加以引导和奖励。同时，政府还应制订相关的集约利用土地评价体系和考核体系，评价体系包括土地利用总体规划制订的详细的土地集约利用指标体系；土地出让中增加的容积率、建筑密度、投资强度等条款；供地后跟踪土地集约利用评价的执法监督检查。上级政府对下级政府考核中也应有土地国策执行的内容，其中包括地方集约利用土地情况。（3）深化土地制度改革，完善土地政策措施。要做到集约用地，关键在于加强宏观调控，其内容包括土地供应总量，土地供应速度，土地供应结构以及不同区域土地供应。而土地储备制度，土地利用总体规划制度，土地年度计划制