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公共行政基本概念辨析专业常识 2007-10-16 10:12:54 阅读278 评论0 字号：大中小订阅 一、行政（Administration）与管理（Management）一）语义上的理解1.西方对“Administration”与“Management”的理解在现实生活中，Administration与Management是近义词，人们经常将这两个词互换使用，例如“Business Administration”被译成“商业管理”，赫伯特西蒙的“Administrative Behavior”被译成管理行为。“Public Administration”被译成“公共管理”，我国最近兴办的“公共管理硕士”的英文名称是“Master of Public Administration”（简称MPA）。然而，近义词不等于同义词，详细的语义分析可以显示其中的差别。Administration源于拉丁词语“ minor”和“minstrare”,意思是“为服务”、“控制或统治”；牛津英语词典对“Administration”的解释是：“一种行政的活动，一种执行行为”，这种活动又被定义为“处理事务”、“指导或监督执行”、“运用或引导”。（执行行为）另一种解释是：与保留档案和信息的过程相关的行为，文书工作。这种行为关注应用由别人制定的规则、程序和政策行为。（文书工作）韦伯斯特词典对“Administration”与牛津英语词典的解释大同小异。Management源于拉丁词语“manus”,意思是“用手控制，亲自控制”。牛津英语词典对“Management”的解释是：“通过自己的行动引导、控制事务的过程”。韦伯斯特词典对“Management”的解释则更为全面，将其定义为“管理的行动或艺术”、“引导或监督商业一类的事务，特别是指商业活动项目中的计划、组织、协调、指导、控制等执行功能，以对其结果负责”。从词典的解释及辞源看，两者的主要区别在于“Administration”是“为服务”与“文书工作”，本质上包含着遵从指示和服务相关的内容，特别是相关的技术和过程。“Management”则是“控制或获得结果”，强调的是获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。在实践中，“Manager”（管理者或经理）与“Administrator”（行政官员或行政人员）所扮演的角色是明显不同的。有学者试图以层次的高低来区分这两个概念。但何者为尚高，何者为低，看法有时正好相反。如比尔特(wByrt)在管理教育一书中就指出，人们往往对“管理”和“行政”做出区分，然而所做出的区分不同；在一些场合，“行政”被当作高层管理者的活动，“管理”则被当作低层次的活动；而在另一些场合，却正好反过来。显然，要以层次的高低束区分“行政”与“管理”是困难的。2.我国对“行政”与“管理”的理解 2.1管理管理在中文中是“管辖，料理，处理” 的意思。社会管理：一般意义的管理是社会管理，是一种人与人之间通过某种强制实行约束的社会现象，是社会组织的职能，是人类社会的基本活动之一。政府管理是随着国家出现而出现的，代表了统治阶级的意志，存在着鲜明的政治性。2.2行政我国比较早出现行政这一概念是在纲鉴易知录上。左传中载有“行其政令”，“行其政事”。史记.周本纪也载：“周公、召公二相行政”。说的是，公元前841年，周历王为政不仁，迫使国人愤而发难，于是历王惶惶逃遁。周公和召公在国人的拥戴下执掌政务，史称“共和行政”。简而言之，中国古人所说的行政即为处理政事，执行政务，是一种国家或政府管理活动，其主体是国家或者说是政府，带有明显的政治权力属性，以国家暴力为后盾。现在行政一词还有“后勤事务管理”之意。二）专业学科的理解1.西方学者的理解西方，最早提出“行政”概念的是2000年前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德。此后，伴随着学科专业的发展，学科专业词典和教科书对这两个词的解释更详尽，其涵义差别也更明显。1.1关于“管理”的解释“管理”则被界定为“保证大量的活动得以进行，以完成预定任务的执行过程或活动，特别是创造和维持各种条件，以便通过一群人的共同努力来完成既定目标的执行过程和活动”。另一种“管理”的定义是：“一种履行某种功能，使人力、物力和资源得到有效配置，以达成目标的活动”(wren，1987)。1.2关于“行政”的三种解释最狭义的理解：从“三权分立”和“权力制衡”角度的理解。三权分立是指立法、司法、行政三种权力相互独立、互相制约，其中，立法是国家意志的体现，行政是国家意志的执行，司法是国家意志的维护。三权分立得以建立的理念基础是西方社会的“人性恶”观点：权力只有使用到它的界限为止，权力只有用权力来制衡才能不会被滥用。因此，三种权力的各自独立和相互制约可以防止公共权力的个人化和滥用公共权力。但应指出的是，孟德斯鸠的“三权分力”学说，行政指执行法律，但行政也存在立法权，立法和司法也存在行政权。广义的理解：从“政治行政二分法”的角度对行政的定位。行政管理学是从政治学中产生的。随着行政职能的扩大，戚尔逊和古德诺等人开始主张政治与行政相分离：他们认为在政府体制中存在着两种基本的政府职能：即国家利益表达职能与国家意志执行职能，也就是政治与行政。古德诺(F.J.Goodnow)政治与行政：国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者为政治，后者为行政。政治是国家意志的表达，“行政”行政是国家意志的执行，是“政策与法律的推行”，是“与保持记录相关的活动、文件工作”和“与应用由他人所决定的规则、程序和政策相关的活动”。政治是通过公民中的政党组织指导或影响政府的行为；行政是公共服务的主体，它执行政府意志并服从普遍利益的规则。 最狭义的行政和广义行政观最要是一些早期行政学者。最广义的理解：从管理的角度对行政的定位。即认为一切管理都是行政，也就是说认为一切社会组织通过运用组织、领导、计划、人事等手段，处理行政事务以完成任务的活动都是行政。怀特(LeonardDWhite)在行政学导论中指出：Management in public sector is very much like that in private sector, primarily concerned with efficiency.2.我国学者的理解我国学者往往从组织实体或管理主体的角度(即以国家、政财等政治组织以及工商企业组织的不同)来区分这两个概念。“行政”一般被当作国家或政府的活动，政务的推行或与公共事务相关的活动（这也许就是为什么“Public Administration”被译为“公共行政(学)”的原因）；而“管理”则一般被当作与工商企业组织相关的活动，即与计划、决策、指挥、协调、控制一类相关的功能活动，这种区分在过去有一定的合理性，但已不适应当代变化着的公共的与私人的组织与管理的现实，特别是不适应当代政府改革实践对公共部门管理理论所带来的新变化。二、公共行政（Public Administration）与公共管理（Public Management）在英语中“Public Administration”和“Public Management” 既表示一种活动、一种职业，也表示一个学科或研究领域；在汉语中，表示学科往往加上一个“学”字，因此，比较容易区别一种活动或职业与学科。在西方特别是美国的文献中，对作为一个学科的“Public Management”(公共管理学)主要有如下三种不同的理解：一是将“公共管理(学)”等同于“公共行政(学)”，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。这些学者们反对将“公共管理”一词看作是新术语的说法，认为公共行政学早就使用“公共管理”一词，其涵义与“公共行政”并无二致。例如，早在1940年，马克斯(FMMarx)就出版了一本名为新民主中的公共管理的著作；20世纪30年代国际城市协会所出版的杂志就叫做公共管理；1955年一本由赫德森(Cathey Seck Hudson)主编的关于公共行政学经典的书名叫做公共管理研究中的基本概念。”当然，一些公共行政学派的学者们现在力图将当代公共部门管理的理论与实践的新变化纳入公共行政学的框架中。例如，我国学者很熟悉的罗森布罗姆(DHRosenbloom)的公共行政学这本教科书就是一例。在该书中，他认为，公共行政是管理的、政治的和法律的理论的应用和为全社会或社会的一部分履行规制和服务职能而执行立法的和司法的政府法令的过程。这是一种相当广泛的定义，涵盖了所有的公共部门及其管理活动，这就与(新)公共管理学派所理解的“公共管理”没有实质上的不同，基于这种理解建立起来的“公共行政学”与(新)公共管理学也不会有根本的区别。也就是说，公共管理和公共行政是一回事。二是把公共管理(学)当作公共行政(学)的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源团置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。这以奥特(JSOtt)、海德(ACHyde)和谢夫里兹(JMShafritz)所主编的公共管理精华读物(1991)作为代表。他们在该书的序言中明确指出：“公共管理是更广泛的公共行政领域的一个主要部分公共管理的焦点是作为一种职业的公共行政和作为这种职业实践者的公共管理者公共管理集中关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。这些工具的能力包括职位分类、招募和选择程序、影响管理、预算分析和规划、监督技巧、长期或战略计划、项目和组织评估、反馈和控制机制(特别是通过信息管理系统的反馈和控制机制)、合同管理、项目管理和组织重构等等。”该书选人的由格雷厄姆(Cole B1ease Graham)和海斯(Steven WHays)所写的“管理功能和公共行政的POSDCOR再考察”一文宣称：公共管理是公共行政学中的一个涉及技术和方法的子领域，公共管理学者“关注的是效率、责任制、目标的获取和大量的其他管理方法和技术问题。”三是将公共管理看作一种不同于传统的公共行政和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。有许多学者持这种看法。20世纪80年代初期，就有学者将公共管理看作一个新的学科框架。例如，加森(GDGarson)和奥弗曼(EFOverMsn)于1985年所写的美国的公共管理研究一书基于对美国公共管理研究广泛的调查研究，提出“公共管理的声望与日俱增”，他们认为原因也许是因为这个词比公共行政有更充满活力的内涵。佩里(JLPerry)和克雷默(KLKraemer)在公共管理：公共的和私人的观点(1983)一书宣称：“作为一种现代公共行政的特殊焦点的公共管理是新的东西。”他们的这种观点后来得到雷尼(HGRainey)的回应，他在1990年一篇题为公共管理：最近的发展和现在的前景一文中说：“在过去的二十年，公共管理的话题已经强有力地提上了那些对政府行政管理感兴趣的人们的议事日程。”他认为这也许是由于政府的名声越来越不好的缘故。第一本为“公共管理”确定基本学科框架的教科书、可能要算波齐曼(Barry Bozeman)和斯特拉斯曼 (Jeffrey DStrassman)的公共管理战略(1990)。他们在该书中说：“本书所用的概念是公共管理而不是公共行政这里使用公共管理一词有两个理由：第一，本书关心战略问题，涉及公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标。公共管理词似乎也正是按照这种方式进化的，这使得它所关心的东西比内部行政要多很多。第二，公共管理不必只是在政府机构的背景上出现，而公共行政一词总是或最终在整体上与政府官僚机构相联系。公共管理这一新术语可能更具弹性。”在另一个地方，他们又说：“当代公共管理是某种不同于传统的公共行政的东西。我们并不简单地反对传统的公共行政。我俩都仍对公共行政感兴趣，我们教公共行政的各种课程，我们也曾经是公共行政学者。但公共管理则不同，不同的主要方面是：如果它要成功地运转的话，那么它就必须要有战略的轮子。与公共行政相比，公共管理更广泛、更综合和更少受功能专门化的限制。在很大程度上可以说，公共管理是对组织外部环境的管理，公共行政则存在于组织的脉络之中。”经过20世纪七八十年代公共政策学院和商学院(特别是政策分析中政策执行研究和商业管理中对战略研究的重视)的孕育，进入90年代，公共管理逐渐成长为一种既有别于传统的公共行政，也有别于政策分析的新研究途径或范式，其标志则是1991年9月在全美最早、最著名的公共行政学院雪城大学麦克斯韦尔学院召开的第一次全美公共管理研讨会，会议论文后来以公共管理：学科的现状(1993)为书名出版，该书可以说是公共管理学派的“宣言”。此后，这样的研讨会每两年举行一次。第二次是1993年10月在威斯康星大学的福莱持公共事务研究所举行，会后出版论文集公共管理学的现状(1996)。到了90年代，“公共管理作为一个新学科的术语己获广泛的接受”(LELynn语)。澳大利亚学者休斯(Owen EHughes)在公共管理与行政一书中也称：“自从80年代中期以来，西方各国政府由于对技术变迁、全球化和国际竞争做出反应而发生重大变化。近几年，人们可以看到比20世纪任何一个时候都要广泛的政府改革。人们普遍认为，这意味着从传统的公共行政学这一在20世纪大部分时光处于支配地位的范式向管理主义或(新)公共管理的转变，政府脉络中的官僚体制理论正在被经济理论和市场供给理论所取代。”他明确指出，“管理主义”或“(新)公共管理”是一种国际性思潮，在许多国家都发生这种转变，他说他所理解的“公共管理”就是一种与传统的公共行政学和政策分析范式相区别的新范式或新途径。20世纪80年代末90年代初以来，在西方出版了大量的公共管理论著及教科书。在美国，较有影响的著作除了波齐曼和斯特拉斯曼的公共管理战略之外，还有林恩的作为艺术、科学和职业的公共管田(1996)、巴可夫(RWBakkoff)和纳特(PCNutt)的公共的和第三部门组织的战略管理(1992)、雷尼(HalGRainey)的理解和管理公共组织(1991，1998)等。这只是美国的文献。要是算上英国、新西兰、澳大利亚、加拿大、荷兰等国的“新公共管理”文献，可以说目前公共管理的文献是汗牛充栋了。新近的“评西方的新公共管理范式”一文将(新)公共管理范式的特征概括为四个方面：一是为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更坚实的理论基础；二是扩大了公共行政学的视野，并具有一系列的理论创新，三是建立起一个更加全面、综合的知识框架；四是提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。公共管理学的特征及其与传统公共行政学的区别可以做如下简要的刻画：首先就研究对象与范围来说，公共管理学并不像传统的公共行政学那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其他政府机关(立法机关和司法机关)和非赢利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。其次，它的学科基础更广泛、更扎实。传统的公共行政学的主要学科基础是政治学，尤其是以官僚体制理论和政治行政二分法作为理论基础，而公共管理学更多地依赖于经济学和工商管理学，大量运用经济学的理论和方法来分析公共管理问题并日益与工商管理学相融合。再次，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，这使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理这样一些在传统公共行政学中没有的或不受重视的主题成为公共管理学的核心主题。最后，公共管理学也涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题，如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、委托代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失败、准市场、学习型组织、多元组织、认知风格、管理网络、管理上具、成本核算、信息管理系统等等。“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及格政策转变为实际的行动，并以内部定向，关心机构和人员以及办公室的管理(传统的公共行政学以及公共行政学院子要是为培养政府的职业文官的学科或机构)。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。三、行政管理的含义政府依法对国家事务、自身事务和社会事务进行的管理活动。行政是国家的组织活动。（马克斯）1.行政管理主体：政府，非其他社会组织或个人；A.政府(Government)：中央政府(Central Government)和地方政府(Local Government )；B.政府行政机关 (Departments in Government)：(1)在效力上，行政机关在获得法律和政府授权条件下，其发布行政规定的效力等同于政府(2)在程序上，行政机关发布行政规定一般需要经过同级政府或上级 政府同类机关的批准或许可。C.行政首长 (Director in Government)： 行政首长是指一种非人格化的特定职位上担任法定职务的人，不是作为社会存在的自然人。包括四类:（1）政府首脑（西方：普选或间接；我国：政府首脑的产生，通过党内提名，并报请人民代表大会选举通过，经人大或其常委会任命后生效；） （2）、政府首脑以下的高级政务类行政首长不得越权行事；特殊情况下，得到授权时他们可以代表政府 ；（2）政府首脑以下的高级政务类行政首长不得越权行事；特殊情况下，得到授权时他们可以代表政府 ；（3）、高级政务类行政首长下的各类行政首长政务首长以下的各级常务首长；负责推动和执行各种既定政府决策；权力主要来自政府内部按照逐级授权；（4）、政府普通公务员（人数最多）处理政府日常事务，具体执行和技术操作既定政府决策或首长决定。2.行政的客体：国家事务、自身事务和社会事务，非其他组织的内部事务，更非私人事务：经济性组织 (Economic Organizations)：制造业、服务业、金融业