市级规程090518.doc

/T 中华人民共和国国土资源部 发布-实施-发布市级土地利用总体规划编制规程（征求意见稿）（2009年5月）/T 中华人民共和国行业标准ICS 1目录前言11 总则11.1 规划定位11.2 指导思想11.3 基本原则11.4 规划主要任务11.5 编制依据21.6 编制主体21.7 规划范围21.8 规划期限22 工作方法22.1 政府组织22.2 部门协作22.3 层级衔接32.4 公众参与32.5 科学决策33 规划程序33.1 技术准备33.2 实施评价33.3 专题研究33.4 大纲论证33.5成果编制43.6 公示报批44 基础研究44.1土地利用现状分析44.2规划基数确定54.3土地利用潜力调查与评价54.4土地供需分析65 方案编制75.1 确定土地利用战略75.2 调整土地利用结构85.3 优化土地利用布局95.4 落实整理复垦开发任务125.5 制定区域土地利用调控政策135.6 细化中心城区土地利用控制145.7 安排重大工程与重点项目175.8 开展规划环境影响评价176 规划成果206.1 规划文本206.2 规划说明206.3 规划图件216.4 其他材料23附录A（规范性附录）土地规划用途分类24附录B（规范性附录）土地利用现状（二调）数据与市级土地规划用途分类对应关系表25附录C（规范性附录）土地利用规划调控指标体系27附录D（规范性附录）文本附表28附录E（资料性附录）市级土地利用总体规划环境影响评价技术指南33附录F（资料性附录）基础资料调查分类表40附录G（资料性附录）调查的内容和方法41附录H（资料性附录）预测的内容和方法4423前 言为了规范市级土地利用总体规划编制工作，提高规划的科学性和可操作性，适应土地利用规划标准化建设的需要，根据中华人民共和国土地管理法及有关法律、法规、技术标准和各地规划编制的实践经验，制订市级土地利用总体规划编制规程，明确市级土地利用总体规划编制的任务、程序、内容、方法及成果要求。本规程适用于全国地级行政单位(市、地、州、盟)土地利用总体规划的编制。北京、天津、上海、重庆等直辖市土地利用总体规划的编制，可参照本规程。本规程由国土资源部提出并负责解释。本规程由国土资源部标准化中心归口。本规程起草单位：国土资源部规划司、中国土地勘测规划院。本规程参编单位：本规程主要起草人：市级土地利用总体规划编制规程1 总则1.1 规划定位市级土地利用总体规划（以下简称“市级规划”）担负着落实省级以上规划方针政策和指导县级以下规划落实的重要任务，兼有宏观调控与微观实施的双重功能，具有政策性、结构性和空间性的特点，是统筹市（地）域土地利用的纲领性文件，是实施全国土地利用总体规划纲要和省级土地利用总体规划的必要环节，是编制县（市、区）土地利用总体规划的重要依据。1.2 指导思想以邓小平理论为指导，深化贯彻落实科学发展观，围绕全面建设小康社会的目标，坚持保障发展和保护资源，落实节约集约用地的根本方针，推进城乡用地结构和布局优化，协调区域内各地区土地利用关系，促进经济社会与资源环境全面协调可持续发展。1.3 基本原则编制市级规划应贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，并遵循以下基本原则：A）坚持严格保护耕地，特别是基本农田，控制非农建设占用农用地原则B）坚持节约集约利用土地，提高土地利用效率C）坚持统筹安排各类、各区域用地D）坚持保护和改善生态环境，保障土地可持续利用E）坚持耕地占补平衡，实现耕地保护数量与质量并举1.4 规划主要任务市级规划的主要任务是：A）落实省级规划调控任务；B）确定土地利用发展战略和目标；C）对土地利用结构、布局与主要土地用地规模进行总体安排；D）安排土地整理、复垦、开发任务；E）划分土地利用区域及其制定差别化政策；F）编制中心城区土地利用管制方案；G）下达对县级土地利用的调控指标；H）安排重大土地利用工程及重点项目；I）制定实施规划的保障措施。1.5 编制依据1.5.1 法律法规。中华人民共和国土地管理法、基本农田保护条例等有关土地资源利用、保护与管理的法律法规，党中央、国务院有关土地利用与管理的政策文件。1.5.2 地方法规。有关土地利用的地方性法规和政策文件。1.5.3 行政规章。土地利用总体规划编制审查办法等国务院和国土资源部门颁布的涉及土地利用规划编制与实施的行政规章。1.5.4 相关规划。全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）、经国务院批准的省级土地利用总体规划；依法批准的省及市国民经济发展和社会发展中长期规划。1.6 编制主体市级规划的编制主体为市级人民政府。1.7 规划范围市级规划范围为行政辖区内的全部土地。报国务院审批城市的土地利用总体规划应确定中心城区规划控制范围。1.8 规划期限市级规划的期限一般为1015年。本轮规划目标年为2020年。2 工作方法2.1 政府组织市级规划的编制应在市级人民政府的统一部署和领导下开展。政府应成立以政府领导任组长、相关部门人员为成员的规划编制领导组，提出规划任务，制订工作计划、工作制度和实施方案，落实规划经费和人员，对规划重大问题进行审议决策和统筹协调，发挥地方政府的主体作用。2.2 部门协作规划编制应建立部门合作机制，协调规划编制中的部门资料共享、方案论证及相关规划衔接等事宜。规划编制过程中应充分听取各部门需求，初步方案制订后应向部门进行意见征询，广泛听取各部门意见，保证土地利用总体规划充分考虑了各方面的需求，并确保与相关规划充分协调。2.3 层级衔接市级规划编制在规划目标、主要调控指标、重大工程与重点项目等方面应与省级规划进行协调衔接，贯彻省级规划的相关要求。同时，应注重与县级规划的相互反馈，提高规划的可落实性。2.4 公众参与建立完善规划公开和公众参与制度，在规划编制的各个阶段应采取听证会、论证会和利用报刊、杂志、电视媒体、网络等方式，广泛听取公众的意见和建议，协调各方利益，拓展规划思路，充实规划内容，提高社会认知程度。2.5 科学决策规划编制应加强调查研究，立足当地实际，遵循经济、社会和自然发展的客观规律，充分运用先进科学方法和技术手段，完善决策程序和决策方式，充分吸收专家意见和当地的本土经验，确保各项政策措施的科学性和有效性。3 规划程序3.1 技术准备调查了解区域自然、经济、社会背景和土地资源开发利用状况，制定规划技术思路，梳理相关标准规范，确定规划基数，建立规划信息基础数据库。3.2 实施评价回顾上轮规划内容和批准实施以来的修改调整情况，评价规划实施进展；对照经济社会发展，评价规划实施成效，总结当前土地利用中存在的重大问题，提出规划修编的重点与方向。3.3 专题研究围绕土地利用重大问题，深入研究未来人口与经济社会发展预期、土地利用变化与市场需求、土地资源适宜性与利用潜力、土地利用战略选择、土地利用结构与布局优化、土地利用管理措施等内容，为规划决策提供依据。3.4 大纲论证依托专题研究，研究制定规划的指导原则、目标和战略方针，提出土地利用结构与布局的优化方案和区县级土地利用的调控任务，与各部门、各区县充分协调后，形成规划大纲，并逐级上报规划批准机关同级国土资源管理部门论证批复。3.5 成果编制根据规划大纲和批复意见，深化规划研究，完善规划内容，按成果规范要求编制规划文本、说明和图件，整理建立符合标准的规划信息管理数据库。3.6 公示报批规划成果编制基本完成后，在社会公共媒体上公布，充分征求并吸纳社会各界特别是相关权利人的意见，修改完善形成最终成果，报规划批准机关审查批准。4 基础研究4.1 土地利用现状分析4.1.1 调查土地利用的自然、社会、经济和生态环境条件4.1.1.1 调查当地气候、地貌、水文、地质、土壤、植被、矿藏等自然和生态环境条件，以及行政区划沿革、人口变动、城镇化发展、社会经济发展水平、产业结构、基础设施建设等社会经济条件。4.1.1.2 系统分析自然、社会、经济和生态环境条件的基本特征。4.1.1.3 明确影响土地利用的主要因素，及土地利用的有利和不利条件。4.1.2 分析土地资源数量、质量及其变化规律4.1.2.1 根据土地利用现状调查、变更统计、土壤质量监测和经济社会统计等资料，分析各类土地的面积、人均占用量和质量等。4.1.2.2 分析各类土地规模、质量、人均占有量等的变化情况及其产生原因。4.1.2.3 结合经济社会发展与生态环境变化等，剖析土地利用与经济社会及生态环境间的相互关系与相互影响。4.1.3 分析土地利用结构和布局4.1.3.1 分析各类土地的比例结构、相互关系及分布情况。4.1.3.2 结合区域功能定位、自然条件、经济社会发展和生态环境保护目标等，分析土地利用结构和布局是否合理。4.1.3.3 明确区域土地利用结构和布局调整的方向和目标。4.1.4 分析土地利用效率和效益4.1.4.1 分析各类用地特别是耕地和建设用地的开发程度、利用效率和投入产出强度等。4.1.4.2 合理设定参照系，评价现状土地利用效率和效益的高低，明确未来改进方向。4.1.5 分析土地利用特点和问题4.1.5.1 系统归纳区域土地资源及其利用的主要特点。4.1.5.2 深入分析土地利用中存在问题及产生原因。4.1.5.3 结合土地利用影响因素分析，提出市级规划的重点任务和改进方向。4.1.6 土地利用现状调查和分析相关内容可参见本规程附录F、G。4.2 规划基数确定4.2.1 编制市级规划，原则上应以土地利用变更调查数据为规划底数，并按照市级规划的土地用途分类，对土地利用现状数据的独立工矿用地进行区分，将开发区等具有城镇功能的用地纳入现状城镇用地，将城镇建成区中的村庄用地纳入城镇用地。4.2.2 第二次土地利用现状调查已完成并通过验收的，可以采用二次调查数据作为规划底数，经校核后，按照市级规划的土地用途分类，转换形成规划基数。规划基数与土地利用变更调查数据有较大差异的，在与省级下达的规划指标进行衔接时，应以耕地保有量和基本农田保护任务不减少、建设用地总量规模不增加为原则，确有困难的，可申请省级政府调配处理，但各省（自治区、直辖市）既定的规划目标不变。4.2.3 土地利用变更调查分类、市级规划土地用途分类、与二次调查分类的对应关系见附录A、B。4.3 土地利用潜力调查与评价4.3.1 农用地整理潜力4.3.1.1 调查农用地中零星未利用地、闲置宅基地、闲散地等的规模和分布，分析通过整理新增农用地的潜力。4.3.1.2 评价通过田间基础设施配套建设可增加的农用地潜力。4.3.1.3 评价通过质量改造，提高土地利用率和产出率的可能性及增加农用地的潜力。4.3.1.4 明确农用地整理潜力在各县（市、区）的空间分布。4.3.2 城镇建设用地整理潜力4.3.2.1 调查城镇闲置地的数量和分布，评价通过盘活闲置土地的整理潜力。4.3.2.2 结合城镇发展建设总体目标，分析旧城改造的整理潜力。4.3.2.3 制定人均用地、单位用地投入产出强度、土地建设强度等相关集约用地标准，评价低效用地的整理潜力。4.3.2.4 分析通过建设用地内部结构优化和布局整合的整理潜力。4.3.2.5 明确城镇建设用地整理潜力在各县（市、区）的空间分布。4.3.3 农村建设用地整理潜力4.3.3.1 结合新农村建设和土地整治，分析农村居民点用地集中布局、集约用地的整理潜力。4.3.3.2 按照产业集中的原则，评价分散乡镇企业向工业小区集中而进行撤并改造的整理潜力。4.3.3.3 明确农村建设用地整理潜力在各县（市、区）的空间分布。4.3.4 工矿废弃地复垦潜力4.3.4.1 调查矿山废弃地、砖瓦窑、污染废弃地、基础设施建设废弃地等的规模和在各县（市、区）的空间分布。4.3.4.2 评价工矿废弃地复垦利用的潜力。4.3.4.3 明确工矿废弃地复垦潜力在各县（市、区）的空间分布。4.3.5 土地开发潜力4.3.5.1 分析后备土地资源的数量、质量和开发利用限制因素。4.3.5.2 根据科技水平、经济实力和生态环境保护的需要，评价后备土地资源开发利用的潜力。4.3.5.3 明确土地开发潜力在各县（市、区）的空间分布。4.4 土地供需分析4.4.1 土地需求预测4.4.1.1 结合经济社会发展趋势、区域自然条件、资源禀赋、环境容量等，预测区域人口规模与结构、城镇化水平、工业化进程、经济发展水平等。4.4.1.2 根据不同保障程度和农民收入增长预期，运用因素分析、自然增长和回归分析等方法，预测各类农用地的需求量。4.4.1.3 根据城镇化、工业化、区域一体化对各类建设用地的需求，预测建设用地总量，以及城镇扩展、工业发展、农村居民点、交通水利等各类建设用地的需求量。4.4.1.4 结合区域重大生态建设工程、基本生态安全格局建设等，预测具有生态功能用地的需求量。4.4.1.5 相关预测内容和方法可参见本规程附录H。4.4.2 土地供需平衡根据土地利用现状分析、土地利用潜力调查评价、土地需求预测以及上级规划有关约束指标，分析对比不同情景下的各类用地需求和供给矛盾，研究解决供需矛盾的途径，进行土地供需平衡分析，拟定多种供需方案。5 方案编制5.1 确定土地利用战略5.1.1 土地利用战略反映规划的基本导向与方针政策，具体表现为指导原则、土地利用目标，以及围绕目标采取的基本策略。5.1.2 开展土地利用战略研究，应以土地利用现状分析、需求预测、潜力评价等研究成果为依据，以保障和促进科学发展为导向，突出事关全局和长远发展的关键环节和主要矛盾。5.1.3 确定土地利用战略的基本步骤:A）分析条件。对有关法律、法规、政策文件和上级土地利用总体规划进行收集分析，明确规划应遵循的前提和约束条件。B）调查研究。走访政府部门，了解政策动向和发展需求，综合基础研究成果，开展专家研讨、头脑风暴和SWOT分析，提出战略构想。C）综合权衡。整理分析各方面意见，通过语义综合、优先排序和权衡取舍，确定土地利用战略。5.1.4 指导原则一般依据以下方面提出：A）法律法规和国家政策文件的有关规定B）科学发展观对土地利用管理的要求C）省级规划提出的指导原则与重点任务D）当地土地利用中存在的主要问题与关键环节5.1.5 利用目标应符合长远性、全局性、基础性和关键性的要求,一般应包括以下方面：A）战略性农地资源保护目标B）建设用地节约集约利用目标C）关键性用地结构调整目标D）城乡用地格局优化目标E）土地生态环境保护目标5.1.6 土地利用策略应立足实现目标的有利与不利条件，以及未来面临的机遇与挑战提出，主要反映围绕目标规划拟采取的主要战略战术。5.2 调整土地利用结构5.2.1调整原则5.2.1.1 应根据现状土地利用结构存在的问题和不足，结合经济社会发展趋势，明确支撑和保障区域经济社会可持续发展对土地利用的整体要求。5.2.1.2 应立足优化土地利用结构，着力增强土地资源对区域经济社会发展保障能力，促进资源、经济、社会、生态等相协调。5.2.1.3 应与土地利用效率和布局调整相结合，通过集约利用水平提高和空间布局优化促进土地利用整体功能的提升。5.2.2 基本要求区域宏观层面上的结构调整应落实人口、经济、资源、环境协调发展的要求，方案应体现区域农业生产、工业化城镇化发展以及生态建设的变化趋势，重点反映农用地、建设用地、自然保留地的比例关系变化情况，对建设用地新增规模及占农、占耕规模，工矿复垦规模，农村居民点用地整理为农用地规模，未利用地开垦为农用地的规模及永久保护不得利用土地的规模等做出安排。农用地的内部结构调整应重点关注生产与生态用地关系、农业生产结构内部调整关系。建设用地的内部结构调整应重点关注城乡建设与交通水利等基础设施建设的关系以及城镇建设与农村发展的关系。5.2.3 农用地结构调整5.1.3.1 结合土地利用潜力调查评价，分析非农用地向农用地特别是耕地调整的可能性及其规模、质量和分布，同等适宜性条件下，各类用地应优先向耕地调整转化。5.2.3.2 在保障其他农业用地发展需求的前提下，优先安排调整为耕地，尽量引导各类农用地向有利于增加耕地的方向调整。5.2.3.3 园林牧渔业用地确需扩大的，应充分利用荒山、荒坡、荒水、荒滩地，不得占用耕地。5.2.3.4 各类生态建设活动应重视农用地生态功能，尽量避免对农用地特别是耕地的大规模占用。5.2.3.5 市域内各县（市、区）间农用地调整应与区域功能定位、主产区粮食生产、特色农业产业基地建设相匹配，充分体现区域特色和分工。5.2.4建设用地结构调整5.2.4.1 新增建设用地应优先安排用于市级以上能源、交通、水利等重大基础设施、改善农村生产生活条件基础性建设和保障城乡居民民生建设。5.2.4.2 建设用地内部结构调整应以内涵挖潜、提高集约利用水平为根本方向，引导各类建设利用存量建设用地集约开发，减少对农用地特别是耕地的占用。5.2.4.3 建设用地内部结构调整应与城镇化发展趋势、人口流动方向相协调，充分体现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策导向。5.2.4.4 根据土地适宜性评价结果，在不破坏生态环境的前提下，鼓励和引导新增建设用地向未利用地拓展。5.2.4.5 市域内各县（市、区）间建设用地调整应与城镇化进程、工业化布局、产业定位与分工相协调，体现分工、协作和区域共赢战略。5.3 优化土地利用布局5.3.1 市级规划应明确基础性生态用地、主要城镇工矿用地、区域性基础设施用地和耕、园、林、草等农用地的宏观布局。5.3.2 优先安排基础性生态用地。5.3.2.1 建立区域核心生态网络体系，维护区域生态安全格局，形成区域基本生态屏障。将自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园，以及大面积水源保护区、生态公益林、天然湿地等划为禁止建设区域进行严格保护。 5.3.2.2 尽量保持河道、湖泊、湿地及滨水地带的自然形态，保障蓄水、泄洪通道通畅，农业生产和建设活动应避开上述区域。5.3.2.3 布局环境基础设施工程建设用地，提高防洪蓄洪能力，提高防污排污能力，推进环境综合整治。5.3.3 优化安排城镇工矿用地依据区域人口和产业迁移规律、城镇经济社会发展趋势和建设用地适宜性，按照有利于发挥市级中心城市辐射带动作用、有利于促进城乡协调发展的要求和城镇体系发展演化的一般规律，确定城镇体系空间布局及主要城镇用地的发展方向和空间形态，引导区域城镇的合理发展布局，形成大城市组团式发展、中小城市紧凑发展、小城镇集聚发展的土地利用格局。新增城镇用地用地，应尽量依托城镇已有的基础设施，少占耕地和水域，避让基本农田集中区、地质灾害危险区、泄洪滞洪区和重要的生态环境用地。各类园区应在城镇工矿用地规模内控制,尽量在城镇建设用地规划范围内统筹布局,并与周边其他用地布局相协调。大型独立工矿等生产仓储用地以及其他高污染性、危险性用地，应当与居住、商业等人口密集地区保持安全距离；高污染性工业用地布局要避让基本农田保护区。5.3.4 协调安排基础设施用地在生态网络体系和城镇发展格局的框架下，布局具有区域意义的交通、水利、能源等基础设施建设。交通、水利等基础设施用地布局应当与规划的城乡建设用地空间格局相协调，主要用于满足工业化、城镇化、区域一体化、新农村建设的客观需求，水利基础设施用地需要兼顾增加耕地生产能力、服务基本农田建设的要求；基础设施用地布局要注重区域协调，尽可能向需改善投资环境和发展能力的落后地区倾斜。5.3.5 集中安排耕地与基本农田5.3.5.1 全面落实省级下达的耕地和基本农田保护任务。5.3.5.2 优先将具有完善农业基础设施、质量好、集中连片的耕地进行保护。建设用地布局应避开上述耕地。5.3.5.3 农业结构调整尽可能不占耕地，园地尽量利用缓坡地，水产养殖利用荒滩地。5.3.5.4 基本农田保护任务的落实与各县（市、区）生产条件好、产量较高的耕地面积比例相挂钩，与人均耕地拥有量相挂钩，与农业生产基地在各县（市、区）的分布情况相挂钩。5.3.5.5 基本农田保护责任应当细化落实到县（市、区），制定积极的激励和惩罚措施。5.3.5.6 在确保规划目标实现的前提下，可以进行基本农田调整。但严禁将不符合要求的农用地划定为基本农田；现状基本农田中的优质园地、高产人工草地、精养鱼塘等，可以继续作为基本农田实施管护。5.3.6 合理安排林地、牧草地地城乡绿色空间根据国土整治、生态环境建设以及发展经济、增加农民收入的需要，在调查评价基础上，按照农用地适宜性评价对园地、林地、牧草地、水产养殖地进行合理布局。稳定增加农用地面积，协调安排建设用地与农用地布局，鼓励建设用地与园地、林地、水面穿插布局，构建农业生产稳定、城市密集区规模适中、生态功能完备的和谐城乡格局。 5.3.6.1 林业用地布局的要求：A）保护好现有林地，优化林地利用结构，逐步提高经济林地、防护林地和特殊林地的比例。B）对宜林的荒山、荒坡进行植树造林，水土流失严重地区重点发展生态林。C）发挥林地的生态和旅游功能，提高林地的综合效益。D）林业用地布局要与林业、农业、旅游部门的相关规划相协调。5.3.6.2 牧业用地布局的要求：A）保护好现有牧草地，提高植被覆盖率，禁止盲目开垦。B）划分轮牧区，保持牧草地的修复能力，提高草地载畜量。C）改良天然草场，建立人工、半人工草场。D）牧业用地布局要与农业、林业部门的相关规划相协调。5.3.6.3 水产养殖用地布局的要求： A）保护现有水域，限制围湖造田。 B）根据湖泊、水库水面的承载能力规划养殖区域。C）水产养殖用地要与水利、农业、旅游等部门的相关规划相协调。5.3.3.7 生态与环境保护用地以发挥区域生态环境优势和引导生态经济建设为原则，按照改善区域生态环境、维护区域生态安全格局的要求，结合自然保护区、重要水源地、湿地等的现有格局，穿插布局具有生态功能的各类农用地，形成市域范围内的基本生态屏障。5.4 落实整理复垦开发任务5.4.1 土地整理复垦开发的目的A）加强耕地保护，有效增加耕地面积；B）促进土地节约集约利用，提高土地利用效率；C）推进国土整治，改善生态环境5.4.2 土地整理复垦开发的原则A）土地整理与复垦为主。积极开展田水路林村综合整治，结合新农村建设，推进农村居民点整理、农用地整理以及废弃土地复垦；B）适度开发宜耕后备土地资源。在保护和改善生态环境的前提下，依据土地利用条件，有计划、有步骤地推进后备土地资源开发利用；5.4.3 土地整理复垦开发的内容A）确定土地整理复垦开发方向。确定市域内通过土地整理复垦开发增加耕地、林地或其它农用地，建设用地的主导方向；B）确定土地整理复垦开发规模。分别确定市域内近、远期土地整理复垦开发补充耕地规模，并将相关指标分解到各县（区、市）；各地还可根据实际情况，提出将土地整理、复垦为其他农用地的规模，将未利用土地开发为建设用地的规模；C）确定土地整理复垦开发的布局。确定土地整理、复垦和开发的重点区域；提出土地整理、复垦和开发重大工程。5.4.5 确定土地整理复垦开发规模与布局的技术方法A）土地适宜性评价。按照宜农则农、宜牧则牧、宜建则建的原则，明确市域内通过土地整理复垦开发手段进行土地用途转换的主要方向；B）土地整理复垦开发潜力评价。开展农用地整理潜力评价、农村居民点整理潜力评价、工矿废弃地复垦潜力评价和土地开发潜力评价；依据省级规划确定的土地整理复垦开发补充耕地控制指标，参照农用地后备资源调查评价有关成果和近年来土地整理复垦开发的实际情况，充分考虑资金投入可能性，确定市域及各县（市、区）土地整理复垦开发规模；C）不同区域资源环境承载力分析。以市域内不同区域资源环境承载力分析为基础，落实省级规划提出的要求，结合市域土地利用战略布局安排、国土整治和生态建设宏观布局要求，确定市域内不同地区土地整理复垦开发重点地区与重大工程。5.5 制定区域土地利用调控政策5.5.1 市级规划通过划定土地利用功能区表达土地利用空间发展政策。行政辖区较大、包含区县较多的市，可以参照省级规划划分土地利用综合分区并落实差异化的区域调控政策。5.5.2 土地利用功能区的类型一般为：城镇发展区、基本农田集中区、自然与历史文化遗产保护区、生态环境安全控制区、一般农业发展区等。林、牧业比较发达的地区，可以进一步划定林业发展区和牧业发展区。5.5.2.1 城镇发展区，指在土地利用上以城镇功能为主导用途的区域，也是市域非农产业和人口集聚的区域。以下类型扩展边界范围内的土地应划为城镇发展区：市级中心城区（包括主城及其各组团）、各县级中心城区、规划人口5万以上的其他镇区以及大型工矿区。5.5.2.2 基本农田集中区，是指基本农田分布集中度较高、优质基本农田占比例较大，需要重点保护和进行基本农田建设的区域。基本农田集中区一般可根据以下经验划定：在城镇发展区、自然与历史文化遗产保护区和环境安全控制区以外，以行政村为单元，现有基本农田面积超过村域总面积60%的连片区域。5.5.2.3 一般农业发展区，是指基本农田集中区以外，以发展种植农业、林业、牧业为主的区域。市域范围内除城镇发展区、基本农田集中区、自然与历史文化遗产保护区、环境安全控制区以外的区域，划入一般农业发展区。对于林业发展区和牧业发展区的进一步划分，主要根据现有经营性林地、草地分布和未来布局发展方向，按照相邻连片（超过400公顷）的原则划定。5.5.2.4 自然与历史文化遗产保护区，指已经依法认定的各种自然保护区的核心区、森林公园、地质公园，以及其他具有重要自然与历史文化价值且规模较大（400公顷以上）的区域。5.5.2.5 生态环境安全控制区，指主要河湖及其泄洪滞洪区、滨海防患区、重要水源地保护区、地质灾害危险区等基于生态环境安全目的需要进行土地利用特殊控制的区域。生态环境安全控制区的划定应与相关专业规划协调衔接。5.5.3 依据市域总体发展战略，综合考虑各功能区占各县（区、市）土地结构比例，以及各县（区、市）资源环境条件和潜力、人口经济发展基础和发展目标等因素，按照节约集约用地的规律和要求，把耕地保有量指标、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、整理复垦开发补充耕地规模和新增城镇工矿用地规模等指标分解到各县（区、市），加强对县级规划的指导和约束，确保市级规划目标得到落实。5.6 细化中心城区土地利用控制5.6.1 中心城区土地利用规划的主要任务是确定合理的城市建设用地规模、用地发展方向，对中心城区进行用途管制分区，制定管制规则。5.6.2 中心城区规划控制范围应包括主城区及其相关联的功能组团,以不打破行政村界为原则，主城区及其相关联的功能组团所涉及的城区与乡（镇）纳入中心城区规划控制范围。5.6.3 中心城区建设用地规模与发展方向，应按照集约节约用地要求，根据城市发展定位、资源环境容量和城市化的客观规律确定，并与城市规划充分协调。5.6.3.1 确定城市建设用地规模的步骤A）调查、搜集与分析城市基础资料在广泛调查和收集翔实资料的基础上，将其整理、归纳，总结出城市发展演变规律，分析、评价城市的优势和挑战。B）确定城市性质和功能定位城市性质是指各城市在国家经济和社会发展中所处的地位和所起的作用，指各城市在全国城市网络中的分工和职能。弄清城市在国家或地区的政治、经济社会、文化生活中的地位和作用以及城市形成与发展的主导因素和特点确定城市性质和功能定位。C）预测城市人口规模人口口径为常住人口。人口预测可采用劳动平衡法、职工带眷系数法、综合平衡法、回归分析法、人口发展动态模型法等方法。中心城区暂住人口较大的，在确定人口规模时可适当考虑暂住人口因素。D）确定中心城区用地规模中心城区的用地规模预测可采用定额指标法，即在中心城区人口规模预测的基础上，确定人均建设用地指标，拟订规划目标年城镇建设用地规模。中心城区的用地规模预测也可采用总量预测法，即在分析建设用地面积与人口增长、经济发展速度、土地产出率、基本建设投资等因素间关系的基础上，运用平均增长法、回归分析法等预测城镇建设用地规模。拟订的规模方案应与城市各部门的用地规模预测、城市总体规划初步充分协调, 与市域土地利用规划指标和市域城镇体系规划相衔接,经论证确定规模。5.6.3.2选择城市发展方向的原则：A)尽量依托城市已有的基础设施，少占耕地和水域，避让基本农田、地质灾害危险区、泄洪滞洪区和重要生态功能用地；B)尽量选择组团式发展，保留绿色开敞空间，避免建设用地过于集中；C)中心城区规划控制范围内的各类园区必须在城市用地规模内控制，应注重统筹布局，与周边其他城市功能用地相协调。5.6.4 中心城区用途管制中心城区用途管制采用管制分区和划定边界相结合的方法。管制分区类型一般划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，边界包括城市建设用地规模边界、城市建设用地扩展边界和禁止建设用地边界。5.6.4.1 允许建设区允许建设区是按照土地利用总体规划确定的城市建设用地面积指标划定的，可以作为城市建设的区域。中心城区规划控制范围内如规划有其他城镇、工矿、中心村的，也应划为允许建设区。允许建设区的界限为建设用地规模边界。5.6.4.2 有条件建设区有条件建设区是在不突破规划城市建设用地规模的前提下，可以用于允许建设区布局调整的区域。允许建设区和有条件建设区的复合边界是建设用地扩展边界。有条件建设区的确定，应充分考虑城市发展趋势、空间拓展模式和主要发展方向，按照保护资源和环境、有利于节约集约用地的要求划定，避让优质耕地和重要生态环境用地。规模原则上不超过新增城市建设用地规模的20%。5.6.4.3 禁止建设区禁止建设区是具有重要资源、生态、环境、历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。禁止建设区的界限是禁止建设边界。自然保护区核心区、森林公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，应划入禁止建设区。5.6.4.4 限制建设区 限制建设区是规划范围内，除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区之外的其他区域。划定城市用地扩展边界按照确定的中心城区城市建设用地规模指标，划定中心城区城市建设用地规模边界。5.6.5 管制规则5.6.5.1 允许建设区A）区内土地主导用途为城镇建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。B）区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。C）允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。5.6.5.2 有条件建设区A）区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。B）规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。C）区内村庄应限制新增规模，鼓励更新改造，逐步与城市功能相协调。D）规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。5.6.5.3 限制建设区A）区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。区中可以细分为农业用地区、村庄工矿限制发展区、村庄工矿整理区等。B）区内禁止城、镇、中心村建设，区内村庄应限制新增规模，鼓励更新改造，逐步与城市功能相协调。C）合理布局线型基础设施和独立建设项目用地，对于已布局线路走向，在项目清单名录中，已预留用地规模的，未来布局需局部调整的视为符合规划。5.6.5.4 禁止建设区A）区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。B）除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。5.7 安排重大工程与重点项目5.7.1 土地利用重大工程是市级以上政府为实现规划目标而采取的专项土地保护或整治行动，具体包括基本农田建设、土地整理复垦开发、生态环境建设等方面。5.7.1.1 土地利用重大工程一般依据以下编制： A）省级以上土地利用总体规划提出的土地利用重大工程B）为实施市级规划目标提出的专项土地保护或整治计划C）市级相关规划中提出的涉及土地开发利用整治保护的跨区县项目D）各区县提出的、但对市域其他区县土地利用有重大影响的土地整治与保护项目5.7.1.2 土地利用重大工程的编制应包括以下基本内容：工程名称、实施目标与内容、实施范围、实施期限、实施措施。其中，实施措施主要是资金保障或专项管理制度。5.7.2 土地利用重点项目是指要优先保障其用地的交通、水利建设项目和其他具有重要影响的大型建设项目。5.7.2.1 下列范围的建设项目应优先纳入重点项目范围：A）国家和省级土地利用总体规划中已明确的重点建设项目B）本级规划提出的市级交通、水利建设项目C）本级规划提出的用地规模超过100公顷的能源、石化、钢铁、采矿等独立选址项目D）其他用地规模超过50公顷的跨区县建设项目5.7.2.2 土地利用重点项目的编制应包括以下基本内容：项目名称、用地规模、优先次序、用地保障措施。其中，用地保障措施主要指各项新增建设用地、建设占用农用地、建设占用耕地指标的来源和涉及耕地的占补平衡义务的落实方案。5.7.2.3 市级土地利用重点项目涉及的用地规模指标，原则上应不超过规划期内市域范围相应指标总量的40%,以确保其他民生用地有保障。5.8 开展规划环境影响评价5.8.1 目的与范围规划环境影响评价是市级土地规划的组成部分，评价工作要贯穿于规划的全过程。其目的是协调土地利用与生态环境建设的关系，对市级规划方案实施后可能造成的环境影响进行评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策措施，使市级规划合理可行。市级规划环评范围，一般应与市级规划的范围相一致。当环境影响超出规划范围时，调查和评价范围应相应扩大，即考虑跨行政区界限的环境影响。5.8.2 评价原则5.8.2.1 科学、客观原则市级规划环评应当从实际出发，客观评价市级规划方案实施后对相关环境要素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为市级规划决策提供科学依据。5.8.2.2 结合进行原则市级规划环评应当与规划修编中的基础调查、专题研究和方案编制结合进行，在市级规划编制的方案选择中充分考虑环境保护与生态建设的要求。5.8.2.3 充分协调原则市级规划环评应当全面考虑经济、社会和环境发展目标，与规划有关的法规、政策和措施相协调。 5.8.2.4 可操作性原则市级规划环评应当从市级规划的功能和任务出发，确定评价内容和重点，采用适当的评价方法和评价指标。5.8.3 评价内容5.8.3.1 分析环境与资源现状5.8.3.2 分析市级规划的环境协调度5.8.3.3 预测和评价规划方案可能引致的环境影响5.8.3.4 提出预防和减轻不良环境影响的对策措施5.8.4 评价方法市级规划环评可采用定性与定量相结合的方法，一般可采用核查表法、矩阵法、生态服务价值法、环境敏感性评价法和空间协调度分析法等评价方法。各地应结合实际选用。5.8.4.1 核查表法将可能受规划行为影响的环境因子和可能产生的影响性质列在一个清单中，然后对核查的环境影响给出定性或半定量的评价。5.8.4.2 矩阵法矩阵法将规划目标、指标以及规划方案与环境因素作为矩阵的行与列，并在相对应位置填写用以表示行为与环境因素之间的因果关系的符号、数字或文字。5.8.4.3 生态服务价值法通过计算不同年份各类用地面积的变化，估算生态系统服务价值的变化，从而预测和评价土地利用规模和结构调整对生态与环境可能造成的影响。5.8.4.4 环境敏感性评价法将反映城乡建设用地空间布局、基础设施布局、基本农田集中区、土地整理复垦重点区域等的规划图件与环境敏感区图进行叠加，分析评价农用地、建设用地和重大工程用地空间布局与环境敏感区的协调性，预测和评价土地利用空间布局调整可能对生态与环境造成的影响。5.8.4.5 空间协调度分析法将土地利用分区图与主体功能区划或相关生态环境功能区划图进行空间叠置，通过GIS空间叠加运算，得到土地利用分区与各功能区划的空间叠置分布图，从而评价和分析土地利用分区的环境协调性。5.8.5 成果要求5.8.5.1 成果形式市级规划环评成果应在相关专题研究的基础上提炼、编写，形成“关于本规划的环境影响评价”，作为市级规划编制说明中的一项内容或章节（或编制单行本）。5.8.5.2 编写内容市级规划编制说明中“关于本规划的环境影响评价”部分一般应包括以下内容： A)简述本行政辖区环境与资源特征。识别与土地利用密切相关的环境因素和环境问题，总结现行市级规划实施中在环境保护和生态建设方面的经验与教训。B) 说明市级规划的环境协调性。分析市级规划与相关环境保护和生态建设法律法规、政策的相符性，与相关环境保护和生态建设规划的协调性，说明选定的规划环境影响评价方法与指标。C) 分析规划方案实施可能引发的环境影响。包括可能产生的环境效益，可能引致的不良环境影响。D) 简述预防或减轻不良环境影响的对策措施。针对可能产生的不良环境影响，说明需要采取的减缓措施。E) 规划方案的综合评述。5.8.5.3 图件各地可根据基础资料的有效性，编制以下图件，作为规划成果的组成部分：A 环境敏感区分布图。表达内容：文物古迹及风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园、饮用水水源保护区、湿地、基本农田保护区及水土流失重点防治区等环境敏感区的分布情况。B) 市级规划与环境敏感区的叠加图。表达内容：规划空间布局方案与环境敏感区的关系。6 规划成果规划成果主要包括规划文本、规划说明和规划图件。6.1 规划文本市级规划文本一般应该涵盖以下内容：A)引言：规划目的、依据、规划范围和规划期限。B)规划背景：市（地）域土地利用基本情况、上轮规划实施评价结论、土地利用中的主要问题、未来面临的机遇与挑战。C)指导思想和原则：规划决策遵循的基本方针政策和原则。D)土地利用战略与目标：市（地）域土地利用战略方向及主要目标。E)土地利用规模结构调整与空间布局：按照土地规划用途分类，结合土地利用功能分区，阐述各类用地规模结构调整与空间布局方案。F)区域土地利用调控：依托综合分区，阐述对各县（区）土地利用的差异化调控政策及主要用地指标。G)中心城区土地利用控制：阐述中心城区规划控制范围、中心城区建设用地规模、管制分区及管制规则。H)土地利用重大工程：阐述市级土地利用重大工程的目标、范围、规模和保障措施等。I)重点项目:交通、水利、能源等重点项目的清单、规模安排和大致空间位置。J)规划实施保障措施：保障规划实施的制度、经济、社会、技术等措施。K) 文本附表。文本附表内容详见附录6.2 规划说明规划说明是规划文本不可分割的附件，主要阐述规划决策的依据和技术过程，是规划实施中配合规划文本使用的主要参考。市级规划说明至少应该涵盖以下几方面内容：A)市域概况：简述市域的地理位置、自然条件和社会经济条件。B)市域发展态势：阐明市域未来发展的优势和挑战，社会、经济和生态发展目标，不同阶段社会经济发展水平及其对土地利用的要求。C)土地利用现状分析：土地资源构成与利用特点，土地利用程度和效益，建设用地的集约利用水平，土地利用变化趋势，当前土地利用中存在的主要问题。D)上一轮规划实施评价：阐明上一轮规划编制和实施的经验，规划实施管理中存在的问题，评价上一轮规划的执行情况、实施效益和社会影响，对未来规划实施管理的对策提出建议。E)基础数据：说明人口数据、土地数据以及其他主要规划数据的来源，不同统计口径之间的衔接情况，人口预测和经济发展预测。F)节约集约用地评价与控制：存量建设用地利用潜力评价结果，各类新增建设用地节约控制标准，促进节约集约用地的相关政策与措施。G)土地利用结构调整