改进立法体制机制,进一步提高地方立法质量.doc

改进立法体制机制，进一步提高地方立法质量宁波人大地方立法成效、问题和改革创新具体路径1988年3月5日，国务院批准宁波为“较大的市”，从此，宁波依法享有地方立法权。市人大及其常委会积极行使地方立法权，截止2013年12月，共制定地方性法规103件，废止30件，并对45件法规共进行了64次修改（修订），涵盖了经济发展、市场秩序、资源管理、环境保护、教育科技、文化卫生、基层民主、城乡建设等各个方面，为推进依法治市进程、促进我市经济和社会发展，做出了积极贡献。根据宪法和立法法等有关法律规定的立法体制，较大的市的人大及其常委会立法可以分为“实施性立法”、“自主性立法”、“先行性立法”三种类型。除了根据本市实际需要对上位法作出具体规定之外，我市不少法规属于国家和省尚没有相关法律、法规规定的“先行立法”，以及属于本市地方性事务、国家和省不会进行专门立法的“自主性立法”，它们共同构筑了适合我市实际需要、与国家和省法律法规相配套的地方性法规体系，在中国特色社会主义法律体系中，发挥着必要的补充作用，也为促进法律体系的完善和法治国家建设，创造、积累了许多有益的经验。新形势下，地方立法机关要适应经济社会转型升级的客观需要，按照中央、省、市委全面深化改革和推进国家治理体系、治理能力现代化的要求，及时改进体制机制上存在的缺陷，保障地方立法质量和工作水平的不断提高。一、宁波人大地方立法的主要成效和经验总结（一）坚持党对立法工作的领导，保证立法工作正确的政治方向坚持党对立法工作的领导，是立法法规定的一项基本原则，也是常委会立法工作的基本要求。市人大及其常委会在立法选项时，主动与市委的决策相结合，立法规划和年度计划都要报市委批准后实施；对每一件法规案和立法工作中涉及改革、发展、稳定和其他事关人民群众切身利益的重大问题，在法规通过前都及时向市委请示报告，保证党的方针政策通过法定程序上升为地方性法规。（二）树立科学发展意识，促进立法与社会发展的和谐统一市人大及其常委会紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务开展立法工作，坚持立法决策与改革、发展、稳定的重大决策相结合，妥善处理改革、发展和稳定的关系，在肯定和保护改革发展成果的同时，正确引导和规范改革发展的方向。如近年来围绕加快城市化进程、生态市建设、建设“平安宁波”、实施“六个加快”等战略目标，常委会及时制定了宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例、宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例、宁波市环境污染防治规定、宁波市城乡规划条例等地方性法规，针对我市改革发展中迫切需要调整和规范的突出问题，作出了切实可行的具体规定，收到了良好的效果。（三）以人为本，保护广大人民群众的根本利益保护人民群众根本利益，是立法体现人民意志的根本途径。市人大及其常委会在制定立法计划（规划）时，重视并优先安排经济发展和资源保护、社会保障和公共事业促进以及其他与广大人民群众利益密切相关的立法项目。在审议、修改法规草案时，重视消除立法中的重义务轻权利、重权力轻责任、重管理轻服务的现象，防止“部门利益”倾向。如宁波市住宅小区物业管理条例关于物业服务企业公开各项物业经费收取和使用情况，建设单位不得以只售不租为由拒绝出租空置的车库、车位，平时用作停车位的地下人民防空工程设施应当向全体业主开放等规定；宁波市慈善事业促进条例关于公益性社会团体和事业单位可以单独开展公开募捐活动，其他组织和个人为帮助特定对象或应对突发事件，经单位或者居（村）民委员会同意，可以在本单位或者本社区（村）等特定范围内开展募捐活动等规定；宁波市医疗纠纷预防与处置条例关于公立医疗机构参加医疗责任保险、市和县（市）区司法、卫生等部门指导当地社会团体和其他组织建立医疗纠纷人民调解委员会等规定，此外，还有城市绿化、农村绿化、私营企业权益保护、房屋拆迁管理和安置补偿、住宅小区物业管理、志愿服务、慈善促进等地方性法规，均体现了立法以人为本、保护最广大人民群众根本利益这一宗旨。（四）坚持上位法依据和本地实际情况相结合，正确处理维护法制统一与突出地方特色的关系市人大及其常委会坚持从本市实际出发，在遵循与上位法“不抵触”原则的前提下，运用地方立法的自主性和创制性，重点解决本行政区域内突出的而国家立法尚未规定或不宜规定的问题。如宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例、宁波市学校安全条例、宁波市无居民海岛管理条例、宁波市预防职务犯罪条例、宁波市遗体捐献条例、宁波市精神卫生条例、宁波市慈善事业促进条例、宁波市医疗纠纷预防与处置条例等法规，均属于在国内较早立法或最先立法，且突出了经济和社会发展的需要，在现行国家法律框架下，具有鲜明的地方特色。在制定执行性的法规时，注重以上位法为依据，创设具有地方特色的具体规定，避免照搬照抄上位法。如宁波市非机动车管理条例、宁波市公路养护管理条例、宁波市环境污染防治规定、宁波市节约能源条例等法规，根据本市实际需要，对上位法的规定作了具体规定，具有较强的可操作性。（五）逐步完善立法工作机制，推进科学立法和民主立法我市的民主立法和科学立法工作已逐步走上规范化、制度化轨道。市十二届人大开始设立5个专门委员会，法制委员会还聘请了专家学者、法律界知名人士作为咨询员，建立和完善了专门委员会对法规草案的初审和统一审议制度，对一些涉及利益面较广或者涉及多个部门职责的法规案，尝试由有关专门委员会组织起草或委托专家起草。十三届、十四届人大在继续实施立法咨询员制度的同时，还建立了基层立法工作联系点制度，进一步加强了立法工作与社会实践、基层群众的联系。为了保障人大常委会和各专门委员会依法履行职能，还制定了立法计划制定办法、立法听证规则、法规草案征求意见工作制度、法规草案初审工作规定和立法技术规范等工作制度。为了保障人民群众通过多种渠道参与立法，积极开展“开门立法”，运用公开登报、召开座谈会和专家论证会、实地考察、个别走访等多种形式，广泛听取市民和社会各界的意见。在拟定立法计划和立法规划项目库时，公开向社会发布通告，征集立法建议项目，做到了从立法的源头上就让广大公民直接参与。法规草案在一审之后，都要公开登报，并通过书面方式直接征求市级有关部门和单位、各县（市）区人大常委会和部分人大代表的意见，同时在部分县（市）、区人大召开有当地有关部门和单位、基层组织、人大代表和管理相对人参加的座谈会。对于与广大人民群众利益密切相关的法规，还通过举行听证会的形式，直接听取有关方面意见，如近年来对非机动车管理、学校安全、公共汽车客运、征收集体所有土地房屋拆迁等法规草案举行听证会，收到了良好的社会效果，立法的公开性、民主性得到了生动体现。自十二届人大以来，共对7件地方性法规草案举行了8次立法听证会。（六）实行立法后评估，以法规实施的跟踪监督促进立法工作近年来，市人大常委会和市人大有关专门委员会在对法律、法规实施情况进行检查和开展调研时，重视调查、了解和收集我市地方性法规实施中的实际问题，每年选择一至二件地方性法规，开展“立法回头看”，做好法规实施情况的跟踪监督。根据市委关于建设法治宁波的决定中提出的“加强立法评估”的要求，积极探索建立和完善地方立法质量和绩效评估机制。从2007年开始，每年选择若干件现行法规开展立法后评估工作，通过立法后评估和对法规实施情况的调查研究，了解法规实施的成效和问题，分析法规中各项制度设计的合法性、合理性、可操作性和存在的不足，总结立法工作经验，以便有针对性地改进立法工作，适时修改或废止不适应客观形势发展变化的规定，不断提高地方立法质量。二、当前地方立法体制机制存在的主要缺陷立法体制机制涉及立法权限划分、立法权的运行等立法工作的根本问题。立法体制机制存在的缺陷，是影响立法质量进一步提高的重大障碍，及时查找、发现和剖析现行地方立法体制机制中阻碍立法质量进一步提高的问题，是推进地方立法工作不断改革创新的必然要求。从我市地方立法实践来看，当前地方立法体制机制方面存在的问题主要表现在立法选项、起草、审议、评估、清理等立法运行的各个环节中。（一）立法项目来源途径比较狭窄，立项条件和标准的可操作性不强尽管我市地方立法已将广泛、公开征集立法建议项目作为立项民主化程序的重要内容，但从征集立法建议项目的实际情况来看，多元化立项来源途径的实施效果不明显。当前，征集立法建议项目的途径一般有以下几种：向本级人大各专门委员会、政府各部门和单位、下一级人大常委会书面征集；利用代表联络的各种方式向本级人大代表征集；通过报纸、网络等新闻媒体向社会公开征集。通过上述途径征集的项目，大部分是由本级政府各部门和单位申报的；人大代表、下一级人大常委会近几年来提出的立法建议项目数量有所增加，但经立项论证，“不具备立法条件”和“立法条件不成熟”的居多；社会公众提出的立法建议项目数量极少，而且经初步论证基本上“不具备立法条件”；各专门委员会也很少自行提出立法建议项目，多数情况下，只是对政府部门提出的项目进行选择、认可而已。上述状况表明地方立法在立项来源途径上仍然非常单一、狭窄，过多依赖政府部门的倾向容易导致在立项阶段就存在明显的“部门利益色彩”。立项条件和标准过于原则，缺乏可操作性，这是当前地方立法立项机制的又一大缺陷。关于立项的条件，法律、法规并没有明确规定，2004年，市十二届人大常委会通过了宁波市人民代表大会常务委员会立法计划制定办法，将立项条件和标准界定为：属于市人大常委会立法权限；不同上位法相抵触；具有必要性和可行性；符合本市实际情况。上述立项条件和标准可以归纳为“合法性、必要性、可行性”，除了“合法性”因有上位法的明确依据可供操作，各方面基本上不会存在异议之外，对于“必要性、可行性”的理解，往往存在争议。在立项条件和标准不够明确、具体和具备较强可操作性的情况下，立项论证容易沦为纯粹的立项协商，协商过程中的主观随意性和“长官意志”，也容易损害立项的科学性和权威性。（二）起草方式呈现单一化，起草过程中的“部门利益色彩”仍然较为明显单一的起草方式与狭窄的立法项目来源途径密切相关。在地方立法实践中，绝大部分立法项目属于政府管理事项的范畴，一般由政府提出法规议案。立法法规定：“提出法律案应当同时提出法律草案文本及其说明”，表明享有提案权的政府同时可以支配和处分起草权，由于具体行政管理事务是由政府有关主管部门承担的，主管部门便获得了实质上的“起草权”。于是，由政府提出议案并由主管部门起草的单一立法起草方式从立法机关成立之初就成为牢固的“惯例”。部门起草容易导致“部门利益合法化”，主要表现在：对主管部门所拥有的职权规定得较为明确、细致、全面，对其应承担的职责规定较为模糊、粗糙或干脆不作规定；强化管理中的命令、处罚和强制措施，忽视服务和指导；对公民义务和处罚的设立较多或不合理，权利与义务、义务与处罚之间不协调，争抢对本部门有利益的管理事务，推卸管理难度大又无“利”可图的管理事务，造成执法中的多头处罚和行政不作为等等。在对政府部门起草的监督上，目前主要采取“提前介入”方式，但由于缺乏有效规范，“提前介入”方式在实践中演变成立法机关工作机构应政府部门“邀请”，参与部门举行的外出考察活动和征求意见座谈会，主要是“看”和“听”，而不是审查和决定，对起草草案是否遵循立法目的和意图、是否科学合理和具有可操作性等重大实质性问题，不能实施有效的监督，“提前介入”往往流于形式。（三）立法审议中立法机关主体作用的发挥具有局限性立法审议是立法权运行的中心环节，也是立法机关体现立法主导性、自主性的主要途径。根据审议主体和程序的不同，立法审议可以分为有关专门委员会初审、法制委员会统一审议、人大及其常委会会议审议三种类型。当前地方立法审议工作存在的主要问题是：初审工作不够深入；统一审议的民主化、科学化水平有待提高、人大及其常委会组成人员会议审议的主体作用需要加强等。1.初审工作不够深入实践中，专门委员会之外的法定主体（一般为本级政府）提出的立法议案，先由有关专门委员会进行“初审”并提出是否列入立法机关会议审议议程的意见。从我市历年实际情况来看，法规案经市政府常务会议讨论和原则通过后提交市人大常委会审议的时间离市人大常委会会议审议时间不足一个月，有的甚至连半个月都不到。有关专门委员会因准备时间不足，对法规案的初审往往难以深入，难以发现法规案存在的深层次的矛盾问题，影响了初审的质量。另外，有关专门委员会与法制委员会之间的职责分工也需要进一步明确。初审工作与统一审议工作的标准存在交叉甚至重合，没有从充分发挥专门委员会专业工作优势和法制委员会法律工作优势的角度出发，科学界定两者的具体审议工作职责。初审与统一审议的职责界限不清，是导致有关专门委员会初审工作不够深入的重要原因。2.统一审议的民主化、科学化工作机制有待完善法规草案经立法机关第一次审议后到表决通过前，需要由法制委员会根据各方面提出的意见进行统一审议。统一审议存在的主要问题是，过于依赖统一审议机构工作人员的自身素质和工作能力，社会化、民主化、科学化的意见征集、吸纳、决策机制没有充分发挥作用，导致草案的修改质量在很大程度上取决于经办人员的工作能力和水平。虽然围绕统一审议职责的履行，建立了一系列民主化、科学化立法工作机制，但离新形势下进一步推进民主立法、科学立法进程的要求仍有较大距离，如公开调研论证的面还不够广，意见征集及反馈的社会渠道不够通畅，偏重于向政府部门征求意见，容易忽视与立法事项有直接关系的社会利益主体的主张和意愿；对各方面提出的不同意见，研究和协调还不够深入，尤其是对于一些争议比较集中、协调比较困难的问题，缺乏深入调研、沟通的力度；公民和社会各界与立法机关之间的互动机制尚不健全，公民和社会各界除了受邀参与立法机关公开征求意见的活动外，自发、主动向立法机关提出意见和建议的热情不高，立法机关回应公民和社会各界意见的积极性也有待提高。3.立法机关组成人员在会议审议中的主体作用需要加强立法机关组成人员是立法工作的主体力量，立法机关会议审议是立法工作的中心环节。立法机关会议审议存在的主要问题是，部分组成人员缺乏事先对草案的认真细致的审阅，缺乏对法规案涉及问题进行全面、深入的调研，致使审议发言和提出意见的质量受到影响。造成这种状况的原因，一方面是政府提交法规案的时间与人大常委会安排会议审议的时间间距过短，组成人员没有充足的时间进行调研，难以对草案中存在的问题，从合法性、可行性等角度做到深入分析、准确把握，导致一些委员在审议过程中要么不提意见，要么隔靴捎痒、浅尝则止，提不出有质量的意见；另一方面也与组成人员自身的履职意识和能力有关，组成人员在整个任期内没有接受人大工作必要的、专门的、系统的培训的情形比较普遍，或者即便有培训，由于缺乏长期在人大从事专职工作的心理预期和实际经历，培训的实际意义也会大打折扣，个别组成人员从始至终对我国法律体系、人大立法工作的基本特征和具体要求等缺乏必要了解和知识储备，导致在审议过程中力不从心、草率应付的现象并不鲜见。（四）立法后评估、执法检查和法规清理工作未形成长效机制对现行地方性法规实施的效果开展评估、检查，对已经不适应客观形势发展变化的法规及时通过清理予以修改、废止，是促进立法质量不断提高的必要保障，也是完善立法体制机制的必然要求。从立法法、监督法等法律的规定来看，立法后质量监督方式主要有“执法检查”和“备案审查”两种，另外，立法机关日常实践中比较常见的监督方式还有“立法后评估”和“法规清理”。上述立法质量监督方式中，除了备案审查需由法律规定的特定监督机关（一般为上级立法机关）实施外，其他几种方式均可由制定机关自行实施。由于监督法对执法检查的主体、内容、程序、效力等做出了明确规定，实践中执法检查工作已经做到了有章可循，且已上升为人大常委会开展工作监督的层面，规范性和权威性均有了可靠的保障。但是，目前我市执法检查工作仍有局限性，实践中以配合和贯彻上级人大统一部署对国家法律在本行政区域的实施开展执法检查为主，对自己制定的地方性法规的执法检查往往容易忽视。近年来，立法后评估有一些积极探索，但主要限于法制委员会工作监督层面，且由于缺乏法律依据，其效力、效果均受到限制。同样，由于缺乏法律依据，法规清理工作的主动性、自主性不够，所开展的几次法规清理均是根据全国人大的统一部署对现行法规中存在的问题进行专题清理。总的来看，对市人大及其常委会自行制定的地方性法规实施后的绩效评估、执法检查、法规清理工作尚未形成常态化、制度化，立法机构与执法部门之间的日常联系、沟通不够积极，对一些法规的实施情况和法规本身存在的问题了解不够，不利于对现行法规根据客观形势发展要求及时进行修改或者废止，也影响了法规实施的效果和立法质量的进一步提高。三、地方立法体制机制改革创新的具体路径针对当前地方立法体制机制上存在的较为突出的问题，从立项、起草、审议、立法后评估检查和清理等立法工作的各个环节入手进行改革路径的探索，推进地方立法工作不断进步，是地方立法机关应当认真履行的重大职责。（一）拓宽立项来源途径，推进立项论证的民主化、科学化立项是立法活动的起点。完善立项机制，是实现立法民主化、科学化的必要条件，也是从立法工作的源头保障和提高立法质量的根本要求。立项机制的改革，要从拓宽立项来源途径入手，围绕立项的具体标准和程序，建立和完善立项标准体系，推进立项论证的民主化、科学化。1.拓宽立项来源途径目前，对于立法项目征集多元化途径的拓宽，已经引起重视，存在的不足主要在于征集的实质效果没有真正体现多元化征集的要求，而是仍然以政府部门申报“一家独大”的局面存在。要改变这种局面，不能坐等政府部门之外的其他建议主体，如人大代表、社会公众等，“自动”提高立法参与热情和立法建议质量，而是要充分发挥立法机关在立项阶段的主导作用，“激活”立法机关各专门委员会主动作为立法建议主体的日常职责，主动、积极开展立法项目的调研、收集工作。当务之急在于建立日常性的、常态化的立法建议收集和调研工作机制，各专门委员会平时应当亲自深入社会基层和广大代表、群众之中调研、收集各领域、各方面立法建议，积极履行自身提出立法建议的职责，而不是习惯性地等待、依靠政府部门“送米下锅”；专门委员会和立项工作机构对于人大代表、社会公众提出的立法建议，应当进行耐心细致、周密深入的调研，搞清、弄懂其中的含义、意义和蕴藏在建议中的深厚真切的现实背景之后再作决定，而不是草率地认为其不具备立项条件。2. 完善立项的标准体系为了增强立项的可操作性，有必要确定立项的具体标准。一是合法性标准。合法性标准包含两层含义：立法项目应当属于本级人大及其常委会立法权限范围；立法项目不得同上位法相抵触。二是必要性标准。必要性标准主要解决地方立法与上位法、同位法、下位法之间重复的问题。地方立法立项的选题应当尽量避免与上位法重复，可以在上位法调整事项的框架范围内选取一个“子事项”作专门的具体规定，突出地方特色。三是可行性标准。可行性标准主要解决立法项目是否成熟的问题，如该立法项目所涉及的事项具有管理服务主体的特定性和管理服务对象的普遍性；管理服务事务和权利义务关系在实践中已经普遍存在，为社会大众广泛认同，具有相关政策依据；相关做法已经过实践中较长时间的尝试、探索、推行，所形成的规范性文件已经实践检验证明切实可行，具备上升为法规后的实施基础和条件。四是优选性标准。优选性标准主要解决在众多具备合法性、必要性、可行性标准的立法建议项目中予以优先选择的问题，基本原则是“急需先立”，即立法项目涉及的事项属于当前改革发展过程中利益关系和社会矛盾集中的领域，采用其他调整利益、化解矛盾的治理方式已经不能奏效，急需立法运用法治思维和方法提高治理能力和水平。3. 推进立项论证的民主化、科学化立项论证是立项工作的中心环节。立项的复杂、重要程度表明，单靠立项工作人员自身的力量显然难以足够胜任，建立民主化、科学化的立项论证工作机制，乃是有效克服工作机构自身局限性，防止因立项协商中的“消极不作为”、“扯皮”、“不正常的博弈和无原则的妥协”致使“立项产品”沦为“立项垃圾”和“缺陷产品”的必要保障。立项工作机构应当成立“立项论证工作组”，由有关专门委员会成员、政府法制办和有关部门负责同志、立法事项涉及的利益关系人代表、人大代表、相关领域专家等组成，共同展开对立法建议项目的论证；立项工作机构还要将进入论证程序的立法建议项目向社会公开，征求社会各界的意见，针对论证过程中产生的争议和问题，开展相应的实践调研活动，广泛听取各方面意见；建立立项论证监督机制，立项论证报告要提交人大常委会会议审议，并向社会公开，接受有关方面监督；建立立项后的绩效评估机制，立法建议项目获得论证通过、进入立法程序后，通过对法规草案的审议、法规实施后的评估等途径，对立项工作开展“回头看”，对立项绩效作进一步的评价、考查、检验。（二）坚持合作起草，实现地方立法起草方式的多样化起草方式的改革实质上是一次深层次的立法体制的改革，阻力和难度之大可想而知。只有充分发挥立法机关在起草阶段的主导作用，才能从根本上实现起草方式改革的目标。具体改革路径是：坚持以合作起草为原则，实行起草方式的多样化。合作起草是指以地方立法机关为主导，根据立法的目的和要求，由立法机关工作机构、政府有关部门、社会组织、专家学者和其他社会相关人员参加，组成立法起草小组，在充分调研和论证的基础上，共同完成草案的起草工作。合作起草具有发挥立法机关的主导性、体现利益代表的多样性、保证起草调研的充分性等优点。以合作起草为原则，地方立法机关可以根据不同类型的立法项目和起草内容，选择适用以下几种不同的具体起草方式：1.由地方立法机关直接组织起草的方式即由人大有关专门委员会为主，政府有关部门、行业协会等中介组织、专家学者和具有实际经验、技术的其他相关人员参与，组成起草小组起草法规案。这种方式主要适用于以下几类立法项目：一是综合性立法项目和事关全局的重大立法项目，如社区管理和服务、突发性重大公共卫生事件处理等；二是公民权益保障类和涉及公民重大权利义务的立法项目，如社会保障制度、重大公益性公共设施建设管理、工会民主建设、土地征用和房屋拆迁等；三是与市场经济建设和政府职能转变相适应的市场服务、经济权益保护类的立法项目，如私营企业权益保护、中介机构管理和服务、政府救助服务等。2.由地方立法机关授权政府组织起草的方式即在立法机关完成立项后，要求或同意政府作为提案主体起草法规。“政府组织起草”不等同于政府主管部门起草，实践中，可实行以政府主管立法工作的法制部门为主，有关部门、社会组织和专家学者参与的方式，加强部门之间、政府与社会之间的沟通和协调。这种起草方式主要适用于管理内容单一、责权关系明确、为执行上位法作具体规定的单项行政管理类立法项目。3.由地方立法机关委托有关单位起草的方式即由立法机关通过立法招标等形式，有偿委托有关大专院校、科研机构或社会组织、学术团体组织起草。这种起草方式主要适用于专业性、技术性较强的立法项目，立法机关也可以将某一立法项目中的部分专业性、技术性较强的条款内容委托有关单位起草。4.由一定数量的人大代表或人大常委会组成人员起草法规案地方组织法规定，一定数量以上的人大代表或常委会委员可以联名提出地方性法规议案。由人大代表或常委会组成人员作为提案人直接起草法规案，可以更好地发挥他们在地方权力机关和地方立法事务中的作用。当然，在具体起草过程中，人大代表或常委会组成人员可以委托有关单位和专家学者起草，并充分吸收广大人民群众的意见，从而提高草案质量。（三）完善立法审议工作机制，提高立法审议的质量和水平审议机制的改革，目的在于充分发挥立法机关及其各专门机构在审议中的主体作用，保障审议的质量。审议机制的改革应当从改善初审工作、提高统一审议的民主化和科学化水平、增强人大及其常委会组成人员会议审议的主体意识等方面入手。1. 改善初审工作改善初审工作需要处理好两大关系：一是初审与统一审议的关系，二是初审与立法提案的关系。初审与统一审议的关系，实质上就是有关专门委员会与法制委员会围绕对法规案的审议职责划分所发生的关系。从审议的内容和标准来说，初审实质上相当于“立项论证”，要从立法的必要性、立法内容的合法性和可行性等方面进行审议，同时，还要提出本委员会对该法规案是否列入人大或者常委会会议议程的意见以及对法规草案修改补充的具体意见等。统一审议则不同，不涉及“立项论证”，而是在征集、汇总各方面对草案提出的意见和建议的基础上，对草案进行审议修改，虽然在审议修改中也要遵循合法性、可行性原则，但此时的合法性、可行性审议不同于初审阶段针对法规案是否列入审议议程，在总体上对法规案及其主要内容的合法性、可行性所做的审议，而是针对草案具体条款内容和各方面意见、建议的合法性、可行性审议。今后，需要从明确划分初审与统一审议职责划分界限的角度，严格抓好有关专门委员会和法制委员会各自审议职责的协调、落实。初审与立法提案的关系，是指提出立法议案的时间与人大及其常委会会议审议法规案的时间的间隔期限的合理确定。为了保证有关专门委员会有充足的时间开展对法规案的调研论证，为提高初审工作质量打下坚实的基础，有必要对现行的立法计划工作机制进行改革，即立法计划不再对立法提案的时间进行“计划”，而是在有关专门委员会对立法提案进行初审的基础上对人大及其常委会会议审议的时间作出计划安排。这样一来，初审工作就不仅不会受立法提案时间的牵制，而且成为了制定立法计划的直接依据，实质上是将原来立法计划制定过程中的“立项论证”环节与立法计划实施过程中的“初审”环节合二为一，原来制定立法计划时向立法提案主体征集“立法建议”，也要改成向提案主体征集“立法议案”。这种改革，必然会促使有关专门委员会全面深入地开展“立项”的调研论证工作，既有利于提高立项的工作水平，也能保障初审工作的质量。2. 提高统一审议的民主化、科学化水平在科学界分统一审议与初审工作职责界限的基础上，统一审议工作应当将重心转移到征集、研究各方面对法规草案意见和建议上来，从而不断提高统一审议工作的民主化、科学化水平。具体来说，要围绕加大立法信息的社会公开力度和提高立法工作的公众参与效果，着重从以下几方面制度建设入手，强化统一审议的民意基础：一是扩大法规案立法信息公开的对象，不仅公布草案，也要公布草案说明、审议意见、立法依据、修改情况等，使公众对法规草案、审议情况和立法背景有一个整体认识和把握；二是拓宽法规案立法信息公开的途径，综合运用报纸、网站、电视、广播等公共新闻媒体，广场、公园、车站、码头等社会公共场所，基层社区（村）、图书馆、大中学校等社会公共机构宣传和传播公共信息的优势，发挥人大代表联系所在地群众的作用，将征求对法规草案的意见和建议的通告，及时传递到广大人民群众中；三是建立法规案动态化社会调研机制，除了发布通告向社会公众公开征求意见和建议外，还要通过座谈会、听证会、新闻发布会、调查问卷、实地考察、特定对象走访、接待群众来访、委托无利益关系的社会中介机构开展专题调研和立法风险评估等途径，征求和听取各方面的意见和建议，实现社会调研的常态化、长效化；四是建立法规案社会化互动交流机制，积极引导、鼓励利益关系人和社会公众表达真实的利益主张和愿望，对于利益关系人和社会公众提出的意见和建议，要在汇总后及时向社会公布，并根据需要对意见的吸纳情况以及不吸纳的理由等进行说明，通过沟通、交流，促进社会认同，达成社