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中国国家治理研究述评 摘要：当前对中国国家治理的研究主要有三个进路，即中央与地方关系视角、国家与社会关系视角及具体治理机制视角。中央与地方关系视角下的有关研究通常具有静态性的特点，对央地间关系的考察也较为松散，在理论视角上缺乏本土特点而过于西化；国家与社会关系视角下的研究有乡村治理与城市治理两大类，关于乡村治理的研究要比关于城市治理的研究更为丰富，在研究深度方面则均有进一步拓展的空间；压力型体制、项目制及运动式治理等具体治理机制能够部分地解释中国国家治理现实，对正式制度的补足性是其共同特点。发展一个统一的概念框架来解释中国的国家治理是未来可行的研究议题之一。 关键词：国家治理；中央地方关系；国家社会关系；治理机制 中图分类号：D630文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2016）03-0086-10 对中国国家治理的研究主要有三条进路：一是从中央与地方关系的角度考察中央地方间的角色边界、责任关系及利益分配机制等问题；二是从国家与社会关系入手考察政府如何与基层社会相联系，以及如何通过各种机制来带动社会的经济发展；三是从综合的视角对中国国家治理的一些具体机制进行了考察，提出了压力型体制、运动式治理及项目制等具体的治理机制，这些具体的治理理论或机制既可以用于对政府本身的治理也可以用于对社会的治理，因此融合了央地关系视角和国家与社会关系视角。 一、 中央与地方关系的视角 国家治理研究的中央与地方关系视角侧重于研究作为国家代表的中央政府是如何治理自身这个庞大的官僚机器的，主要涉及中央与地方关系的确定，以及各自边界、职能范围的界定等方面。 （一）M型结构理论 有关U型结构和M型结构的最早研究来自企业史学家钱德勒关于企业形式的三种分类，即单一型（Unitary Form）、控股型（Holding Form）和多事业部型（Multidivisional Form）。后来该分类被众多学者所接受并被广泛地应用到其他领域中。钱颖一、罗兰和许成钢等人从历史比较的视角考察了苏联与中国转型的不同命运，认为中国之所以能够转型成功而苏联最终失败，根本的原因是两国的治理结构有着巨大的差别。他们运用钱德勒的上述概念，认为苏联的中央与地方关系总体上属于典型的U型组织结构，权力高度集中于中央，地方则缺少必要的能动性；而中国的中央与地方关系类似于公司的多事业部型即M型，中央虽然拥有最高权威，但地方并不是如U型结构下的苏联地方那样被动听命于中央，而是拥有一定的相对自主性（Relative Autonomy），可以在不与中央冲突的前提下自行决定本地的事务123。在钱颖一及其同事们看来，正是由于苏联和中国的这些结构上的根本差异，导致了中国能够通过渐进改革的方式成功转型而苏联的继承者俄罗斯的转型异常艰难。 （二）中国特色的财政联邦主义 钱颖一及其合作者的另一项重要研究是关于“中国特色联邦主义”（Chinese Federalism）的。钱颖一等认为，任何经济体系都面临着两难困境，既需要政治机构来规定和实施产权及合同，也需要政治制度来防止政治机构本身对市场造成损害；公共管理者与私营部门的管理者具有同样的理性逻辑，即寻求自身利益的最大化。在这种情况下，如果没有适当的约束，官僚便很容易产生寻租行为，因此必须设计一种既能约束政府又能保护市场的治理结构，而保护市场型联邦制（Market-preserving Federalism）正是这样的一种治理结构45。在他们看来，联邦制以可信承诺的方式解决了上述两难困境，不仅能够促进竞争，还能够促使预算约束硬化。根据他们的研究，中国虽然在政治上是高度集权的单一制国家，但在经济运作层面表现出了市场保护型联邦制的特点，他们把这种情形称为“中国特色的联邦主义”，主要有以下特点：（1）约束并划定权力范围；（2）地方政府对其辖区内经济负有主要决定权；（3）中央政府对跨地区的市场交易实施有效的监控；（4）硬化预算约束；（5）在权力责任分配上实现制度化基础上的持久性。 （三）行政发包制理论 钱颖一的M型结构理论和中国特色财政联邦主义受到周黎安的批评。他认为，中国的国家治理并不是用M型结构或中国特色的财政联邦主义理论就可以解释的，要理解国家治理还必须回到历史中去寻找其来源6。周黎安通过对经济学有关文献的回顾及对古代行政发包制的考察后提出，中国正是通过一种有着悠久历史的逐级行政发包来实现有效治理的。除行政发包制这个概念外，周黎安还提出了另一个重要的概念政治锦标赛。他认为，行政发包制、属地管理与政治锦标赛共同构成了中国国家治理的基本框架。 周黎安和王娟进一步比较了清代雇佣制和行政发包制的区别，推进了学术研究7。之后，周黎安从行政权分配、经济激励和内部控制三个维度详细论述了行政发包制的范围和程度的问题，把行政发包制的选择与统治风险相关联，做出了新的理论贡献8。行政发包制的提出在学术界引发了热烈的讨论：张静从社会学角度考察了行政包干在中国政治现实中的组织基础9；曹正汉对比研究了他的“上下分治”理论和周黎安的“行政发包制”理论以及周雪光的“帝国治理逻辑”理论的异同10；周雪光在与周黎安不同的假设下提出了一个修订版的“集权分权抉择”模型来分析中央地方关系11；冯仕政则指出经济学家研究政治现象容易被限定在所谓的“政治市场想象”里，结果是可能忽略掉一些重要的事实，比如存在过于简化对权力的分析及权力定义模糊不清等问题12。 （四）中国政府治理模式的“控制权”理论 周雪光、练宏借鉴经济学不完全契约和新产权理论的有关思想提出了中国政府治理模式的“控制权”理论13。他们将各级政府间的控制权概念化为三大类，即目标设定权、检查验收权和激励分配权，这三种不同的控制权力在各级政府间的不同分配组合便构成了不同的治理类型，如高度关联模型、行政发包制、松散关联模型和联邦制。其中，高度关联型的控制权全部在委托方（即上级政府）的手中；联邦制的控制权全部在管理方（即中间政府）的手中；行政发包制指的是目标设定权和检查验收权在委托方而激励分配权在管理方；在松散关联型中，委托方仅保留了目标设定权，其他的权力都赋予了管理方。 显然，周雪光的控制权理论的解释力比周黎安的行政发包制要强。在周雪光的理论中，行政发包制只是众多治理类型之一，他重点突出的是在不同领域作为委托方的上级会采取不同的控制权组合来进行治理，试图搭建能够容纳多种治理方式的解释框架。当然，“控制权”理论的解释力到底怎样还需要更多的经验研究来予以验证。 （五）中国上下分治的治理理论 曹正汉提出了上下分治的治理理论，其具体的特征是治官权和治民权的分设：中央政府主要拥有治官权，具体表现为选拔、监督和奖惩官员的权力；而地方政府主要掌握管治各地区民众的实际权力，只要地方政府不违背中央政府的基本政策路线，便可以在其辖区内自主地处理主要地方事务14。当然，中央治官地方治民并不是绝对意义上的分治，中央拥有对地方事务的随意干涉权，能够在其认为必要的时候及必要的领域对地方进行干预，如曹正汉等人考察了中央在地铁等大型项目的审批方面对地方的约束行为10。 如果说曹正汉注意到中央与地方在主要职能上的分野及中央同时握有对地方的随意干涉权的话，周雪光则注意到常年发生的集权与分权交替出现的现象，并认为该现象背后的逻辑是权威体制与有效治理之间存在冲突15。注意到中央对地方既控制又分离倾向的学者还有李侃如和兰德里等人。李侃如及其合作者（Lieberthal&Lampton）提出了所谓的“碎片化威权主义模型”（Fragmented Authoritarianism）来揭示中国复杂的中央地方治理关系16；兰德里（Landry）则用“分权的威权体制”（Decentralized Authoritarianism）来形容中国的国家治理体制17。 （六）简要述评 对从中央与地方关系的视角研究中国国家治理模式的诸多理论进行总体评价并不容易。尽管如此，我们依然可以从上文所述的几个理论中看到一些共同的特点。 1.研究的静态特点 M型结构理论突出了中国中央与地方在治理结构上的类似多事业部公司结构，认为正是这种结构的灵活性使得中国的治理效果好于东欧前社会主义各国；中国特色财政联邦主义强调了在财政上的“联邦制”；行政发包制主要强调了行政事务的逐级发包；中国国家治理的“控制权”理论则主要考察了目标设定权、检查验收权及激励分配权在不同层级政府间的排列组合导致了类型不同的治理机制选择；上下分治理论突出了中央与地方的主要职能的不同并据此形成了治理职能的主要分野。可以看到，这些理论主要从静态的结构层面考察中国的国家治理结构在中央与地方关系层面的不同表现形式。虽然周黎安的晋升锦标赛考察了官员选拔的动力学，但其治理机制主要突出的是行政发包制，晋升锦标赛是在行政发包制的基础上产生和发展的，因而不能掩盖其静态分析的主要特点。 2.从松散偶联的视角看待国家治理中的央地关系 无论是M型结构理论还是保护市场型财政联邦主义，都强调了在国家治理中的央地关系的松散偶联特征，这与以往认为威权主义中国的国家治理结构是铁板一块的传统观点相比有非常大的进步。行政发包制、“控制权”理论及上下分治理论则从官僚组织上下级相互离异的角度间接论证了央地关系的松散偶联特征。行政发包制强调相关事务的整体发包，意在尽量减少发包方的负担；在这种情况下，发包方与承包方处于“弱联系”的状态中。当然，这并不表示两者间没有联系，发包方拥有最终的检查检验权。“控制权”理论与行政发包制有类似的逻辑，因此具有与行政发包制类似的特点；上下分治理论同样隐含了上下级各司其职的假设，但中央政府在某些重要的领域中会拥有较大的干预地方政府的权力，可以说这种情况也体现了上下级间的松散偶联的特点。 3.理论的西方视角 除曹正汉的上下分治理论外，上述理论基本是从西方有关理论的角度来解释中国的国家治理的。西方的理论主要来自西方的经验事实，而由特定的经验事实产生的知识毫无例外地将是吉尔茨所说的“地方性知识”（Local Knowledge）。用西方的理论来解释中国的现实是否合适？这是每一个中国研究者必须面对和思考的问题。上述诸理论在大量借鉴参考西方现有文献的同时，较少关注中国的历史传统，较少从中国自身的历史遗产中寻找现实状况的历史来源，这不得不说是一个遗憾。黄宗智在许多场合谈到了这种“霸权话语”，并呼吁我们要跳出新制度主义、后现代主义等西方所谓“主流”的“话语霸权”，从中国的历史实践中去把握当前事实的历史根源，而不是简单地套用现有的西方理论。 二、国家与社会关系的视角 如果说国家治理研究的中央与地方关系视角考察的是政府如何对官僚组织自身进行治理的话，国家与社会关系视角则主要考察作为国家代表的基层政府是如何治理社会及民众的。国家与社会视角的中国国家治理研究主要包括两个方面：一是集中关注作为国家代表的基层政府如何管理基层社会；二是作为国家代表的基层政府如何对经济发展进行引导和治理。 （一）国家与乡村社会治理 杜赞奇对20世纪初的华北农村进行了详细研究，他发现近现代中国国家机构只设置到县级，这意味着县以下的社会要依靠别的机制来实现治理，而乡村宗族的士绅及其文化网络便是连接国家与社会的强大纽带18。杜赞奇利用翔实的史料研究发现，不管是帝国时期还是民国及日据时期，国家机关利用乡村社会的士绅阶层及其所代表的士绅文化来间接治理基层社会的事实都广泛存在，因而提出了著名的“权力的文化网络”（Cultural Nexus of Power）的概念来解释这种现象。 与杜赞奇所做的工作类似，历史学家黄宗智利用清朝末期及民国初期的有关法律诉讼案件，间接考察了政府对准官僚的使用问题，并提出了“集权的简约治理”（Centralized Minimalism）的概念来描述基层政府对准官员的广泛使用的现象19。虽然黄宗智与杜赞奇所讨论的都是政府对基层社会的治理问题，但他们的侧重点并不同：黄宗智较为强调基层政府利用准官僚来半正式地治理社会；杜赞奇侧重考察权力的文化网络这个重要的治理媒介。许慧文（Shue）研究了人民公社时期的中国国家与社会关系，她重点研究了人民公社时期的村庄治理问题，主要涉及干部与群众关系及公社、生产大队及生产队等组织之间的关系20。许慧文用“蜂窝型”（Honeycomb）结构来描述人民公社间及生产队间相对分散的组织间关系，并指出这种分散的组织间关系及村干部的策略行为有力地抵消了来自中央的国家干预，减少了国家的过度干预。 与许慧文的研究类似的还有王汉生等对作为制度运作和制度变迁方式的“变通”行为的研究21、欧博文和李连江对农村地区“选择性执行”政策的研究22、孙立平对基层政权中的正式权力非正式运作的分析23、周雪光对基层政府间“共谋”现象的分析24，以及艾云对考核检查的“应对”过程的分析25。这些研究揭示了基层政府在面对上级和社会公众压力时可能会采取的诸多策略行为，在一定程度上支持了许慧文的论点，即地方政府或人员并非完全听命于其上级，而是具有一定的行动自主性。 周飞舟对大跃进时期的国家与社会关系进行了深入研究，提出了“锦标赛体制”的概念来描述那时的国家治理体制26。所谓的“锦标赛体制”是指一种在高度中央集权的局面下，行政体制内生出的一种“锦标赛”的独特现象。这种锦标赛存在于政治、经济、社会的各个领域，既存在于官僚组织内，也存在于社会组织内，是中央用于治理官僚组织及改造社会的有力工具，“大跃进”运动便是在“锦标赛体制”的支配下推动起来的。 （二）国家与城市社会治理 如果说乡村干部及生产队是连接乡村社会与国家的主要纽带，国有企业则是连接城市社会与国家的纽带。对国家与城市社会关系的研究主要体现在对国有企业的研究上，因为国家对城市社会的控制一方面是通过国有企业等“单位”来实现直接控制的，另一方面是通过对市场机制的引导来实现对社会的间接控制。 申卡尔（Shenkar）认为中国的“单位”是“完全性组织”（Total Institution）27。他的研究是基于美国社会学家霍夫曼对“完全性组织”的研究，霍夫曼认为现代社会的特性是人们的衣食住行与娱乐及工作的相互分离，而“完全性组织”的特点是三者的同一化。申卡尔对比研究了霍夫曼的“完全性组织”和中国的国有企业后认为，中国的“单位”具有“完全性组织”的特点，即国家通过“单位”这种“完全性组织”控制了城市生活的方方面面。国内学者路风对中国的“单位”制也进行了十分详细的研究28。 与申卡尔不同，许多研究者并不关注国家对社会的直接控制，而主要研究国家如何实现对社会的间接控制，这个角度的研究主要聚焦在国家如何影响市场方面。倪志伟（Nee）在分析社会主义国家转型时提出了“市场变迁理论”293031，他认为再分配体制（即国有企业等计划时代的产物）由于受旧有体制的约束，其竞争力和效率都不如市场机制（即更为适应市场的私有企业或合资企业等），因此终将被市场所淘汰。转型是一个长期的过程，在这个过程中“混合型”企业将起到重要作用。所谓的“混合型”企业指的是类似乡镇企业那样有着混合产权性质的企业。倪志伟的通过市场化实现转型的理论看起来是国家减少了对社会的控制，实质上是变直接控制为间接控制，在实现市场化后，国家仍然可以通过宏观调控等方式实现对社会的间接控制。 如果说倪志伟强调了市场在社会主义国家转型中的力量，那么戴幕珍（Oi）和魏安德（Walder）的研究则强调了地方政府的力量，他们二者先后对“地方国家公司主义”（Local State Corporatism）进行了详细研究3233。他们指出转型时期的中国地方政府扮演了一种“地方总公司”的角色，积极地干预地方的总体经济发展，这样做的原因被认为是分享收入的财政改革促使地方政府更积极地促进地方企业的发展，因而也就相比以往更加深入地介入地方企业的日常运营活动中。显然，申卡尔强调了国有企业的“政府化”方面，而戴幕珍和魏安德从相反的方向提出了地方政府的“公司化”倾向，认为地方政府越来越以市场为导向并积极地介入当地经济主体的经济活动中。 突出企业与地方政府间的密切联系的研究还有波伊索特和柴尔德合作的研究（Boisot& Child），他们提出“领袖的铁律”（The Iron Law of Fiefs）的概念来形容中国的地方领袖制34。他们分析地方性权力在经济生活中的强大作用，并从信息的加工标准化程度和信息的传播程度两个维度建构了四种制度模式科层制、地方领袖制、家族制和市场制度，这四种制度模式可以随着信息加工技术和传播技术的标准化程度的变化而相互转换。他们认为中国社会信息不标准且传播程度低，因此是典型的地方领袖制，以此凸显地方政府及其领袖对社会的控制。当然国家对社会的控制并非总是那么明显，有时也以非常隐蔽的形式存在，如向静林、张翔提供了一个政府通过组建民间社会组织的方式来实现降低风险又保持基本控制目标的研究35。 （三）简要述评 中国国家治理的国家与社会视角的研究主要关注的是基层政府与社会如何相联系，即地方政府或基层政府如何与社会有效互动并实现对社会的基本治理。即便相关的研究积累已经非常多，但仍有许多不足之处。 1.乡村治理方面 杜赞奇的研究重点突出了在财政严重受限的情况下政府如何透过宗族网络、民间宗教信仰及士绅阶层等文化符号来实现农村基层治理的运作逻辑，反映的是清末民初农村社会的治理图景，不一定适用于当前的农村基层治理分析。黄宗智同样利用那个时期的史料论证了当时的农村基层治理的形式，但比杜赞奇前进了一步，认为即使现在依然能够看到“集权的简约治理”的影子。然而，他的观点似乎与事实并不相符。自新中国成立以来，国家法定的基层政权由县一级延伸到了乡镇一级；不仅如此，村一级的组织虽然在法律上是自治组织，但在事实上也受乡镇政府的领导，可以被认为是最低层级的准政府。显然现在的情况似乎并不能简单地用“权力的文化网络”或“集权的简约治理”来描述。 许慧文的研究很深入，直达政府对农村基层治理的最深处，但她的主要关注点是基层组织及其人员如何应对上级的压力，即研究基层组织及其人员的相对自主性，是一种自下而上的视角的研究，而对自上而下的政府治理并没有给予更多关注。在人民公社早已成为历史的今天，其“蜂窝型”结构理论对当前情况的解释力是相当有限的。周飞舟的“锦标赛体制”研究更像是对一种现象的宏观概括，没有详细分析该现象背后的微观基础。 2.城市治理方面 如上文所述，国家对城市治理方面的研究主要集中在对“单位”的研究及对转型时期“市场机制”和地方政府的独特作用的研究上。“单位”或许曾经的确是作为“完全性组织”而运作的，但在市场化为主流趋势的今天，“完全性组织”已不再“完全”，大部分国有企业已纷纷改制，不断调整自身的战略以适应日渐市场化的社会。倪志伟的“市场变迁理论”或许在一定程度上反映了社会主义国家转型中的基本事实，但在从再分配型体制向市场体制转变的过程中，政府扮演了什么角色？它又是如何运作而促成了这个艰难的转变？学者们并没有回答以上问题，但显然政府在其中的作用是不可忽略的。 地方政府“公司化”或许是一个形象的类比，反映了地方政府对乡镇企业过分介入的情形。但是，今天的地方政府更倾向于引进企业而不是去介入其管理实践，对地方领袖在经济发展中的过分强调可能是不恰当的。政治反映的是多元利益的冲突与协调，地方领袖或许具有比别的利益代表者更大的影响力，但这并不意味着其具有支配性影响力；地方领袖若不能与当地精英发展良性关系，势必引发内耗，进而影响其施政能力。郑永年在研究中国的中央与地方关系时对此有过精彩的分析36。 3.重乡村轻城市 当前学术界对中国国家治理的国家与社会视角的研究偏重乡村研究，即主要研究国家如何对乡村进行有效治理，而对国家如何治理城市的研究相对较少。如上所述，关于国家对城市的治理的研究主要集中在“单位”制研究和地方政府及其领袖在经济转型中的作用的研究等方面，而在城市的基础政府如何直接治理社会方面的研究较为缺乏，即对城市的基层街道办事处及居民委员会如何起到连接国家与社会的纽带作用的运作逻辑并没有充分研究。 这种不均衡的学术发展对于我们的学术积累非常不利，只会让我们对治理现象的理解偏离真实的情况。作为现代社会重心的城市无疑在经济社会的发展等方面都占有重要的地位，详细研究国家对城市社会的治理不仅能够增加人们对国家治理逻辑的理解，也能更好地为政府将来实现有效治理提供恰当的背景知识。 三、具体治理机制视角的研究 具体治理机制视角的研究主要包括三大类：第一类是关于压力型体制的研究；第二类是关于项目制的有关研究；第三类是关于运动式治理的研究。这几类研究的关注点是基层政府及其具体的治理机制，既涉及对官僚组织本身的治理也涉及对基层社会的治理，可以认为是综合了政府间关系及国家与社会关系两种视角的研究进路。 （一）作为治理机制的压力型体制 荣敬本等人在研究基层行政体制时提出，在中国行政分权的体制下，我国县乡级政府中逐渐形成了一种“压力型体制”37。所谓的“压力型体制”指的是一级政府为了完成上级所下达的任务指标而采取层层分解指标并层层加码的量化管理方式和物质化的评价体系。在这种体制中，政府的主要目标落实到领导个人身上，领导则对指标进行详细分解并分配给其所属下级。一般情况下分给下级的指标都是经过加码的，这一是为了确保领导自身的基本目标的完成，二是领导为追求政绩而盲目地拔高目标。“压力型体制”虽然带来了一定的经济增长，但同时也导致了诸多经济问题。县级政府在向下层层分解并加码其目标时只把责任推了下去，而相应的权力及权利仍然截留在自己手中，这就使得乡镇政府日益空壳化而成为“悬浮型”政权38。 作为“悬浮型”政权的乡镇政府为应对各方压力又发展出了一套非正式运作的权力和技术，比如通过重新配置政府的职能和组织机构，以及通过“财”与“政”的非正式运作在压力型科层制中求得生存39，甚至在某些极端的情况下，通过向社会强行分摊各种费用的形式来维持政府机构的正常运转，形成了周雪光所说的“逆向软预算约束”现象40，以及为对付上级检查而产生的各种“变通”、“共谋”及“应对”行为。另外，“压力型体制”所催生的“目标管理责任制”还导致了地方政府“以事为本”和“不断出新”的行为特征和倾向41，继而使得政府行动目标的短期化，增加了其体制成本。 （二）作为治理机制的项目制 对项目制的考察主要有两个角度。一是折晓叶、陈婴婴从“条线”的角度对项目制进行的研究42。她们指出，项目制是在新旧体制衔接过程中的一种重要的利益补偿机制，分税制的改革对一些地区造成了损失，而这种损失正是通过正规官僚体系之外的项目制得到一定程度的弥补。折晓叶等指出，虽然项目制也要通过官僚组织进行运作，但是其背后的逻辑与官僚结构是完全不同的。她们考察发现，在项目制的分级运作中各个层次的运行逻辑也不同，体现为国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制，在每一个阶段都有各自不同的制度逻辑和行动策略。 与折晓叶等人的研究不同，渠敬东从整体的角度考察了项目制，认为项目制是“新双轨制”的关键一轨43。他认为改革的基本逻辑是“保护存量，培育增量”：在过去，“总体体制”和“单位制”是存量部分，而“承包制”和“包干制”是增量部分；就现在的财政系统而言，分税制提供了一种财政基础，是存量部分的表现，而项目制是新双轨制的增量部分，是对分税制的基本补充。我们可以看到他的研究与折晓叶等的研究角度有明显的差别，折晓叶等从过程的视角强调项目制的分级运作机制，渠敬东则强调项目制的增量效应。在学者们关注项目制的优点的同时，不少研究者注意到项目制在带来经济发展的同时也带来了一些社会问题，如周雪光对乡村集体债务的研究44以及周飞舟对财政资金专项化问题的研究45都表明项目制有可能产生许多意料之外的问题。 （三）作为治理方式的运动式治理 运动式治理作为一种政府的治理方式，近年来颇受关注，唐皇凤、冯志峰及郎友兴等分别从不同的角度进行了有益研究464748。更具影响的是由冯仕政与周雪光等人开展的研究。冯仕政认为新中国成立以来的所有政治与非政治运动作为整体具有共同的逻辑，即新中国政权继承了革命遗产并努力适应推动现代化发展的需要当其面临绩效合法性的压力时，能够利用其强大的组织基础，不时打破常规、制度及分工，强制性动员国家所需要的社会资源，以此形成国家运动49。他从规训生产、社会政权及官僚群众三对维度区分了八种国家运动的基本类型且进行了详细的分析，并指出：由于目标置换、政治凌驾专业及异化等原因，任何国家运动都不可能持续发展，而只能与常规治理方式交替发生并趋于消亡。 如果说冯仕政力图从整体的视角对包括政治运动在内的所有运动进行解释的话，周雪光则力图对比韦伯式官僚制度和运动式治理的不同制度逻辑50。他认为官僚制度有其内在的困难，这些困难会导致失败和危机，而这些失败和危机进一步促使人们在治理过程中发展出应对这些官僚危机和困难的新治理形式，这就是运动式治理。与冯仕政强调运动式治理的非常规性不同的是，周雪光认为运动式治理是常规化的一种治理方式并有其稳定的制度化组织基础，但同时也指出，在现代社会运动式治理的组织基础和合法性都受到了巨大挑战，因此，他呼吁建立新的治理模式。除了上述学者在宏观层次对运动式治理的探讨外，不少学者从基层实践的角度详细研究了运动式治理的实践运作，如荀丽丽、包智明对内蒙古S旗的生态移民进行了详细分析，着重考察了作为政府动员型环境政策的实践情况51；狄金华对中国中部地区的麦乡“植树造林”中心工作进行了详细研究，揭示了运动式治理在基层的实际运作情况52。 （四）简要述评 具体治理技术研究的精细化在一定程度上反映了国家治理从“总体性支配”向“技术治理”的变迁趋势53，这与现代社会的专业化分工趋势是相适应的。这方面的研究主要有以下问题。 1.压力型体制 压力型体制作为一种对基层政权治理形式的描述，能够在一定程度上反映政府基层治理的现实，不过，我们通过进一步的思考便可发现压力型体制这个术语或许并没有反映基层治理的深层逻辑。事实上，压力型体制只是隐藏在政治运作背后的深层制度逻辑的结果。压力型体制最初来源于经济目标责任制，经济目标责任制是“目标管理”理论在20世纪80年代被引入中国后的衍生品，作为完善党政领导干部考核机制的一项重要举措而被实施，此后历经多年的完善发展形成了系统的干部绩效考评制度。经济目标责任制最初被用来考核国有企业的党政领导干部并激励其努力工作，后来被系统化为适合全体干部的绩效考核体系。 通过对中国政府绩效考核制度的简要回顾我们可以发现，经济目标责任制最初是作为一种完善干部考核体系的举措而实施的，具有很强的象征符号意义。然而在其后的发展中，绩效评估的象征意义逐渐被异化为工具意义，即官员不再把评估视作一种象征性行为，而是把它作为获取上级青睐并借以谋求仕途晋升的重要工具，由此产生了对任务指标层层分解并层层加码的“压力型体制”现象。也就是说，压力型体制其实是经济目标责任制及干部绩效考评制度被异化后的逻辑结果，而上述关于压力型体制的研究对此并没有给予充分的关注。 2.项目制 折晓叶等对项目制的研究着重强调了项目制的分级运作过程及在不同层次的不同运作逻辑，分析得非常到位。不过，她们认为项目制虽然要通过官僚组织来运作，但其运作逻辑与官僚结构的逻辑是完全不一样的。本文认为这个观点有待商榷。因为无论从理论上还是实践操作上，我们都无法把项目制与官僚结构相分离，项目制显然也并不是游离于官僚结构之外而独立存在的，而是内嵌于官僚结构并作为官僚结构的重要内容而存在，我们到处都可以看到各级政府把“跑项目”、“跑政策”列为其首要工作的现象。把项目制作为“新双轨制”之一的观点具有创新性，但这种观点同样没有考察项目制的组织基础及微观运作逻辑，而仅在宏观层面上考察了项目制产生的结构要件和它所带来的分级治理结构和意外后果等方面。要更深入地理解作为治理机制的项目制，我们需要研究项目制的组织基础和制度逻辑，这种研究要在更微观的层次上进行。 3.运动式治理 冯仕政试图对新中国成立以来的所有运动进行整体性阐释，他认为新中国继承了革命年代的运动精神并积极地推行国家现代化战略，当国家面临绩效合法性危机时便能够凭借其强大的组织基础打破常规而动员群众，以国家运动的形式达到其目标。冯仕政对国家运动的类型学研究令人印象深刻。不过，他的研究着眼于宏观层面的解释，而对于国家运动的微观机制并未给予充分的关注，这一点值得进一步研究。周雪光认为官僚制度存在内在的困难，即存在官僚体制与有效治理之间的深刻矛盾，而正是这一深刻矛盾的存在导致了运动式治理的出现。他对运动式治理的微观机理进行了探讨，可以说是运动式治理研究的一大进步。 无论是压力型体制、项目制还是运动式治理，都可以看作是非正常状态下的应急治理机制：压力型体制是目标管理在中国实施后的变异，是一种应变产物；项目制是为弥补分税制的不足而产生的补足性机制；而运动式治理是正式官僚组织失败和面临危机时的辅助性治理机制。这三种机制都可以说是非正常的，那么进一步的问题是：三种机制是否具有共同组织基础和制度逻辑？如果有的话又是什么导致了这些应对机制的产生？是否可以发展统一的概念框架来概括这些治理机制？这些问题值得进一步研究。 参考文献： 1Yingyi Qian，Gerard Roland，Chenggang Xu.Why Is China Different from Eastern Europe？ Perspectives from Organizational TheoryJ.European Economic Review，1999，（43）. 2Yingyi Qian，Gerard Roland，Chenggang Xu.Coordination and Experimentation in M-form and U-form OrganizationsJ.Journal of Political Economy，2006，（114-2）. 3Yingyi Qian，Chenggang Xu.Innovation and Bureaucracy under Soft and Hard Budget ConstraintsJ.Review of Economic Studies，1998，（65-1）. 4Gabriella Montinola，Yingyi Qian，Barry R.Weingast.Fedralism， Chinese Style： The Political Basis for Economic Success in ChinaJ.World Politics，1995， （48-1）. 5Yingyi Qian，Barry R.Weingast.Federalism as a Commitment to Preserving Market IncentivesJ.Journal of Economic Perspectives，1997，（11-4）. 6周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理M. 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