调查与决策——《构建多元化贫困生资助体系 持续有效促进社会公平正义》.doc

调查与决策构建多元化贫困生资助体系 持续有效促进社会公平正义调查与决策构建多元化贫困生资助体系持续有效促进社会公平正义总第389期 调查与决策（内参） 第18期 构建多元化贫困生资助体系 持续有效促进社会公平正义 四川省发改委财金处邱健 中共中央提出构建社会主义和谐社会的战略目标，要求我们把改善民生、促进社会公平正义摆在经济社会发展的突出位置，以有限的财力增加广大贫困学生受教育机会，保障社会起点公平，并适应我国建设社会主义市场经济的目标和国情特点，培养素质合格的、具有比较优势的、与经济产业结构相适应的现代劳动者大军，同时造就诚实守信、识文知礼、懂得自担其责的现代公民。 1997年高校收费体制改革和1999年启动的高校大扩招以来，随着高校在校生人数的扩大，不断扩大的贫困生群体和教育资源分配不均衡日益成为一个不容忽视的问题，我国贫困生资助体系建设也面临一些前所未有的新问题、新矛盾。 一、现有非金融性资助方式具有较大局限 勤工助学作为一种有偿资助手段，面临勤工助学岗位缺乏、基金短缺、岗位不符合贫困大学生特点等问题，短期内无法大范围地解决贫困生问题。奖学金、特困生补助、学费减免都属于无偿的一次性支付能力转移，不宜作为贫困生资助的主要手段。一是数额有限、激励效果不明显且奖优和助贫界限不明；二是缺乏还款约束，且资金流不稳定，不利于学生从长远着眼，增强开销的计划性和责任心；三是学校对品学兼优的认定标准实际上缺乏有公信力的尺度，且对学生真实的贫困程度缺乏了解，资金难以合理分配，容易造成较大负面影响；四是由财政出资的奖助学金名额都是经有关部门通过行政力量进行分配，各地区、各高校（院系）名额分配的比例，各级财政责任划分的标准值得商榷。 二、国家助学贷款政策面临制度性障碍 我国1999年开始试点国家助学贷款，2000年9月1日起在全国范围内推行。由于信贷风险过大、缺乏合理的风险分担与补偿机制等问题，政策的实行面临困境。2003年下半年，贷款出现下滑，面临停顿的态势。2004年，教育部、财政部、人民银行、银监会四部委对国家助学贷款政策进行重大改革。 新政策的核心内容是由高校和财政共同承担贷款风险补偿基金，加大高校在贷前、贷后的管理责任。但这无法根治信息失衡导致的过高风险。国家助学贷款是一种由学生在就读高校异地申请的无担保信用贷款。银行和高校都无法对学生的贫困程度和信用水平做出准确判断，且在学生离校后难以对贷款催收进行有效管理，因此，在社会信用体系尚未完善之前，很难从贷前审查和贷后管理上有效降低信贷风险。导致的结果：一是作为教育机构的高校被迫承担了过多责任。由高校在银行、学生之间充当一个类似中介的角色，无论哪一方出现问题，高校都成为直接问责人，使之无法专注于教育事业。而加大高校责任的后果之一，就是为了降低风险而被迫采用更为繁杂的申贷程序，提高申请贷款的门槛，以及设置更多的专门机构，给申贷学生造成不便。二是通过招标方式选择经办银行难以达到预期效果。由于风险并未实质性降低，难以根本改观商业银行经办国家助学贷款的积极性，也使地方院校与普遍属于优质院校的中央部属院校面临截然不同的处境。而采用招标方法的成败与效果则受到不同地区经济发展水平的影响。三是缺乏灵活性和适应性。国家助学贷款统一规定还款期限和一年最多贷6000元的限额并未充分考虑到不同家庭条件、不同地区、不同高校，以及不同专业类别学生的具体情况，难以完全适应目前高校收费体制改革和就业形势的变化。四是无法统筹解决学生生活困难。贷款直接划拨学校账户，只用于缴纳学杂费。 更重要的是，按照行政隶属关系分配助学贴息资金和风险补偿资金支出责任的做法带有明显的计划经济色彩，不符合现代公共财政的基本原则，也不利于缩小地区与地区之间、学校与学校之间贫困生受资助水平的差距。地方政府负担大部分院校的贴息资金，使地方经济发展水平和财政状况直接影响当地国家助学贷款的实施力度。发达地区金融机构开办国家助学贷款的风险较低，财政贴息及补偿资金也能够及时到位，中西部地区则恰恰相反，造成最需要助学贷款的地区、学校和学生，贷款却最难得到解决的局面。同时，由中央财政贴息的部属院校大多集中在财力雄厚、就业形势较好的东部地区，形成事实上中央对发达地区的补贴。此外，中西部地区人才流失的问题也间接影响到地方政府投资高等教育、资助高校学生的积极性。 三、生源地助学贷款是未来的发展方向 构建以生源地助学贷款为主体的新型贫困生资助体系，是我国转型阶段发展贫困生资助事业，促进社会公平正义的必然选择：一是有利于调动各级政府的积极性，为本地籍学子提供经济支持，也能使政策更符合各区域的实际情况，使各省生源地国家助学贷款能够根据各省的具体条件实现政策目标与商业属性的恰当结合。二是信贷形式多样化，较为灵活。申请者既可以是学生本人，也可以是金融机构认可的其他个人，且可采取信用、保证、抵押等多种承诺形式，既为学生提供多种选择，也使贷款机构得以分散风险。三是有利于简化程序，提高效率，降低成本。在原籍申请贷款便于学生提供各类申请材料，可及时且相对容易地获取贷款，还可以不受学校贷款总额之类的指标所限和高校归属问题的影响。对借贷双方来说，不再必经学生-学校-银行这一复杂程序，而是由学生(或家长)与银行订立贷款合同。省去高校这个中间环节，当事人双方的权利、义务、责任关系更加明确。四是有助于分散信贷风险。生源地助学贷款的分散性，客观上也有助于高校较集中的城市降低金融风险，减轻集中借贷的压力。五是降低了信息不对称，方便金融机构的贷前贷后管理。在生源地办理助学贷款，借款学生家庭住址较为稳定，监护人或担保人的迁徙概率低，有效解决了学生贷款监控难的问题。这既扩大了金融机构选择贷款对象的范围，又为偿还贷款提供了保证（学生和家长均可为借款人）。贷款学生与金融机构之间信息更加对称，一方面有助于降低贷款风险，另一方面也能够保证把贷款发放给经济条件最困难的学生。利用地方金融机构对本土本乡较为熟悉的优势，对申贷学生的经济条件、信用史，以及实际的资金需求做出准确评估，灵活放贷。同时，由于是在本土本乡申请，贷款人的行为受到熟人社会等因素制约，也会更加注意从长远出发约束自己的行为。 四、现有生源地国家助学贷款政策中存在的问题 一是学贷品种单一，未能充分调动社会助学资源；二是在社会信用体系完善之前，亟需进一步改进风险控制、分担与补偿机制；三是地区财力不均，各地高校毕业生就业形势迥异，主要由各地自身承担贴息不利于缩小地区差距；四是缺乏统一的管理体系，未能在全国范围内充分发挥生源地贷款的优势；五是绝大多数地区仅资助在本地院校就读的本地籍学子，对于异地求学的贫寒学子关注不够；六是对于无法提供有效抵押品或担保人的极特困生家庭，尚无适当的解决办法；七是生源地国家助学贷款的服务面太小，对于不同层次、不同性质的高校学生未能一视同仁。此外，与高校国家助学贷款相比，生源地助学贷款所享受的优惠政策较少，无法调动地方金融机构积极性。 五、关于创新我国贫困生资助体系的建议 （一）进一步明确我国现阶段学生资助体系的主要使命，是扶贫助学、促进学生受教育机会均等 随着高校扩招和经济、教育事业发展，我国高等教育正日益从学术型向技能型、普及性教育转变，对于困难群体获得基本生存条件的保障功能加强，与促进社会公平的关系也更为密切。因此，高校学生资助体系应以扶贫助学、促进学生受教育机会均等为主要使命，以助贫而非奖优为重点。特别是财政助学资金应当主要用于为保证贫困生获得接受教育的基本物质条件。 可取消现行国家奖学金、励志奖学金制度。一是难以产生正外部性，公共产品属性不明显；二是以考试成绩和各种加分排名为标准，缺乏公信力；三是完全依靠行政力量进行分配，分配比例与各级财政责任划分的标准值得商榷；四是缺乏还款约束，数额有限且资金流不稳定，不利于学生从长远着眼，增强开销的计划性和责任心。国家集中有限财力用于扶贫助学，保证贫困生受教育机会。 （二）遵循变无偿为有偿、变一次性为可循环、变输血为造血的思路，改进资助手段 通过持续、稳定的有偿资助方式调动各种社会资源的积极性，同时促使学生加强使用资金的责任心和计划性，最大限度发挥社会资金扶贫助学功能。一是国家应整合原有各类财政奖助学资金（也包括由政府和高校接收的各种捐助资金），加大财政投入，集中为助学贷款提供贴息或购买学贷保险，撬动成倍银行贷款。二是设立国家助学基金，直接委托银行针对极特困生发放政策性免息助学贷款，为无法获得贴息贷款的极特困学生创造受教育的条件。三是积极引导社会各界与金融机构自主自愿合作，以贴息方式助学。四是国家对各类助学贷款给予一视同仁的优惠政策。五是资助范围扩大到非义务教育阶段的各个层次，以及普通院校、民办院校、职业技术学院等各个类别院校的在校生，逐步实现对贫困生的应贷尽贷和全覆盖。 （三）发展学贷保险，以生源地贷款为主体构建多元化资助体系 构建以生源地助学贷款为主体的多元化贫困生资助体系，通过在本土本乡办理贷款减少信息不对称，降低风险总量。将高校国家助学贷款改为商业性助学贷款，由高校自主开办，主要以所纳捐款予以贴息，享受普惠性风险补偿政策。同时，大力发展学贷保险。2007年7月，四川德阳市商业银行、华安保险公司与当地工会系统联合推出金秋助学贷款，引入学贷保证保险和社会资金贴息，在创新风险分担与补偿机制上成效显著，值得借鉴。若进一步发挥财政杠杆效应，形成财政、保险（担保）、银行与社会助学力量分担风险的格局，可适当淡化教育部门角色，增强商业银行发放贷款的积极性，大大降低政府的补偿支出负担。 （四）设立属地化管理的各级学生贷款管理中心 建立属地化管理的学贷体系，能有效切断高校行政隶属部门与助学资源分配之间的内在关联，使贫困生获资助水平与所在高校的行政隶属关系脱钩。2004年学贷新政背景下成立的国家助学贷款管理中心，及依托高校设立的学生资助管理中心等相关机构已无法适应生源地助学贷款发展的需要，客观上加大了助学贷款政策对高校的依赖。建议设立属地化管理的新学生贷款管理中心，负责国家助学基金的管理、辖区内生源地助学贷款项目的招标、财政贴息和补偿资金的使用、吸收社会捐款、高校和金融机构进行信息交流和沟通，辖区内相关助学贷款政策的制定、解释和宣传等职责。 （五）明确权责界限，发挥中央财政与地方财政两个积极性 从制度层面上讲，中国建立健全市场经济体制，要求在公共资源的分配上打破行政隶属关系和家计式财政的束缚，转而依据外部性的范围提供公共产品，即社区性的公共产品由社区负担，地方性的公共产品由地方财政负担，全国性的公共产品由中央财政负担。与此同时，在全国范围内促进基本公共服务的均等化，特别是着力促进不同地区人民的机会均等和起点公平。 为充分发挥中央和地方两个积极性，建议以地方财政为基础，以中央财力为主体筹集学贷贴息资金。属地化管理的生源地贷款体系，能够依据其作为公共产品的外部性范围，逐步实现自担其责、自享其利，强化地方政府的积极性和责任感。中央财政，一是根据地方财力、学生数量和升学情况，给欠发达地区、生源输出大省实施有条件的转移支付，充实地方贴息资金；二是重点为异地求学的欠发达地区籍贫困生提供贴息补贴。 （六）多渠道解决少数极特困生资助问题 少数极特困生家庭无法提供有效担保人或抵押品，可建立特困生资质及信用状况的多部门联合审查与公示制度，由国家助学基金委托银行发放政策性助学贷款。确实无偿还能力的，可有条件豁免部