析城市管理顽症之一╲〞乱设摊╲〞.doc

析城市管理顽症之一“乱设摊”2005年8月23日 （刘金宝）浦东经过了15年改革开放，一个新型的国际化城市展现在世人面前，每一个中国人都为之感到骄傲。风格各异的现代化大楼建筑给浦东这块热土带来了昂然生机，也吸引着国内外宾客纷至沓来。但是城市的硬件和软件发展并没有同步进行，在城市管理上却远远跟不上现代化城市发展和广大市民的需要。特别是城市管理中的“乱设摊”问题，虽经过多年的整治，但仍然没有解决。为什么“乱设摊”屡禁不止？百姓说：乱占马路和人行道“早上有菜场尾巴，白天有设摊经营，晚上有夜排挡”，这种占路“乱设摊”在夏季更严重。它的范围广，摊点多，影响面大。这就是目前浦东市容环境存在的顽症和难点之一的问题，也是广大市民群众关注的热点问题。一、现状分析（一）从客观因素分析来看：一是城市化地区进展快，浦东新区经过15年的改革开放，浦东城市化建设规模和社会经济的发展速度飞速猛进，城市化地区已从93年40平方公里，到现在已扩至120平方公里。这样大的城市面积快速增加，给城市管理带来了困难。一方面城市的软件管理跟不上城市建设的发展需要，另一方面浦东的人口增长速度快，据今年6月份统计：现在浦东的户籍人口是180万，流动人口100万（还不包括未申报的外来流动人口）。人口增长比93年增长近一倍多。一方面大量居民到浦东居住，而浦东的商业网点却没有与之相匹配，造成了一些生活必需品的购买和生活需求成了困难。另一方面“乱设摊和夜排档”经营成本很低，钱来得快，一部分消费低下的人员有了消费市场。因此，乱设摊经营成了一些居民和流动人员的需求点，虽经取缔但又恢复，周而复始生命力之“顽强”。因为它有市场的需求为它而做支撑。 二是旧城区改造的步子大，老城区成片旧区改造被动迁拆除，原来一些商业网点和菜场都相继被动迁拆除。据统计原沿江老城区共有菜场34家经过旧区改造和通过土地批租动迁拆除，已拆除了24家菜场，还有10家已改为超市和其它经营。旧城区已建成一座现代化的新城区，但新的商业网点建设并没有随着新的城区建设而完成商业布点，而新的居民住进去后生活需求的必备商品供应就没有地方可购买。蔬菜买不到，点心吃不到等。旧区改造被动迁到新的居住区的居民，也由于商业网点配不足、商业业态布局不合理，也造成了居民买菜、吃点心等不方便。也造成了乱设摊的市场存在的条件。三是外来流动人员的增加，是造成“乱设摊”的根源之一。目前浦东的外来流动人口有一百多万，这些人在浦东要生活、要工作、要吃饭，从他们的人员结构来分析大多是一些文化水平低，甚至是一些文盲，更没有技术，就靠马路和体力来生存。因此占马路设摊使他们的首选目标，因为占用马路设摊没有成本，做生意的资本也非常低，而且又没有风险。据现场了解：一个外来人员在早上光卖豆浆一元一碗，平均每天可销150碗，一个月的收入累计4500元，而且只是一个早市，这样的利润吸引着他们不惜违法也要占路乱设摊。而且他们还会动员家乡人到上海浦东来赚钱，因为这里钱好赚，这样一来外来人员会更加聚集，摊头会更多，我们的市容环境会更糟。他们的行为也为“乱设摊”的存在起到了推波助澜的作用。（二）从主观因素分析来看：一是城市管理、条块责任不清，有扯皮现象。块的管理没有切实做到守土有责，在各街镇和主要道路形成“乱设摊”现象后，各街镇没有从根本上采取措施进行治理，而是简单管理、取缔，当“乱设摊”形成一定的规模，并且人又较多，街镇也就难以彻底解决，希望新区政府职能部门来管理。从新区管理现状来看，执法管理主要由城管大队来负责，在执法管理和取缔乱设摊上面依赖城管大队比较多，现在我们现有的城管体制有了改变，主要是去年我们的城管大队与城管分队都下放到了各街镇。现在各街镇已具备管理条件和手段切实负起职责来加以管理。由于“乱设摊”时间长、面广、量大，大都因执法力量不足而无法有效地进行管理。也给“乱设摊”留下了生存的空间。二是政府职能部门也就是“条”的管理，其实治理“乱设摊”是一个社会综合工程，它实际涉及到社会方方面面，需要政府各部门的大力支持，实际上我们在日常管理工作中，结合“块”的管理主动配合不够，如工商、食品药监、环保等部门针对“乱设摊”问题在主动配合各街镇的管理措施到不了位。他们虽然针对这些问题也制定了管理办法、规章、文件等，但在具体落实这些文件的过程当中没有行之有效的措施而没有真正落实。分析其原因主要有三点：其一是工作责任界面不清，易产生扯皮情况，工作措施到不了位，更到不了人。所以在治理这些“乱设摊”的违法行为中条块责任不清扯皮情况时有发生，治理成效不大。其二是“乱设摊”人员结构复杂，我们从“乱设摊”的人员结构来分析，这些设摊人员大部分是外来人员，也有一小部分是下岗职工和无业人员。他们为了生存就利用马路、小区道路进行“乱设摊”经营。而且这些人员大都是居住区这个地区附近。因此“条”的管理就更需要“块”的帮助，而“块”的治理也更需要“条”的支持，现在看来由于没有形成这种合力，所以在治理“乱设摊”的源头上就制止不了。其三是配合街镇对乱设摊进行疏堵结合工作没有做到位，从目前的情况来看，光堵不疏是不行的。条的管理部门主动帮助街镇为疏导“乱设摊”提供条件不够，街镇认为我们搞疏导方案“条”里要找麻烦，还要承担责任，因此在做疏导工作上积极性不高，也从某些方面给“乱设摊”人员的生存提供的条件。三是城市管理资源没有有效整合。条与块的管理各自做各的，互不相干，没有形成一种政府管理资源合力来加强对“乱设摊”的管理。我们从资源管理上说，这是一种政府管理资源的浪费。这种管理资源的浪费给城市管理带来了负面效果，也给乱设摊人员有机可乘。因此这种现象就一直延续至今，形成了城市管理的顽症之一的问题。二、管理对策“块”的优势分析1、作为二级政府三级管理的街镇，是“块”的主管部门，它是辖区范围内城市管理的协调主体。在块上街镇就是城市管理的指挥部，各条设在块里的部门都要服从块的指挥。在具体工作安排上有着管理资源和调控手段，这就是管理优势。街镇有着管理与安排下岗职工和无业人员的就业责任，有着维护本地区社会稳定的责任，因此“块”有着管理和责任并重的任务，有着统筹兼顾的工作办法。一方面要考虑一部分人就业生存安排工作，另一方面要做好本地区的城市市容环境的管理，块这方面的优势，条就没有了。这就牵涉到城市市容环境的源头管理问题，镇是一级政府，街道是政府的派出机构，有着整和本地区管理资源的优势，因此街镇就应当承担起安排就业和对市场需求而对“乱设摊”进行有计划、有步骤进行疏导的责任。这也是对乱设摊进行源头管理的一种措施。2、街镇有相对独立的一块财政可作为城市管理的经济支撑，因为城市管理从我们的管理现状来看，它的管理基础、管理队伍、管理设备和管理能力都根不上现代城市快速发展的需要，浦东城市化地区有着一百二十多平方公里的范围，郊区各镇的城市化发展还不列入其中，我们的执法人员装备配置远远跟不上城市管理的发展需要，大量的城管执法工作还是要靠街道各类协管员配合我们的城管执法工作，而这种配合城管执法工作的协调、牵头只有依靠各街镇才能做好，一方面是街镇起着总牵头协调，整合管理资源的作用；另一方面街镇有它一块的独立的财力，来保障城管执法工作的开展，而“条”的优势显然不如街道。3、在“块”的发动面上街镇要比“条”里要广、深、大，这一次迎接文明城区的检查工作为什么能够取得较好的成绩，其中一个因素就是通过发动街镇干部、居委干部，甚至于楼组长进行动员全民参与城市管理、小区环境的管理，这样的优势只有在“块”里才能形成，而且城市管理需要这样的全覆盖来进行。通过这次迎检的实践，我们深深体会到城市管理必须以块为主，条块结合，各街镇就是块的协调主体，在块的范围内各条都必须听从块的指挥。最近在迎检期间，浦东的主要干道和各景观道路，道路干净，马路上和小区周边都没有乱设摊、夜排挡、菜场尾巴也没有，城市道路整洁，规范有序，跨门营业也规范了，特别是乱设摊基本看不到，这次街道各级领导对辖区内的环境管理重视程度之高，发动的面之广，人员之多，财力投入之高，措施之得力，是前所未有的。这充分说明只有建立以块为主条块结合，这样的管理机制，依靠街镇，全力支持街镇开展城市的长效管理，我们的城市长效管理才能真正的做得好。实践证明这一点，如果没有街镇（以块为主）的原则，迎检工作是不可能取得这样的成绩。据计，这次共参加迎检工作开展街道范围内的市容环境卫生工作的共有几万名人员，这是一支庞大的市容战线的生力军。“块”的资源整合优势1、执法资源的整合在城市管理中，根据“乱设摊”违法经营行为，相关处罚部门涉及多家，有工商、食品卫生监督、城管、环保、交警等执法部门，对其乱设摊行为取缔根据不同情况而进行综合整治，在块的管理上，街镇是最有优势来整合执法资源进行综合执法，如果我们在城市管理中有些工作执法部门如果单打一，会给一些乱设摊有控制可钻，一是经营夜排挡、乱设摊涉及食品卫生安全和环保噪音的，二是违法占道设摊影响了交通安全，三是无证设摊经营扰乱市场经营次序等，对取缔这些违法行为就需要综合执法。2、管理资源的整合在日常管理中，块的管理资源比条的管理要多，这样有利于城市管理工作的开展，如各条设在各街镇的管理部门比较多，有城管署、房产办、派出所、工商所、城管分队以及各类协管员等。因此我们在块的管理当中必须紧紧依靠街镇，整合块的管理资源来做好城市长效管理工作，在这一次迎接全国文明城区检查工作当中，街镇就充分发挥了管理资源整合的优势，调动了干部和居民参与城市管理的积极性，体现了“我是党员我带头，迎检工作显身手”的先教成果。各街镇的市容环境面貌焕然一新，赢得了老百姓的称赞，这充分说明了块的管理资源的整合取得了成果，只有依靠街镇来牵头协调和实施，块的市容环境管理才能做得好。建议：马路上“乱设摊”已成为城市管理顽症之一的问题，几年来各部门一直对此问题没有彻底解决，整治取缔又死灰复燃，再取缔，再复燃，一直反反复复延续到现在，市民投诉多。“乱设摊”已造成了城市市容环境负面影响。同时也反映了这个地区城市管理水平和城市市民素质的问题。长期以来，马路上“乱设摊”一直屡禁不止，从原因分析上来看，一是有它的市场需求性，主要是由于城市化地区的扩大，新建的小区商业配套不全，商业网点被改造、动迁拆除，而新入住的小区居民，由于上述原因而造成无法就近购买道每天的日常生活必需品，因此需求矛盾就突出了。如菜场，点心店等商业网点，一些房产开发商对小区周边没有配套商业网点，影响了市民的生活需求。二是给乱设摊人员其中很大一块是外来人员，给他们提供了价廉的供需市场，这来得快的钱吸引着这些人不顾违法而四处乱设摊经营，此外还有一部分外来人员由于这里“好赚钱”，就电告家乡人，客观上吸引着更多外来人员来此乱设摊经营。因此，解决乱设摊问题已迫在眉睫，现在看来乱设摊的问题还不仅是一个经营市场的问题，而是一个社会的问题。根据上述情况，我们建议：1、解决马路上乱设摊问题，必须以街镇为主，条块结合，在块上的指挥，街镇就是“司令部”，各条上的部门在城市长效管理上，解决乱设摊疏堵结合上，必须听从街镇的统一指挥和安排。街镇在解决近期“乱设摊”的问题上，首先要提出疏导的方案，使之从无序到有序，再从有序到规范。因为有市场需求；其次，对不准于设摊的地方坚决禁止和取缔。2、从源头管理上，还是要规划好商业网点和商业业态的合理布局。这很重要，对新建的居民小区在规划上都配备了商业网点和业态的合理布局，这就解决了今后的市容环境管理问题，对近期的商业网点设置还是要通过政府行为来收购房产开发商的一些商业网点，同时调整商业布局，满足居民的日常生活购买的需求。3、进一步整合街镇（块）的