社区管理模式研究.doc

目目 录录 一 社区管理模式概述及分类一 社区管理模式概述及分类 1 二 中外社区管理模式比较二 中外社区管理模式比较 2 一 国外社区管理模式比较 2 二 国内社区管理体制改革与模式比较及发展趋势分析 2 三 我国社区管理体制改革的制度背景与现状分析三 我国社区管理体制改革的制度背景与现状分析 4 一 我国城市社区管理体制的历史变迁 4 二 现阶段我国城市社区管理体制现状分析 5 四 四 7 社区管理模式研究 中文摘要 社区管理模式研究社区管理模式研究 摘摘 要要 20 世纪 80 年代后 特别是 90 年代以来 随着我国经济体制改革的深入 社会体制 及社会结构的变革 社区的建设和发展问题越来越成为社会发展和公共管理的焦点 加 快研究和探索与社会主义市场经济和现代化建设相适应的新型城市社区管理体制是我国 社会变迁与转型的需要 也是我国基层民主政治不断发展的需要 本文通过对国内外社区管理模式进行比较 结合 20 世纪 90 年代开始的我国城市社 区管理体制改革的实践 证明民主自治型社区管理模式是我国社区发展的理想选择 在 实现方式上 由于我国各地区在经济 文化 政治体制等方面存在着客观的差异 我们 应因地制宜 因势利导 不搞 一刀切 而是采取不同的实现方式 本文认为 围绕着社区民主自治这一核心目标 首先应科学 合理地划分社区边界 逐步理顺社区居委会与业主委员会 物业管理公司等组织之间的关系 其次通过社区内 外部体制的完善和创新 建立起社区自治管理系统与政府行政管理系统的共生机制 同 时 完善立法 通过厘定政府与社区的权利边界 从制度上保证社区自治管理组织的独 立性 以此来实现我国基层民主政治的快速 健康发展 关键词关键词 单位制 社区自治 议行分设 社区管理模式研究 英文摘要 THE MODEL OF COMMUNITY MANAGEMENT RESEARCH ABSTRACT In the 1980s especially since the 1990s with Chinese economic reform deepening and change of social institutions and social structures community building and development issues are increasingly becoming the focus of social development and public management Accelerate research and exploration with the socialist market economy and modernization of the new urban community management system is the need of Chinese social change and transformation as well as the evolving needs of our grass roots democracy The reform of our urban community management system which is from the beginning of 1990s has proven that the democratic self management model is the ideal choice of the community development As our various regions in the economic cultural political structure there are objective differences autonomous community based management model we can act best not broad brush but a different realization Around this core objective of democratic self governing communities we should first scientific rational division of the border communities and gradually straighten out the relationship of Community Neighborhood Committee and the Owners Committee property management companies and other organizations Secondly through community improvement and innovation of the external system with the internal system and establish a symbiotic mechanisms of community self management system and government administration system at the same time improve the legislation and through the determination of the rights of the border communities and government institutionally guarantee the independence of community self management organizations as a means to achieve our rapid and healthy development of grass roots democracy KEYWORDS Unit system Community autonomy The establishment of separate organs and bodies Executive Director 铜陵学院毕业论文 1 自 1887 年德国社会学家腾尼斯先生提出 社区 这个概念以来 社区日益成为现代 社会发展与管理的一个重要单位 发挥着及其丰富的社会功能 尤其在社会服务 人的 社会化 社会参与和社会民主 社会控制与社会稳定等四个方面扮演着重要角色 20 世 纪 80 年代后 特别是 90 年代以来 随着我国经济体制改革的深入 社会体制 社会结 构的变革及城市化进程的加快 城市社区作为城市社会的基本单元 越来越受到各级政 府 专家学者和人民群众的重视 社区的管理 建设和发展问题越来越成为社会发展和 公共管理研究的焦点 加快研究和探索与社会主义市场经济和现代化建设相适应的新型城市社区管理体制 是我国社会变迁与转型的需要 也是我国基层民主政治不断发展的需要 通过深入探讨 这一体制 可以为我国目前城市社区管理体制的改革提供现实的参考价值 也为加快以 政社分开为主要内容的社会体制改革提供理论支持 此外 在全面建设小康社会的今天 研究和探索自治导向的社区管理模式的实现形式 还有助于协调好公民 社会及政府之 间的关系 有助于和谐社会的建立 一 社区管理模式概述及分类一 社区管理模式概述及分类 社区管理实质上就是对社区社会事务 经济事务以及与此相关的政治事务的管理 它和生活在其中的每一个人息息相关 社区管理涉及到社区教育 社区社会服务 社区 经济 社区社会保障 社区文化 社区组织事务 社区社会民主与政治民主 社区公共 设施等多方面内容 社区管理的对象包括个人 家庭 社群 宗教团体 社会服务机构 及其他各种组织 社区管理的主体由政府 居民自治组织和介入社区事务的专业机构等 构成 社区管理模式即社区管理所采用的方式 包括社区管理的制度设计和组织设计 其 建立的基础是社区管理体制 它包括两方面的内容 一是政府管理社区的体制 我们称 之为 外部体制 另一方面是社区自治的核心载体 社区自治组织内部的管理体制 我们称之为 内部体制 两方面内容相统一 任何一种管理模式选择的过程也就是社区 内外部机制相整合 相统一的过程 由于当前世界各国在政治 经济 文化 制度安排上各不相同 一国的不同地区也 因为经济 政治 社会状况的不同而呈现差异 故而在社区管理模式方面也就呈现出不 同的类型 现阶段主要有三种类型 政府主导型社区管理模式 自治型社区管理模式 混合型社区管理模式 1 政府主导型社区管理模式 此模式下社区管理的主体主要是政府组织 基本特点是 政府行为与社区行为的紧密结合 政府对社区的干预较为直接和具体 并在社区设有各 种形式的派出机构 社区管理的行政性较强 官方色彩较浓 居民委员会虽然在法律上 是基层群众的自治组织 但它是被纳入到政府体系中的组织 其独立性和法律所规定的 2005 级劳动与社会保障专业 张某某 社区管理模式研究 2 自治性都受到限制 在实践中更多地表现为一种行政化的共同体 现阶段我国大部分地 区还处于这种模式 其典型代表是上海的 街道社区 自治型社区管理模式 此模式下社区管理的主体主要是社区自治组织和社会组织 基本特点是政府行为与社区行为相对分离 政府对社区的干预主要是通过制定法律法规 和相关政策 以一种间接和协商的方式进行 政府通过制定各种法律法规去规范社区内 不同集团 组织 家庭和个人的行为 协调社区内的各种利益关系 并为社区成员的民 主参与提供制度保障 这类以社区自治为目标取向的新型城市社区 应该说是一种比较 完全意义上的城市社区 这种社区一般指经过了社区体制改革后作了规模调整的居民委 员会 或者指在城市社区建设初期以各类新建生活小区 居民小区为基础而组建的社区 委员会等 由于这类城市社区的生存和发展受方方面面的条件限制 且起点较高 目前 在我国各地尚不多见 其中以沈阳模式 深圳盐田模式为代表 混合型社区管理模式 或称合作型的社区管理模式 社区管理的主体由政府组织扩 展到社区内的自治组织和非政府组织 政府组织主要通过规划指导 下放权力 提供经 费等方式支持城市社区自治组织体系的构建 然后通过城市社区自治组织体系的有效运 作 逐步实现社区居民民主选举 民主决策 民主管理 民主监督之目标 其中以武汉 江汉模式为典型 二 中外社区管理模式比较二 中外社区管理模式比较 一一 国外社区管理模式比较国外社区管理模式比较 在世界绝大多数国家 社区组织是一种完全没有行政概念的居民自治形式 只有意 大利和法国的 自治村 和 自治社 是地方政府的基本单位 2 而国外关于现代社区 管理新模式研究主要是从社会学领域进行研究的 一般来说主要集中于现代社区变迁的 研究 现代城市社区运行机制和过程的研究 现代社区类型的研究 现代社区管理新模 式研究等等 3 并在社区管理实践方面积累了比较丰富的经验 形成了各具特色的模式 一是以美国为代表的政社分离的社区管理模式 其特点是政府通过政策调节 法律 制定和财政支持来实现对社区的宏观管理 而具体的社区服务项目都由非政府组织去承 担和实施 二是以日本 新加坡为代表的政府主导型社区管理模式 其特点是政府通过制定发 展规划 以及对社区组织的物质支持和行为指导 把握社区活动的方向 体现了政府的 意志和其倡导的社会价值观 社区的公共设施和日常经费一般由政府承担 三是以我国香港特别行政区为代表的半行政半自治型的社区管理模式 其特点是既 有政府资助官办的行政性社区组织 又有官民合办即政府资助 民间主办的半行政性社 区组织 还有由政府主导和策划 以自治为主 行政为辅的居民组织 4 二 国内社区管理体制改革与模式比较及发展趋势分析 二 国内社区管理体制改革与模式比较及发展趋势分析 我国的 社区热 兴起于 20 世纪 80 年代 20 世纪 90 年代以来 我国城市开始了社 铜陵学院毕业论文 3 区管理体制的改革实验 特别是 1999 年民政部启动 全国社区建设实验区 试点工作以 后 社区建设的管理模式可谓是异彩纷呈 其中 上海 沈阳 武汉 宁波 哈尔滨 深圳等城市在社区管理体制改革实践中取得了初步的成效和经验 具有一定的代表性 值得我们学习 借鉴 上海卢湾区模式 属混合型社区管理模式 其特点是权力重心下移至街道 创建了 领导系统 执行系统和支持系统相结合的街道社区建设的管理体制 强化街道办事处的 权限和职能 使街道办事处成为社区建设的管理机构 同时把政府行政性的管理与居民 自治性的管理结合起来 政府依法行政 社区依法自治 政府在社区管理中既不 缺 位 又不 越位 遵照 权责统一 事费统一 的原则 便于实施 易于接受 然而 政府与居委会之间 指导与服务 协助与监督 的关系 不易把握 度 沈阳模式 属自治型社区管理模式 其特点是理顺关系 明晰社区责权 还权 转 权 赋权于社区 建立了比较系统的社区内部管理体制 体现了基层社区自治的本质 他们在社区建立了四大组织 即社区成员代表大会 社区议事协商委员会 社区委员会 和社区党组织 社区成员代表大会为社区最高权力机构 是社区的决策层 社区委员会 代替原有的居民委员会 对社区成员代表大会负责 是社区的执行层 社区议事协商委 员会 对社区管理委员会提出建议 进行监督 为社区的议事层 社区党支部保障和支 持社区自治 为社区领导层 在社区工作中处于核心领导地位 通过完善社区基本功能 明确和规范了社区所具有的自治权利 但在此种模式下 倘若居民对社区缺乏认同感和 民主参与热情 则目标很难实现 武汉江汉区模式 属自治型社区管理模式 其特点是工作重心下移社区 以体制的 创新推动政府职能的转变 该区通过制度创新 明确了街道 职能部门与社居委之间 指导与协助 服务与监督 的关系 提出政府职能部门要面向社区 工作重心下移 五个到社区 即人员配备到社区 工作重心到社区 服务承诺到社区 考评监督到社 区 工作经费到社区 与此同时 他们还建立了社区评议街道和政府职能部门的考核监 督机制 评分结果列入政府目标管理和公务员考核的重要内容 作为单位和个人奖惩的 重要依据 宁波海曙区模式 属自治型社区管理模式 其特点是构建社区居委会和职业化社区 工作者 选聘分离 的管理体制 改革重点是 社区居委会从本社区居民中差额直选产 生 社区居委会下设办公室 工作人员由社区居委会聘用的专职社区工作者组成 其人 力成本由政府承担 主要职责是承担居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关的公 共管理和服务工作 这种崭新的管理模式 解决了社区居委会自治功能残缺 社区工作 者队伍机制不活和社会公共管理无序的问题 实现了一些社会化职能向社会基层的转移 这种转移使政府的社会化职能在社区平台得以实现和强化 这也是适应社区发展的客观 需要的必然趋势 哈尔滨模式 属行政主导型的社区管理模式 政府包揽所有社会管理职能 利于城 市管理的整体推进 但由于社区居民缺乏独立自主的权利和能力 一切事务不得不依赖 政府 深圳 莲花北 和武汉 百步亭 模式 属企业主导型模式 实现了社区管理从行 2005 级劳动与社会保障专业 张某某 社区管理模式研究 4 政化管理为主 向市场化经营为主的转变 既发挥了企业在市场发育日益充分的条件下 运用市场配置社会资源的优势 又克服了政府负担社区管理经费的缺陷 但在我国 企 业行使政府职能尚缺乏法律依据 5 通过对对当今世界现代社区管理模式与我国城市社区管理体制改革 发展的实践进 行的比较研究 可以看出在上述模式体现了政府在社区管理方面所发挥的指导和调控的 作用 同时 从中我们可以看出这样一些趋势 一是政府全力抓好城市社区管理和社区 的规划 并使其部分管理行为市场化 这样不仅可以降低政府的管理成本 而且通过运 用管理性服务性的商业模式可以提高工作效率 二是实行 小政府大社会 的格局 推 进城市社区管理的社会化 小政府大社会 的格局就是指为适应社会化大生产的客观 要求 政府机构比较精干 社会对管理的参与度比较高 三是虚拟政府职能 公共行政 管理分权化 所谓虚拟政府职能 就是城市政府通过委托 授权 承包 合同等形式 把城市政府的部分职能转移给社区 企业和个人 而政府只负责监督 公共行政管理分 权化也是当今世界城市管理的一种趋势 主要也是通过权力分散和重心下移来体现的 三 我国社区管理体制改革的制度背景与现状分析三 我国社区管理体制改革的制度背景与现状分析 一 我国城市社区管理体制的历史变迁 新中国成立 50 多年来 我国城市基层民主选择居民自治的政治形式 经历了一个长 期的 逐步深入的过程 在这一过程中 城市基层社会管理体制的变迁也已经从单位制 街居制逐步走向社区制 作为居民民主自治的载体 城市居民委员会也经历了一个由 建立 虚拟化 边缘化直至到复位 归位的过程 1 城市居民委员会的建立 1949 年新中国成立以后 为解决当时严重的失业问题 确保新生的人民政权的巩固和发展 促进经济的尽快恢复和社会的全面进步 党和政府 废除了旧有的基层社会组织制度 相继组建了从中央到地方的国家政权组织系统 中国 共产党的政党组织系统和各种群众性组织系统 各地城市的军管会和人民政府也向基层 派出工作组 组织居民开展各项民主改革活动 以协助人民政府进行治安管理 开展爱 国卫生和生产服务等日常街道工作 在不断的探索和实践中 各地相继成立了各种形式 的居委会组织 中国共产党和人民政府及时总结了各地居民组织的经验 决定在全国城 市街道普遍建立居民委员会 1954 年 12 月 31 日 全国人大常委会制定了 城市居民委 员会组织条例 以法律的形式明确规定 居民委员会是群众自治性的居民组织 并对 居民委员会的性质 任务 组织结构 与有关部门和单位的关系以及工作方法 经费来 源等作了具体规定 从而大大推动了居民委员会建设工作的全面开展 从此 居委会自 治组织在全国各地蓬勃发展起来 居委会在兴办本居住地居民的公共事务和公益事业 宣传各种法律法规和方针政策 反映群众意见与要求 维护居民合法权益 调节民事纠 纷 协助维护社会治安等方面 发挥了其他组织所代替不了的巨大作用 具备了 自我 管理 自我教育 自我服务 自治性特征 成为党和政府联系城市广大居民群众的纽带 得到了居民高度的认同 是居民自治的最好组织形式 6 铜陵学院毕业论文 5 2 城市居民委员会的 虚拟化 与 边缘化 1953 年后 为了尽快实现国家工业 化 中国开始实行第一个五年计划 政治 经济体制也开始向苏联体制靠拢 高度集权 的计划经济管理模式也逐渐渗入到社会生活的方方面面 这一管理模式的最大特点在于 党政一体化 政经一体化 政治一体化 政社一体化 国家成为社会管理的惟一主体 各类全能型的 单位 组织则是实施这种管理的基点 成为城市社会的基本组成单元 几乎所有城市就业居民都被组织在作为政府延伸体的单位中 一切基本生活需要的满足 发展机会 政治荣誉和社会地位的获得均依赖于纵向的单位 而非其居住的社区 这就 直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩 居民委员会徒具其表 仅仅作为城市基层政权机关的具体执行机构而存在 正是因为单位在中国城市社会中的 特殊地位 所以有人将体制改革前的中国城市社会称之为 单位中国 特别是 1958 年 大跃进 以后 城市基层政权被 党政合一 政社合一 工农商学兵五位一体 的城市人民公社所代替 居民委员会开始成为人民公社体系的一部分 其性质朝行政化 组织转变 也就是人们通常所说的 准政府组织 其 虚拟化 与 边缘化 进程进 一步加剧 3 城市社会基层自治组织 城市社区的重新崛起 20 世纪 70 年代末进行的经济 体制改革带动了中国社会全方位体制改革 拉开了中国改革开放的序幕 20 世纪 90 年代 初 在建立社会主义市场经济体制伟大构想的指引下 国家不再直接承揽资源配置的功 能 而主要由社会通过市场来配置资源 国家对社会的控制不仅在控制手段上发生了根 本性的改变 同时在控制程度上也在逐步减弱 原来由国家统包的社会管理职能逐步回 归社会 社会的自主性大大增强 国家与社会的关系开始出现分离 这不仅引发了城市 社会关系深层次的变化 而且为城市社会组织的重组带来了新的契机 也为城市社区居 民的自我发展提供了新的舞台 1982 年宪法中规定 人民依照法律规定 通过各种途 径和形式 管理国家事务 管理经济和文化事业 管理社会事务 城市和农村按居民 居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织 为了使居委会的工 作有法可依 保障它的健康发展 1989 年第七届全国人大常委会第十一次会议重新修订 城市居民委员会组织条例 并改名为 中华人民共和国城市居民委员会组织法 于 1989 年 12 月 26 日审议通过 自 1990 年 1 月 1 日起施行 在党中央一系列正确方针指导 下 全国建立了城市居委会十余万个 城市居民依法实行自我管理 自我教育 自我服 务 为推进我国社会主义民主政治建设进程 促进城市经济发展和社会进步发挥了巨大 作用 7 二 现阶段我国城市社区管理体制现状分析 随着我国城市居民物质和文化生活水平的逐步提高 人们的经济关系 政治关系 工作方式 行为方式 人际关系等也发生了重大的变化和调整 一方面 随着居民经济 生活条件的改善 人们对基层民主生活的政治热情被极大地释放出来 政治参与率较以 往大大提高 另一方面 由于受经济条件 外部环境等方面的限制 居委会组织的功能 和政治优势未能充分地发挥出来 特别是由于受到条块分割的城市行政管理体制的影响 居民自治受到多方面因素的制约 就当前来看 我国社区管理方面主要存在的问题有以 下几点 2005 级劳动与社会保障专业 张某某 社区管理模式研究 6 1 社区投入保障机制不健全 基础设施薄弱 由于我国大部分地区经济还不够发达 各级财政对社区建设投入不足 相当一部分社区的基础设施薄弱 居委会办公经费有限 工作人员待遇不高 社区投入保障机制也很不健全 有关资料显示 目前社区居委会工 作人员的补贴和工作经费主要依靠区 街两级财政解决 市级财政没有专项的资金投入 仅有较少的项目引导资金 另外 由于有些部门把自身的工作任务强加给居委会 又不 能做到 费随事转 这就进一步加重了社区的负担 直接影响了社区管理和服务工作的 开展 2 社区自治功能薄弱 行政化 倾向严重 一方面 居委会承担了过多的行政职 能 工作负担沉重 我国目前大部分大中城市实行的是 两级政府 市 区 三级管 理 市 区 街道 的行政管理体制 各级行政机关及每个行政机关的各职能部门 对 城市基层的管理几乎都需要通过居委会贯彻下去 这样 居委会便承担着各级党委机关 国家行政机关部署的 指派的 委托的 层层加码的繁重工作任务 而每一项工作任务 又都是必须完成的 没有任何讨价还价的余地 由此出现了 上面千条线 下面一根针 的局面 居委会实际上成了行政机关的附属物和基层政权的 细胞 同时 在缺少政府 对其自治绩效考核的情况下 更导致了自治功能的弱化 另一方面 我国的居委会自身 仍不同程度地存在着 准行政化管理 的运作方式 许多应该 由民做主 的事情往往 变为 替民做主 随着改革的不断深入 越来越多的单位人成为社会人 原有居委会的 管理方式与发挥居民自治功能的矛盾也日益突出 城市基层社会管理和社区工作运行机 制受到严峻挑战 3 街区管理体制缺少活力 居民自治尚处于低层次的初级阶段 我国城市居民普遍 富裕的程度还不高 仍存在一个绝对数量庞大的贫困阶层 需要把主要精力投入到解决 生计的劳动中去 再加上社区管理体制不顺畅 社区服务网络 服务设施不健全 居民 自治遇到的困难仍比较多 短时期内难以提升到更高的发展水平 居委会主要的工作目 标和发展模式是什么 还缺少科学的定位 4 社区管理缺乏统一的法律法规 目前国家没有出台统一的社区建设的法律法规 例如 由于对社区工作职能缺乏法律法规界定 大量本属于政府 企业 社团的事务却 落在了社区头上 社区志愿者服务活动是一项有益于社区 有益于居民的好事 但目前 还没有相应的法规或规范性文件对此加以规范和管理 社区居民委员会与社区物业部门 以及其他社区组织的相互关系的界定也缺乏法律依据 8 在诸多问题的催生下 在中央和地方政府的高度重视下 各地相继开展了社区管理 体制的改革 并在实践中建立了诸多示范模式 本文第一部分已有所论述 由于我国的 现代城市社区管理体制的建设尚处于改革和探索阶段 诸多模式中都存在着或多或少的 问题 比如行政型模式中社区职能的缺位问题 混合型模式中政府与社区权利边界的确 定问题 自治型模式中配套体制建设不完善及改革的不彻底问题 市场化模式中企业履 行管理职能的合法性问题等等 凡是改革都有一个逐步摸索 循序渐进的过程 只要我 们在实践中不断吸取教训 总结经验 与本地区相适应的 理想的社区管理目标模式定 能够建立 铜陵学院毕业论文 7 四 我国社区管理目标模式的构建四 我国社区管理目标模式的构建 随着我国基层民主政治的不断发展 自治导向型社区管理模式已是我国社区管理体 制的目标模式 但在此模式下 如何建立一套完善的组织架构体系 仍存在诸多问题和 难点 一 社区管理模式改革的法律依据 社区自治是指社区居民坚持在党和政府的领导下 通过一定的组织形式和参与途径 依法享有的对社区公共事务进行管理的权利 它是社区居民实现自我管理 自我教育 自我服务 自我监督的一种基层民主形式 1 社区居民参与社区自治的途径主要是直接 民主 即社区居民通过直接选举的方式对社区居民委员会成员的产生 任免以及社区内 共同事务的管理行使民主选举 民主决策 民主管理和民主监督的权利 根据 中华人民共和国城市居民委员会组织法 和各地推进社区自治的实际进程来 看 社区自治的内容主要包括六个方面 第一 人事选免自治 社区居民委员会的组成 人员必须由社区成员大会或代表大会依法选举产生 社区成员代表大会具有依法随时补 选因故出缺的社区居民委员会组成人员的权力 具有依法罢免 撤换不称职的社区居民 委员会组成人员的权力 第二 财产 财务自治 社区居民委员会的财产受国家法律保 护 任何部门 单位和个人不得侵犯 社区居民委员会有权拒绝不合理的财力和人力的 摊派 社区在兴办公益事业时 可以通过民主自愿的方式 向受益的社区成员筹集资金 政府拨付社区的办公经费 社区居民委员会有权按照规定自主定向使用 社区居民委员 会有权按照政府的有关规定 将兴办的社区服务产业所得的税后利润用于社区活动经费 社区工作者的补贴和扩大再生产的投入 社区居民委员会的财产和财务要按照国家有关 规定建账管理 公开管理 接受社区成员的民主监督 第三 社区教育自治 社区居民 委员会运用社区成员喜闻乐见的形式 对社区成员开展遵纪守法和依法履行公民应尽义 务的教育 组织社区成员开展精神文明建设 倡导和弘扬邻里互助 尊老爱幼 破除迷 信等文明新风 创办群众性社区文化艺术组织 开展自我教育活动 第四 社区服务自 治 社区居民委员会可以根据社区成员的需求 通过兴办便民利民服务事业 建立志愿 者协会组织 开展社区志愿者活动等形式 为社区成员提供各种生活服务 第五 社区 管理自治 社区的重大问题 必须经过社区议事协商委员会民主协商 提交社区成员大 会或社区成员代表大会讨论决定 社区居民委员会对全体社区成员负责 并定期向社区 成员大会或社区成员代表大会报告工作 在社区议事协商委员会的监督协调下 完成社 区成员代表大会制定的决定和决议 社区成员代表大会有权依法制定 社区自治章程 和各类 社区自治公约 实行自我管理 社区通过建立社区青少年 妇女 老年人 治 安调整 文化艺术爱好等协会组织 依法开展自我管理 自我服务和自我教育活动 维 1 一般来说 社区居民参与社区自治的组织形式主要有两种 一种是城市社区自治组织即社区 居民委员会 这是最主要的组织形式 另一种是社区中介组织 如社区服务中心 社区婚恋服务中心 社区劳务中心 社区市民学校 计划生育协会 老年人联谊协会等 但由于此类中介组织尚处于发育 过程中 且自治作用也比较有限 故不作重点探讨 2005 级劳动与社会保障专业 张某某 社区管理模式研究 8 治安保卫委员 人民调解委员 护各类人群的合法权益 丰富社区成员的精神生活 提高社区成员的生存质量 维护社 会的安宁稳定 第六 社区协管自治 社区居民委员会通过自治的办法和形式 协助政 府管理社会事务 如协助政府做好社区治安 优抚救济 爱国卫生 计划生育和青少年 教育等项工作 9 二 社区管理模式改革的理论与实践依据 我国实行的居委会体制是从 20 世纪 50 年代起引进的 它的突出特点就是 议行合 一 即一个委员会既掌握议事权又掌握执行权 它产生于西方 20 世纪初的城市管理改革 运动 而与此同时 西方国家又出现了社区议事会体制 所谓社区议事会体制与现代企 业制度相类似 其特点是企业董事会与经理相分离的治理结构 即政策制定者与政策执 行者相分离的组织体制 议行分设 见图 4 1 10 议行合一 体制下居民委员会组织架构如下图 图 4 1 根据现代社会组织的运行原理 只有在议 决策 行 执行 监察三者相对分开 相互制约而又良性互动的工作机制中 社会组织才能够正常 健康的运转 在改革实践 中 为了进一步推动社区自治的发展 各地对实行 议行合一 体制下居民委员会组织 架构重新进行了制度设计 按照 社区自治 议行分设 的原则 对社区居民委员会组 织架构采取 议行分离 体制 选举产生了新型的社区自治组织 在实践中 这种 议 行分离 体制下社区自治组织架构有两种模式 一种是实体型 议行分离 体制 以沈 阳 合肥 武汉的社区自治组织架构为典型 另一种是虚体型 议行分离 体制 以上 海 南京 宁波的社区自治组织架构为代表 在实体型 议行分离 体制下 社区自治组织架构包括社区的决策组织 执行组织 议事组织三大块 其中 社区居民大会或社区成员代表大会是社区的决策层 即社区的 最高权力机构 代表着全社区成员的根本利益 对社区实行民主议事 民主管理 民主 监督 民主决策并选举产生社区居民委员会和社区议事协商委员会 听取和审议社区居 民委员会年度工作报告和下一年工作计划 对本辖区的重大问题进行研究 决定 讨论 和评价 反馈居民意见和建议 社区居民委员会是社区的执行层 即社区的办事机构 是社区的主体组织 按照自我管理 自我教育 自我服务 自我监督的自治原则管理社 区内的公共事务 社区议事协商委员会是社区的议事层 主要由在社区内有一定影响 居民会议或居民代表会议 居民委员会或家属委员会 公共卫生委员 民政福利委员 铜陵学院毕业论文 9 在群众中享有较高威望 热心社会公益事业的辖区内人士组成 在社区居民大会或社区 成员代表大会闭会期间行使对社区的协商 议事职能和民主监督职能 见图 4 2 实体型 议行分离 体制下社区自治组织架构如下图 述职 选举 监督 图 4 2 这种实体型 议行分离 体制下社区自治组织架构设计 在制度上使得社区内部的 事务决策 执行落实和监督制约三者之间有了可靠的组织保障 形成了较为齐全的社区 自治组织体系 充分体现了社区居民在党的领导下进行民主自治的本质 在虚体型 议行分离 体制下 社区自治组织架构包括社区的代表机构 议事机构 和执行机构三大块 其中 社区居民代表大会是社区的代表机构 也是社区的最高权力 机构 其职责主要是选举产生社区居民委员会 对社区内重大公共事务进行决策 决定 社区居民委员会由本社区高素质 高威望的居民组成 属于志愿服务性质 不拿工资 不坐班 其主要职责是通过制定内部协调机制定期研究协商本居民区的重大事项 在广 泛征求居民群众意见的基础上做出决定或提出建议 指导社区执行机构做好各项条线工 作 传达上级精神并做好发动工作 具体的事务由社区的执行机构即社会工作者服务站 以下简称 社工服务站 执行 社工服务站是社区的执行机构 其工作人员由街道办 事处招聘 与社区居民委员会成员同时由社区居民代表大会直选产生 其工资由街道办 事处拨付 并经社区居民委员会在定性和定量考核的基础上发放 社区居民委员会有权 辞退社工 有权对他们的工作进行评议和监督 社工定期向居民代表大会进行述职 街 道办事处也将居民委员会评议的内容作为是否继续聘用社工的依据 社工的主要职责是 认真完成政府和部门布置的各项具体工作 认真办理居民的公共事务和公益事业等 见 图 4 3 虚体型 议行分离 体制下社区自治组织架构如下图 产生并监督 述职 选举产生 评议 指导 聘用 社区居民大会或社区成员代表大会 社区决策层 社区居民委员会 社区执行层 社区议事协商委员会 社区议事层 社区居民代表大会 代表机构 居民委员会 议事机构 社工服务站 执行机构 街道办事处 指导机构 2005 级劳动与社会保障专业 张某某 社区管理模式研究 10 图 4 3 这种虚体型 议行分离 体制下社区居民委员会的功能不仅与 议行合一 体制下 居民委员会的功能有很大差异 而且也与实体型 议行分离 体制下社区居民委员会的 功能有很大的不同 它着重突出了社区自治的特征 通过吸引居民区内高素质居民志愿 参与居民委员会管理工作的方式 极大地拓展了社区参与的深度和广度 进一步增强了 社区居民的归属感和认同感 尽管社区居民委员会仅具备了 议事 职能 成员不拿任 何工资和补贴 也不需要放弃自己原来的工作 其工作性质是一种志愿参与 但恰恰这 种组织架构从社区自治运作机制的角度探索了实现社区自治目标的有效途径 符合新形 势下城市社会基层民主的发展趋势 有利于社区居民最大限度地参与社区公共事务的决 策 管理和监督等工作 社区自治组织架构从 议行合一 体制向 议行分设 体制的转换 其最大理论意 义在于从社区自治内部制度保障角度解决了社区自治组织体制建设问题 把实际上受城 市基层政府派出机关 街道办事处领导的社区居民委员会解放了出来 重新变为党领 导下的社区居民实行自我管理 自我教育 自我服务 自我监督的群众性自治组织 恢 复了社区自治的本来面目 其实践意义在于通过社区自治组织架构的重新设计 理清了 社区决策机构 执行机构 议事与监督机构之间的关系 精简了机构人员 提高了行政 效能 为社区自治的顺利推进奠定了组织基础 三 我国社区管理目标模式设计的基本原则 通过对社区管理模式改革的法律依据 理论和实践依据进行深入的分析 并结合前 文对当今世界现代社区管理模式与我国城市社区管理体制改革 发展的实践进行的比较 研究 我们可以逐步归纳出在现代社区管理体制建构上的一些基本原则 一是有限政府 原则 政府该管的管 不该管的不管 政府工作的重点应放在宏观调控和依法行政方面 充分发挥市场经济的调节优势 把部分职能让渡给各类中介机构 形成政府体制 市场 机制 社会机制在城社区市管理上的协调和优化 二是社区系统的多功能性原则 城市 是一个有各种复杂的生产网络 教育网络 管理网络 文化网络等交织而成的多维人文 系统 因此 城市现代社区的建构必须以社会的全面进步为目标进行设计 而不仅仅是 为了给城市管理的方便 三是以人为中心的原则 社区的要义是人的集合 社区文明的 关键是人的文明 城市社区管理的最高境界是人的自我管理 因此 社区建构必须以人 为中心进行设计 使社区成员具有高凝聚性 高自律性和强烈的民主参与意识 四 我国城市社区管理的模式设计 1 对社区辖区进行科学合理的划定 组建新型城市社区 逐步理顺与辖区内各业主 委员会 物业管理公司的关系 按照 便于服务管理 便于开发社区资源 便于社区居民自治 的原则 并考虑地 域性 认同感等社区构成要素 对原有街道办事处 居民委员会所辖区域作适当调整 其规模大致按照 小于街道办事处 大于原居民委员会 不少于 1000 户或 1000 3000 户左右 的要求进行控制 以调整后的居民委员会辖区作为新型城市社区地域 并冠名 社区居民委员会 社区居委会对所辖的各居民小区或新建小区业主委员会 物业管理公 司负有指导 监督责任 物业管理公司有责任和义务协助社区居委会开展社区建设工作 铜陵学院毕业论文 11 物业管理公司 业主管理委员会的负责人应积极参加社居委工作 共同搞好社区管理 有关部门在办理物业管理公司证照年审时 应征求相关的社居委意见 2 通过社区内外部体制的完善和创新 逐步建立起社区自治管理系统与政府行政管 理系统的共生机制 在内部体制上 深圳盐田区模式具有重大的借鉴意义 盐田区社区管理改革实践中 形成了 一会两站 的格局 社区居委会 由居民依法民主选举产生 作为社区工作 的主体 对社区事务行使议事 决议 监督职能 并代表居民对政府 社会中介组织的 行为进行监督 作为专门的议事机构 不再承担以往政府交办的行政任务 社区服务站 作为民办非企业 隶属于社区居委会 由社区居委会登记注册 向社区居民开展低 偿服务 政府可向社区服务站购买社区服务项目 向居民提供社会福利 社会保障等无 偿服务 社区工作站 作为街道办事处派驻社区的工作机构 隶属于街道 工作人员 实行雇员制 主要承担区政府下移社区的各类行政工作 这样 政府下移的各类行政工 作便进一步从社区居委会工作中独立出来 社区工作站与社区服务站明确分工 各负其 责 有利于工作的顺利开展和工作效率的提高 这样的制度创新虽仍不彻底 为政府在 社区保留了一块自留地 但从另一角度说也是一种比较稳妥的方式 为以后的更深层次 的改革作好了组织准备 11 结合上述分析 笔者认为我国城市社区管理模式理想的内部组织架构应在虚体型 议行分设 体制和盐田模式基础上建立 两会两站 的格局 即社区居民大会或社区 居民代表大会 社区居委会 社区工作站 社区服务站 这种格局与盐田模式相比 除 社区居民大会或社区居民代表大会是社区最高权利机构之外 还具有如下特点 一是社 区居委会由社区内威望高 责任感强 素质高的居民经社区居民大会或社区居民代表大 会直接选举产生 是社区议事层 对社区重要事务进行决策 协调和服务 并代表居民 依法对政府 社会中介组织 社区工作站的行为进行监督 二是社区工作站是社区的执 行机构 由驻点干部和区政府选聘的专业社工两部分组成 社区居委会有权对他们的工 作进行评议和监督 驻点干部由区政府下设的社区指导委员会委派 负责对社工的工作 进行指导 并协助社工共同完成各项下移的行政事务 社工是在社区指导委员会选聘的 基础上 向社区居民委员会推荐 由其直选产生他们满意的社工 社区工作站的主要职 责是完成政府下移的各项行政工作 并定期向社区委员会述职 两者工资皆是在社区居 委会定性和定量考核的基础上由区政府拨付 三是社区服务站作为民办非企业 隶属于 社区居委会 也是社区的执行机构 负责向社区居民开展低偿服务 政府可向社区服务 站购买社区服务项目 向居民提供社会福利 社会保障等无偿服务 见图 4 4 虚体型 议行分离 体制下社区自治理想组织建构图 选举产生 监督 述职 产生并监督 述职 监督评议 社区居民 代表 大 会 最高权利机构 社区居委会 议事层 2005 级劳动与社会保障专业 张某某 社区管理模式研究 12 协作 图 4 4 在外部体制上 要实现传统基层管理体制的结构性突破 逐步撤消街道办事处 壮 大区政府作为基层政权的力量 同时政府应与社区建立委托 代理式契约关系 从制度 规范的角度厘定政府权力与社区权力的边界 为了改变社区居民委员会功能错位 政府部门行为失范现象 各地在推进社区管理 体制改革进程中 除了从社区自治内部制度保障角度加强社区自治组织架构的建设 还 应十分注重从社区自治的外部制度保障角度理顺城市基层政府与城市社区之间的关系 如实行 重心下移 权力下放 财力下沉 人员下派 的新型管理体制 这些举措对于 理清城市基层政府与城市社区的关系 推进社区自治 起到了一定的促进作用 但是 同时也共同存在一个致命的不足 即没有从制度规范的角度厘定政府权力与社区权力的 边界 政府行政干预社区内部事务的可能性依然存在 这些制度设计存在着随意性大 规范性弱的缺陷 且带有由政府出面安排社区居民委员会各项事务的嫌疑 街道办事处设立的初衷是为适应办事需要而设立的 其特点是具有灵活性 直接为 民办事 而不必与其他政权体系一样设立相应的机构 但在实践中 为了应付日益增多 的行政事物 也逐步与上级一样设立了对口的机构 这样就导致办事处内架构复杂 人 员膨胀 办事效率却日益低下 准政权化 倾向愈加明显 12 为此 笔者认为 加强 社区自治外部制度保障的关键在于没有突破传统管理体制 应变自上而下单一的行政管 理体制为政府与社区双向互动的分权合作管理模式 具体说应在科学合理划定社区边界 完善社区内部机制的基础上逐步撤消街道办事处 充分发挥区一级政府的基层管理作用 由于区一级有比较完备的机构设置 它完全能够有效地保证依法行政 集中管理 这样 通过实现传统基层管理体制的结构性突破 削减了行政层级 提高了行政效率 也节约 了行政成本 同时也使区政府向 亲民之官 回归 真正成为直接面向公民的基层政权 基层政务主要由区政府直接办理 为方便对社区的指导 可以在区政府下设置社区指导 委员会 由其主要提供面向社区的公共服务 如向社区选派驻点干部 选聘优秀社工供 社区选择等 这样 政府和社区之间便建立了一种双向交流和监督的关系 有利于政府 职能的转变和宏观管理角色的复归 需要补充的是 撤消街道办事处的设置应依据本地 经济 社会 政治实际发展状况稳妥 逐步推行 决不能搞 一刀切 同时 在基层政府与城市社区之间还应建立一种委托 代理式契约关系 从制度上 规范政府权力与社区权力的边界 第一 加快修订 城市居民委员会组织法 在法律上对城市社区的性质 地位 任 务 组织结构 与政府部门以及其它社会组织的关系等进行重新定位 尤其在城市社区 协助完成政府各项工作这一问题上作出具体规定 即一旦城市社区超出其自治权限和范 围去协助人民政府完成各项事务时 二者之间就订立委托 代理式契约关系 这种契 社区工作站 执 行层 完成政府下移 工作社工 驻点干部 社区服务站 执行层 提供抵偿服务 铜陵学院毕业论文 13 约关系的内容包括 首先 城市社区有义务协助完成与社区居民利益有关的各项事务 其次 当城市社区成为人民政府或者它的派出机关在社区中的代理人时 有权按照有关 要求开展各项工作 再次 政府要对城市社区实行经济补偿 即实行 收费制度 具体 金额由双方共同商定 以此来推进二者之间的平等与合作关系 从而把社区自治真正落 到实处 第二 结合政府机构改革 可以通过列举的方式合理界定政府权力与社区权力的边 界 把属于社区自治权限和范围的权力还给社区 其它不属于社区自治权限和范围内的 行政职能不得向社区延伸 第三 在推进社区自治的过程中 实行 准入制度 即对确实因为工作需要而进入 社区的部门 单位组织机构 工作任务实行审批制度 为了确保社区自治的正确发展方 向 任何部门和单位未经申报审批 都不得随意在社区中设立分支机构 挂牌子 不得 随意向社区下达行政管理和行政业务工作 对于各部门各单位确需要社区协助完成社区 职责以外的其它工作或工作量较大的临时性任务 应按照 费随事转 和 谁办事 谁 出钱 的原则 由布置工作的部门和单位向社区拨付必要的工作经费 执行审批的职责 由拟进入社区的部门和单位的上一级社区建设管理委员会或社区建设管理小组承担 五