促进电信市场有效竞争的监管政策建议

电信经济专家委员会 2008 冬季论坛发言之三 促进电信市场有效竞争的监管政策建议 工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所 副总工程师 何霞 一、关于电信有效竞争的理论与实践 1有效竞争理论 有效竞争是指规模经济与竞争活力相协调，从而形成有利于长期均衡的竞争格局，电信有效竞争并不仅仅是在基础电信市场，还包括整个的电信市场和增值市场。电信经济的基本特点，要求在适当的集中和竞争之间形成均衡，以促进有效竞争，实现整个社会福利的最大化，当然并不是这个市场上充分的竞争就是最有效的。判断有效竞争的标准是基于不同的市 场，从结构、行为、绩效 3 个方面进行综合评价。 2世界各国有效竞争的情况 各国有效竞争的结构基本上是从 3 个大的方向来塑造的。 （ 1）由于网络经济和网络规模性，带来市场上多家运营商存在，尤其是基础市场和网络层面，所以需要引入 SMP，就是主导运营商的概念，这样扶持运营商形成市场的有效竞争；（ 2）同时需要引入民营化，不断的增加新的主体，使得电信市场主体是在不断增加，并且在结构的基础上加强行为的管理，行为管理也是以主导运营商的行为管制为核心进行一些有关的市场上不正当行为的管制；（ 3）采取电信监管和反垄断监管相结合的 方式，尤其反垄断监管在行为监管当中发挥更重要的作用。 国外例如欧盟、澳大利亚、韩国、日本等一些国家，是通过以市场的开放和引入新的运营商，加强事前电信监管和事后反垄断监管，这些国家实行立体型监管的体系，进行市场结构的调整。从整个全球的情况来看，电信管制有一定的调整，纵向的功能分离和横向的融合监管已经是目前最新的发展趋势。 二、重组后的市场结构与监管问题 1中国电信资产重组没有改变中国移动一家独大的市场格局 2008 年中国电信运营商重组之后，中国的电信市场监管存在什么样的问题？我们可以看到， 2007 年中国移动 的收入占了 47.29%，到 2008 年 7 月变成了50%，到 2008 年底可能更高。从用户市场上可以看到， 2007 年 7 月是 40%， 2008年是 45%，也就是说用户市场和收入都在增长。用户新增数 2007 年中国移动占69.96%，现在占 85%多，因此整个市场不管是从用户还是从收入，重组之后电信市场的集中度在进一步加剧。因此我们对于这个市场进行初步的分析和评估，认为目前虽然有固定市场、移动市场、宽带市场，但是中国电信市场竞争结构突出的矛盾还是在移动市场，造成失衡的原因主要在于技术的代替、网络的效应、非对称市场准入的限制 以及企业自身的经营能力。 2对重组后市场竞争格局的初步分析 我们看到重组和发放 3G 牌照改善了市场结构，基本上是改善了在技术网络和技术业务层面国有资本之间的资源配置，为市场走向有效竞争奠定了很重要的基础。结构经过重组之后，预计未来各项业务和企业收入都会继续增长，并趋于优化，经过竞争资费也会下降，消费者会得到更多的益处。但是未来 3 5 年内，中国移动仍然是整个移动市场和电信市场的主导者，因此中国移动不管是在水平市场还是在纵向市场，不管是在移动市场还是在整个电信市场，它的优势都是非常明显的。它的低成本可能会带来价 格的竞争优势，这样对于其他运营商的发展是不利的。从产业链来说，它的优势对于产业链的均衡发展是不利的。因此我们认为过于失衡的市场结构不管是对创新、产业、企业发展都是有一定的障碍。电信重组对整个市场结构虽然有所改善，但是还需要进行一定的调整，尤其需要对2G 市场的主导运营商实施非对称管制，并且对整个竞争行为进行监控，同时还要制定市场开放的政策，使整个中国电信市场朝着格局优化的方向发展。 3电信监管存在的问题 经过 10 年的改革和发展，已经构建了电信监管的制度架构和政策体系，并且取得了非常大的成就，但是问题还是很突出的。从电信企业来说，国有股一股独大造成了治理结构和机制缺乏效率。在基础电信市场上国有企业的产权单一也难以形成有效竞争，在电信监管基础层面上，国有企业间的竞争也不是真正的市场竞争，这样会导致监管的政策受到相应的制约，并弱化整个实施的有效性。 目前市场的结构是有所改善的，也在朝着好的方向发展，但是要把握好重新配置。网络资源的重新配置为全业务的经营创造了比较好的条件，但是短期内不能解决企业竞争力的问题。并且实现有效竞争还需要相应的制度和相应的监管政策的保障。从产业来看，我国 电信行业自主创新能力是比较低的，目前 TD 的产业政策与国家对整个电信监管的政策是有一定冲突的，现阶段是需要一个平衡的目标和扶持的政策。我们再次呼吁，需要一个独立的监管体系。中国电信监管虽然有很多特殊性，但是中国应与国际接轨，将来也应该走向横向监管的监管体制。 三、进一步开放市场，引入新的竞争主体 目前我国电信监管是从职能监管向竞争性监管过度的阶段，促进竞争应该是未来 3 5 年这届政府很重要的政策重点。因此，我们认为重组只是解决了市场结构问题，形成市场有效竞争还需要相应的保障措施，如果把电信放在整个信息化大的框架 中看，没有一定量的竞争，很难为信息化的发展提供很好的基础。并且可以看到，国家市场化的机制也是在递进改革，同时全球也是通过竞争在不断的发展产业，因此竞争仍然是产业的主线。 1开放的政策目标 我们认为“活跃竞争”是最核心的目标，但还有两个目标：（ 1）推动自主创新；（ 2）国有企业的做大做强，这两个目标也是我们必须要考虑的。因为管制是多元的，因此对目前重组之后存量市场，由于市场的结构存在非均衡的发展，应该采取一些管制的政策、竞争性的政策。除了出台一些有利于结构调整的政策之外，还必须进行行为的管制，在这个基础之上要 进一步开放市场，同时国企要进行相应的改革。因家应对整个的电信监管采用配套性和系统性的措施，任何一个措施很难奏效，一个系统性政策的配套才能使这个市场逐步地走向良好的市场竞争格局。 2建立非对称监管的原则和思路 原则有 4 点：（ 1）促进有效竞争，优化市场结构；（ 2）有利于电信产业的持续、健康、均衡的发展；（ 3）有利于 TD 发展和实现国家自主创新的战略；（ 4）保证消费者长远的利益。 思路：从中国电信业的实际出发，借鉴发达国家先进的经验，以实现有效竞争为基点，通过对相关的主导运营的非对称管制政策，促进市场有效的竞争， 合理配置现有的网络资源，促进 TD 产业的发展，提高自主创新的能力，增强整个电信产业的国际竞争力，促进消费者的福利。 四、从规范市场竞争行为角度推动非对称管制政策实施 1加强主导运营商价格行为的监管 目前存在的不正当的竞争行为，需要加强主导运营商价格行为的监管，严惩企业的不正当的行为。 2加强对主导运营商产业链的行为管制 主导运营商垄断性过强，对整个产业链的创新和发展都是非常不利的。 综上所述，我们建议：（ 1）对存量市场保持政策的连续性，我们过去有了非对称的管制，如果有效，可以继续的延续，但是要不断地推 进新的政策，突出改变企业之间的经济利益，促进消费者福利的增加，提高整个市场的绩效；（ 2）将市场结构