论司法审判与司法行政之分离.doc

论司法审判与司法行政之分离李邦军 内容摘要：司法审判与司法行政之分离有坚实的理论基础，分权制衡理论、程序正义理论和司法效率理论正是司法审判与司法行政之分离的立论根本。我国现行司法体制中，司法审判与司法行政的职能分工不明，不利于实现司法公正和效率的双重价值目标。司法审判的本质是判断。实现司法审判与司法行政事务相分离，是司法体制改革的必然要求。因此，按照积极稳妥的原则进行改革，将法院的司法鉴定业务、裁判文书的强制执行权和法院内部的其他司法行政事务分离出去，主要交由司法行政机关管理，以便法院能够独立公正地行使审判权。司法审判与司法行政相分离的问题，是党的十六大召开后司法体制改革研究的热点问题。通过对司法审判与司法行政分离的理论基础、历史演进，并结合司法审判与司法鉴定业务、司法审判与裁判执行工作及司法审判与法院内部司法行政事务之分离的研究，为未来的司法审判与司法行政相分离的立法提供借鉴，从而实现党的十六大报告所提出的“司法审判、检察同司法行政事务相分离”的司法改革任务。一、 司法审判与司法行政分离的理论基础司法审判与司法行政相分离的问题，之所以成为当前司法体制改革的焦点，乃至成为事关司法制度改革成败的重要问题，有其深厚的理论基础作为前导。那些历史上影响过，并且在现在和将来仍会对人类进程产生巨大震荡和推动作用的理论，如分权制衡理论、程序正义理论和司法效率理论，正是司法审判与司法行政相分离的立论之根本。 1、分权制衡理论 关于“分权”的思想，早在古希腊、罗马的奴隶制时代就已经提出。例如，亚里士多德在政治学中，波里比阿在罗马史中都提出过分权制衡的观点。英国资产阶级革命胜利后，约翰洛克作为古典自然法学派的主要代表，完成了一项历史性的工作，即赋予古老的分权学说以新的生命力，他的这一功绩凝聚于其著作政府论（下篇）之中。法国的孟德斯鸠天才般地揭示：“如果司法权不同立法权、行政权分立，自由就不存在了。如果司法权和立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。”他还注意到滥用权力是一种普遍存在的现象，“一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”美国“建国之父”汉密尔顿和麦迪逊等人也提出，为使司法机构能够对立法和行政进行有效制约，必须首先保持司法的独立地位。因为与立法和行政部门相比，司法机关力量最弱，它既无强制、又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量，“司法部门绝对无从成功地反对其他两个部门；故应要求使它能以自保，免受其他两方面的侵犯。”伟大的革命导师马克思和恩格斯在其著作中也未排除分权的合理性与进步意义，相反，他们却常常认为一个国家的政权组织形式必须实现适度的权力分工与权力制约。 2、程序正义理论 约翰罗尔斯曾经说过“正义是社会制度的首要价值”。的确，现代人们对法律这种制度的期望正在或已经被广泛地接受为“正义”或者“公正”的价值理念。程序正义的理论，最早起源于古老的“自然正义”（natural justice）原则。在古罗马法中，有一条重要的程序正义规则，即“人不能裁判有关自己案件的诉讼”，其中包含了裁判必须遵循程序正义的思想。谷口安平也指出：“程序是法律的心脏”，法律的正义惟有通过公正的程序才能实现。然而，正如博登海默所说的“正义有着一张普洛透斯似的脸（a Protean face），变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌”一样，“正义”是一个内容复杂的、综合性极强的概念。尽管人们对程序正义有不同的理解，但对于将法治作为程序正义的实现途径却是共识，换言之，只有依靠法治去实现人们理想的正义。司法审判与司法行政相分离，也就是为了体现程序正义的思想，实现司法审判权和司法行政权的相互独立。 3、司法效率理论 效率，也称为效益，是指从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。“公平、公正、正义是司法的永恒追求；效率是司法公平、公正、正义的应有之意，没有效率的司法肯定不是公正的司法。”如果司法审判与司法行政事务不分，职能分工不明，将会导致法院从事的司法审判工作受到司法行政事务的极大影响，如法院内部设立的司法鉴定业务部门、生效裁判文书的执行部门，当然还有其他司法行政事务，严重影响了司法审判的效率，违背了审判经济的原则。因此，实行司法审判与司法行政相分离，也正是司法效率理论的集中体现。二、 司法审判与司法行政之关系的历史演进我国自古就有司法与行政不分的传统。州县一级的司法机关与行政机关合二为一，州县行政长官同时也是司法长官。省一级设有专门的司法机关，但判决由省行政长官批准。朝廷中的司法机关名义上是最高司法机关，实际垄断最高司法权的是皇帝，受皇帝指派的行政官员都有权参与司法。我国最早提倡西学的严复主张要采用西法，实行新法制，重要的是实行三权分立之制度，使司法权与行政权分开，独立进行审判。我国的司法行政机关始于清朝末年。1906年，清朝效仿西方发达国家，改刑部为法部，专管司法行政，改大理寺为大理院，负责司法审判。新中国成立伊始，确立了司法审判与司法行政分离的制度。政务院设立的司法部，其职能是主管司法机关的司法行政事务、律师公证、狱政、司法干部的教育培训及法制宣传工作。其后，尽管司法部的机构职能几经变迁，但主管法院司法行政工作、干部教育培训工作、法制宣传工作、律师公证工作的职能基本没有变化。1954年宪法以国家根本大法的形式确立了司法审判与司法行政相分离的制度。司法部主管普通法院和专门法院的司法行政工作、法学教育工作、法制宣传工作、律师公证工作和法令编纂工作。1959年司法部被撤销，开始实行司法审判与司法行政合一制。1979年6月中共中央政法小组在向中央报送的关于恢复司法部的建议中指出：人民法院是国家的审判机关，担负着行使审判权的重权，它不适宜并且也确实难以兼任各项司法行政工作。同年9月，第五届全国人大常委会第11次会议决定设立司法部，司法行政机关得以重建，法院的司法行政工作仍由司法行政机关统一管理。1982年宪法明确规定了司法审判与司法行政分离的原则。令人十分遗憾的是，1983年9月，由原司法行政机关管理的法院机构设置、编制、助理审判员的任免、司法统计、装备和经费等工作均归于法院。这实际上恢复了司法审判与司法行政的合一制，有关司法审判与司法行政分离的宪法原则也被束之高阁了。 从世界范围看，两大法系国家司法行政的共同特点是，法院的行政性事务属于司法行政的管辖范围。凡是法治建设比较完备的国家，其司法行政的职能都非常强大。因此，大多数国家都实行司法审判与司法行政相分离的制度，许多国家还在宪法中直接规定了司法审判与司法行政相分离的原则，法院的司法行政工作通常由政府的司法行政机关负责。我国宪法虽然也确立了司法审判与司法行政相分离的原则，但并未得到有效的贯彻和执行。值得幸运的是，党的十六大再次明确了这一宪法原则，为我国司法体制改革指明了前进的方向。三、我国司法审判与司法行政职能不分的现状1、司法审判与法院的司法鉴定职能不分。我国的司法鉴定制度是在沿袭前苏联模式，并在过去50多年的司法实践中逐渐形成的。多年来，司法鉴定管理方面存在许多问题，如“自检自鉴”、“自审自鉴”，严重影响了司法鉴定的科学性、客观性和准确性，并在一定程度上影响了司法公正。 目前，理论界和实务界已基本形成共识，即为了保障司法公正，法院专门从事司法审判工作，不再从事司法鉴定工作。为此，司法部制定了司法鉴定机构登记管理办法、司法鉴定人管理办法，并有四川等省、市的地方性法规也明确规定了司法行政机关负责管理社会司法鉴定工作。其后，各级司法行政机关在规范司法审判与司法行政分离方面做了许多卓有成效的工作。但是，让人不可理喻的是，最高人民法院却先后于2001年11月、2002年4月颁布了人民法院司法鉴定工作暂行规定和人民法院对外委托司法鉴定管理规定，上述规定不仅明确法院自己可以开展司法鉴定业务，而且还授权各级法院管理社会司法鉴定工作。两个规定下发之后，各级人民法院开始了对社会司法鉴定工作的管理，并由此造成对国家正在进行的司法鉴定体制改革的巨大冲击，并导致了司法鉴定社会公信力的下降，严重影响了司法鉴定事业的健康发展。 2、司法审判与裁判执行职能不分 众所周知，法院裁判的“执行难”没有得到有效的解决，一直是困扰司法审判工作的老大难问题。法院行使裁判执行职能实质上是司法行政化的体现，是法院的司法审判职能与政府的司法行政职能相混淆的结果，也是对司法理论的误解和法院形象的扭曲，因而，执行工作实属法院的额外负担。近几年，人民法院基本建立了上级法院对下级法院统一管理、统一协调、统一指挥的新型执行工作机制，各级法院相继成立了执行局，并以此作为人民法院的附属机构，改变了执行工作传统的司法权管理模式，形成了执行机构的上下级的行政权管理方式，但是，基于人民法院的实际，现有的执行体制管理模式，仍然未能彻底解决执行体制中的司法权与行政权的关系。最近的一篇报道可以说再一次触动了我国司法体制改革的神经，司法审判与裁判执行职能到了非分离不可的程度。陕西凤翔县一名男子竟在街头公开以五折“拍卖”判决书。法院的“执行难”问题，又一次摆在我们的面前。这是对当下中国司法境况的无声指责，是司法审判与裁判执行不分弊端的集中体现。如果司法执行工作职能再不与司法审判职能相分离，当法院的生效判决书成了一纸“法律白条”时，不仅使法院判决的尊严和权威丧失殆尽，而且所谓“拍卖”判决书的场景还会重演。 3、司法审判与法院内部司法行政事务不分 我国现行的司法审判工作机制中有许多属于司法行政权力范畴的工作，从而造成了司法审判权不能独立行使，却要去从事本不属于司法审判范畴的行政性事务工作。审判机关的人、财、物都由同级政府管理，造成了司法机关对行政机关事实上的依附状态，司法权依附于行政权。一些地方政府由于财政紧张，采取签订责任状、发文件等方式，向同级法院下达经济指标，把司法机关当成创收的“生力军”。更有地方要司法机关要完成多少招商引资指标，包多少工厂的企业改制，包多少贫困乡村的助贫扶贫工作，把司法机关俨然当成了企业家、种田能手，严重影响了司法机关的办案精力，干扰了司法审判工作的正常进行，这也正是我们要警惕的诚如张卫平先生所说的司法审判工作的行政化和商业化。一旦招商引资来的单位等有官司，则会令法官裁判左右为难，也易使对方当事人对法院裁判的公信力产生怀疑。此外，法院还分担着送法下乡、上门办案、上街普法、义务宣传等等本属于司法行政权范畴的工作。最高法院肖扬院长在中国人民大学“大法官论坛”上，指出中国司法制度三大问题，其中就谈到司法审判的行政化问题，并认为对法官的管理，不能当作行政官员管理。三、 关于司法审判与司法行政相分离的建议德国法学大师拉德布鲁赫尖锐地指出：“同一官署忽而忙于维护国家利益，忽而又将国家利益弃置一边，忙于维护正义，显然极不协调。”他认为司法审判不能与司法行政共存于同一机关之中。司法的任务是通过其判决确立是非曲直，判决作为一种“认识”，不容许在是非真假上用命令插手干预。司法审判机关是公民权利的保护人，司法行政机关是国家利益的代言人。党的十六大报告明确指出：“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”由此可见，逐步实现司法审判和司法行政相分离，维护包括实体公正和程序公正在内的司法公正，树立司法审判的权威，是合理配置司法权的内在逻辑和必然要求，也是我国司法体制改革的重要内容之一。 1、司法审判与司法鉴定相分离 为了妥善解决司法鉴定管理工作中存在的问题，从完善和统一我国司法鉴定制度的角度考虑，尽快建立符合我国国情和司法行政规律的鉴定制度势在必行。改革的方向不是淡化法院司法鉴定的官方色彩，而是取消法院从事司法鉴定的职能。根据司法鉴定活动的性质，除侦查机关为侦查犯罪提供技术鉴定外，其他从事司法鉴定业务的机构都应当是独立于司法机关之外，独立享有权利和承担义务的社会服务性组织。 法院在诉讼活动中的职责是依据案件事实和法律进行裁判，因为，司法审判的本质是判断。司法鉴定结论是否用作证明案件事实的证据最终由审判机关决定，如果法院“自审自鉴”，显然违背了程序公正的原则。因此，审判机关不应设立鉴定机构从事鉴定业务。为此，2002年12月23日，九届全国人大常委会第31会议审议的关于司法鉴定管理问题的决定（草案）明确规定，审判机关不从事具体鉴定活动。当然，审判机关为了便于审判活动的顺利进行，配备了专业技术人员和辅助人员是必要的，但不能从事具体的司法鉴定业务。我们应积极促进关于司法鉴定管理问题的决定的早日出台。只有建立科学、公正的司法鉴定体制，才能改变司法鉴定管理政出多门、相互冲突的缺陷。如今，司法体制改革已进入关键时期，司法审判与司法鉴定相分离的改革之成败无疑具有十分重要的示范作用，必将为司法审判与司法行政事务的全面分离积累丰富的实践经验。 2、司法审判与裁判执行相分离。 司法审判和执行是两种不同性质的活动，强制执行在性质上属行政活动，具有行政权的确定性、主动性、命令性和强制性的特点。因此，裁判的执行应由司法行政机关而不应由行使审判职能的法院执行。目前，刑事执行权即刑罚权已基本由司法行政中的监狱或者公安机关执行，对此部分刑罚的执行未见“执行难”。而造成民事裁判“执行难”的关键在于执行体制上存在司法审判权与司法行政权集中统一行使的问题。 改革执行体制和执行工作机制，解决“执行难”问题。要做到实质意义上的“审执分立”。法院内部的改革已无法从根本上解决执行不力问题，必须依赖于司法资源的重新分配。法院应当成为单纯的审判机关，不必再承担强制执行职能，将强制执行职能划归司法行政机关，这是司法执行改革的必由之路，这有利于提高执行在国家司法活动中地位和效率，最终彻底消灭“法律白条”。总之，将司法审判与裁判执行分离，强制执行工作交由司法行政机关负责，使司法行政机关真正成为名副其实的司法执行机关。 3、司法审判与法院内部司法行政事务相分离 确保司法行政服务于司法审判，突出司法审判的主业和法官在审判工作中的独立地位，有效地解决司法审判与司法行政不分的问题，应该坚持以下改革思路：（1）以分权制约为切入点，按照审判工作的特点和性质管理司法审判工作，祛除司法审判中的行政化倾向，确保法官独立审判，使法院与法官能够摆脱司法行政事务的困扰，集中精力从事司法审判工作。为此，肖扬院长主张：改革司法行政管理体制，法院与其他机关的职权分工明晰；改革和完善法院的司法行政管理和审判管理制度。按照有利于保障司法独立和实现司法公正的原则，理顺司法审判与司法行政事务的关系。（2）遵循建立精简、高效、廉洁的司法运行机制的原则，排除各种利益驱动对司法审判的干扰。按照有利于实现司法公正的目标，重新设计法院的设置、职能、权限等，以及人、财、物的分配和管理，理顺审判机关内部管理关系。改革现行人事、经费制度的弊端，切实保障法院依法独立行使审判权。如建立法院的经费由中央财政统一支付的新体