论中国节能证书交易法律制度的构建.pdf

第1 3 卷第5 期 2 0 1 3 年9 月 中国地质大学学报 社会科学版 J o u r n a lo fC h i n aU n i v e r s i t yo fG e o s c i e n c e s S o c i a lS c i e n c e sE d i t i o n V 0 1 1 3N c l5 S e p 2 0 1 3 论中国节能证书交易法律制度的构建 董溯战 摘要 日益严峻的能源安全形势及环境 气候问题要求中国变革过度依赖政府理性的传统能耗控制制度 中国可结合已有的排污权交易 清洁发展机制 碳排放权交易实践 借鉴意 英 法等国的节能证书交易经验 构建突出市场机制的中国节能证书交易制度 节能证书交易制度的重点在于制度目标 节能指标分配 节能责 任主体 节能认证 证书交易 违规惩罚等问题 关键词 节能认证 节能证书 节能指标分配 节能责任主体 基金项目 华东理工大学法学院卓越计划项目 中国企业和个人节能减排激励法律问题研究 作者简介 董溯战 男 法学博士 华东理工大学能源与资源环境法研究中心副教授 上海2 0 0 2 3 7 中图分类号 D 9 2 2 6 7 1文献标识码 A 文章编号 1 6 7 1 0 1 6 9 2 0 1 3 0 5 0 0 1 2 0 7 能源消耗的过快增长不仅正在加剧中国的能源 供需矛盾与环境保护困境 也使中国的温室气体减 排形势日益严峻 过度依赖政府理性的中国传统能 耗控制方式已显现出其不足 而更为重视市场主体 理性的部分发达国家的节能证书交易制度却展示出 显著的优势 为顺利实现 十二五 规划中的 合 理控制能源消费总量 单位国内生产总值能源消 耗降低1 6 能源消费总量不超过4 0 亿吨标准 煤 的目标 推动中国经济社会的可持续发展 中 国有必要借鉴部分发达国家的经验 构建节能证书 交易法律制度 本文拟就中国节能证书交易法律制 度的相关问题予以初步探讨 一 中国能源形势呼唤节能证书 交易法律制度 一 中国面临严峻的节能降耗形势 城市化 工业化 现代化是中国社会转型的必 然内涵 而无论是城市经济生活日益发达 管理和 政治组织增加 交通普及 城市人口增加的城市 化 技术取代劳动力成为商品生产基础要素 的 工业化 还是 农业社会过渡到工业社会 的现代 化 1 都意味着中国能源消费的快速增加 这些对 中国的能源供给能力 以煤为主的能源结构和较低 的能源效率都构成了挑战 不仅如此 过快增长的 能源消费 较高的城市大气质量不合格率 和第 一碳排放大国的地位 居高不下的单位G E P 能 一12 一 耗 等都已成为中国发展的压力 中国要想在城市 化 工业化 现代化进程中不弱化发展的可持续 性 甚至追求 没有增长的发展 2 就必须坚持 供给安全 环境保护 效率 的能源三原则 推 进节能减排 二 提高能效是节能降耗的主轴 能源资源的稀缺性 源于能源消费的环境和气 候问题 能源消费的相对刚性共同决定了提高能效 在中国节能降耗中的主导作用 在日益增长的能源 需求与有限能源供给 环境气候风险之间实现平衡 是可持续发展内在要求 而实现平衡的路径有赖于 节能降耗 节能降耗则必须依托能源效率 效率 意味着从一个既定的投入量中获得最大的产 出 3 3 效率标准同时考虑商品的社会总成本和社 会总收益 当社会总成本和社会总收益之间的差值 2 0 1 0 年中国能源消费量超过 十一五 规划目标的2 0 2 0 1 1 年能源消费增长率达7 超过 十二五 规划的年增长率 4 3 参见 能源发展 十一五 规划 能源发展 十二五 规划 和 2 0 1 2 年 中国统计年鉴 h t t p w w w s t a t s g o v c n t j s j n d s j 2 0 1 2 i n d e x c h h t m 2 0 0 7 年至2 0 1 1 年 每年的中国城市大气质量不合格率都 在1 1 以上 参见2 0 0 7 2 0 1 1 年的 中国环境状况公报 筒非 徐燕燕 碳排放量激增创历史新高 第一财经E t 报 2 0 1 1 年1 2 月7 日 中国单位G E P 能耗高于世界平均水平 为日本的5 倍 美 国的3 倍 2 0 1 1 年中国用世界2 0 的能源创造了全球1 0 的财富 参加王仁贵等 解振华 2 0 1 1 年中国节能减排目标未能实现 h t t p f i n a n c e 2 1 c n c o m n e w s d o c z x 2 0 1 2 0 5 2 7 1 1 9 9 0 4 9 7 s h t m l 访问1 3 期 2 0 1 2 年5 月3 1 日 万方数据 董溯战 论中国节能证书交易法律制度的构建 达到最大值时 效率标准也达到了均衡状态 4 3 能 源效率则是指社会从既定量的能源获得最大产出 或者说 能源利用的社会总收益与社会总成本的正 差值达到最大 从全社会来讲 能源效率是人类 使用能源的整体效率 而不是指某个单一使用过程 的可测量效率 5 只有阶段效率 个体效率变成 全程效率 整体效率 能源效率才能最终解决能源 稀缺 环境气候问题与能源需求之间的矛盾 能源效率取决于能效技术和能效体制 能效技 术和能效体制决定节能降耗效果 中国实施节能降 耗的主要制约因素也是能效技术和能效体制 节能 降耗法律制度也主要是激励技术创新与体制创新的 规则 一方面 能源效率就是技术效率 尽管对 技术进步与人均经济增长之间的动态关系很难测 度 但它却是现代经济的核心特征 6 就能源问题 而言 能源效率是重中之重 只有 技术创新 才能解决能源的安全 可靠 廉价供应问题 7 另 一方面 能源效率也是体制效率 能效体制包括用 能主体能效体制和监管机构能效体制 是指有关能 效管理的机构设置 职权划分及其相互关系 能效 体制既可直接促进或限制能源效率 也可通过技术 中介影响能源效率 技术进步是一种社会进程 而 不是一种自动的超越性的社会力量 8 与时俱进的 适宜的能效体制有益于良好技术的形成和实施 三 产权竞争是能源效率的激励源 产权竞争有助于提升能效技术 能效技术是用 能主体获得市场优势的重要保障 竞争则是能源技 术革新的内在驱动力 完全竞争已被证明是对现实 世界竞争的理论夸张 但有效竞争却能带来创 新 9 竞争决定创新等各种对企业经营业绩有所贡 献的活动是否适当 10 只有竞争的市场才能产生 有效率的结果 1 1 前已述及的远高于美国 E l 本 等国的单位G D P 能耗及2 0 能源创造全球1 0 财 富的中国能源消费现状足以证明 中国能源技术革 新的空间巨大 致力于推动中国能源变革的法律制 度的任务之一 就是强化竞争激励 引导技术创 新 提高能源效率 产权竞争有助于革新用能主体能效体制 用能 主体能效体制是各类用能主体具有的影响能源消耗 的制度和机制的总和 其中 直接受制于竞争的用 能主体则是市场型用能主体 尽管比公共机构等更 为重视能耗控制 但由于能耗控制能力也会因竞争 状态 出资性质 治理机制 经营理念等的差异而 不同 其中 竞争会使市场型用能主体更加关注能 源消耗对其经营成本和市场地位的影响 并极易对 其能效体制产生创新激励 源于竞争的能效体制创 新能够强化市场型用能主体在能耗控制方面整合设 备和技术的整体 组织能力 12 I 产权竞争有助于改进监管机构能效体制 其 一 由于能源消耗具有负外部性 不考虑能源消耗 的竞争制度安排就无法体现公平 为实现公平竞 争 政府必须把能源消耗作为评价市场主体竞争状 况的因素之一 政府的法律制度应保障能效高 能 耗少的市场主体优先获得各领域的投资 经营资质 及财政 金融资助 换言之 竞争因素影响政府能 效监督和管理的制度安排 其二 竞争有助于降低 政府能效监管成本 迫使市场主体相互披露对方的 能耗信息 而充分的能耗信息披露可降低能效监管 投入 提升政府能效监管效率 四 节能证书交易是产权竞争与能源效率的 依托 传统的强制型与激励型能耗控制制度主要依靠 政府行政手段和财政资金推进节能 而节能证书交 易制度则借助市场竞争机制激励相关主体实施节 能 节能证书交易制度所依赖的竞争关系主要有三 组 即节能责任主体间的竞争 用能主体间的竞 争 能源服务企业间的竞争 其中 节能责任主体 间的竞争是核心 节能责任主体是被依法认定的承 担节能责任的机构 主要有能源销售商 大型用能 主体 能源产品生产商等 依照节能证书交易制 度 产权主体既可依托先进技术和管理增加节能 量 并售出多余节能证书获利 也可以低于自己节 能成本的费用购人节能证书履行节能责任 也就是 说 产权主体既可依靠先进节能技术赚取节能证书 销售收人 也可通过购入节能证书减少自己直接节 能的费用支出 这样 拥有先进技术和设备的节能 责任主体 非大型用能主体 不仅自身具有赚取更 多利润的机会 作为其服务对象的用能主体也会因 节能而受益 而无论是可观的利润 还是服务对象 的较高认可度 都会使节能责任主体获得相对于同 行的竞争优势 作为节能责任主体的大型用能主体 也会因节能而获得较好的经营业绩 同样 用能主 体 能源服务企业也会因节能而取得相对于同类企 业的竞争优势 竞争优势激励能效技术和能效体制创新 源于 节能证书交易的竞争优势使得能效技术和能效体制 创新更稳定 可持续性更强 节能责任主体 用能 主体 能源服务企业的竞争优势来源于能效技术和 一13 万方数据 中国地质大学学报 社会科学版 能效体制创新 而要持续地维持竞争优势 能效技 术和能效体制创新必须成为一种常态 行政效率的 即时性或非持久性决定了传统能耗控制制度功能的 有限性 而基于节能证书交易的能耗控制制度则依 赖于市场效率 而市场效率的持久性必须以公平交 易和有效竞争为前提 当然 公平交易和有效竞争 离不开合理的制度安排和政府监管 合理的节能证 书交易制度安排绝不仅仅取决于纯粹的立法活动 而应该契合于当前的节能实践与法治环境 法律不 是被 发明 而只能被 发现 1 3 1 法律的灵魂 不是逻辑而是经验口 缺乏迫切的节能需求 立 法共识 制度环境 适法条件 精致的规则并不能 带来良好的制度预期 有效竞争及能效技术 能效 体制的创新也很难如期出现 同样 政府监管也应 立足于节能实践 致力于改进中国的节能法治环 境 二 中国构建节能证书交易法律 制度的可行性 一 发达国家的节能证书交易制度实践可为 中国提供借鉴 尽管各国节能证书交易制度的设计与实施效果 参差不齐 不乏应汲取的教训 但从设计理念到具 体制度安排 仍有诸多可借鉴之处 其一 制度目标明确 节能证书交易制度的目 标有间接与直接之分 各国节能证书交易制度的间 接目标差别较大 主要包括减少温室气体排放和改 善环境质量 减少能源消耗总量和提高能源供应安 全 缓解能源贫困和改善消费者福利 鼓励高能效 技术采用和增加企业竞争力 减少地方污染 创造 就业机会等口5 尽管直接节能目标表现为一定的 能源节约量 但各国确定直接节能目标时既可基于 能源类型或能源伴生物 一次能源 二次能源 能 源中C 0 含量 也可考虑目标覆盖时间的长短 周期性 非周期性 16 就前者而言 意大利和 比利时的弗兰德地区把制度目标界定为一次能源节 约量 而丹麦和法国则界定为二次能源节约量 英 国在其前两个阶段界定为二次能源节约量 而第三 个阶段则界定为能源中的C O z 含量 就后者而言 英国 法国设定多年节能目标 而丹麦 意大利和 比利时的弗兰德地区则设定年度节能目标n 6 其二 责任主体界定比较合理 实施节能证书 交易的欧盟国家确定节能责任主体时主要考虑两个 一14 一 因素 即与碳交易制度等的衔接 相关主体的实施 条件 一方面 由于碳交易制度与节能证书交易制 度的功能基本相同 欧盟碳交易制度 E UE T S 主要集中于电力与能源密集行业 特别是覆盖了几 乎所有电力生产领域 欧盟节能证书交易制度则把 目标置于家庭和商业领域n7 1 另一方面 能源的 生产商 输送商 分配商不宜获取终端能源消费者 的信息 且处于中游的能源输送商 分配商又往往 因其是自然垄断者而缺少实施节能项目的积极性 小型能源消费者 包括家庭等 尽管有节能的动 力 但由于监管成本过高而难以让其直接承担节能 责任 所以 实施节能计划的欧盟各国让能源零售 商代表小型消费者承担节能责任 而大型消费者 如大型企业 则自己直接承担节能责任口8 其三 节能指标分配比较规范 节能指标如何 被合理地分配到各责任主体是各国节能证书交易制 度面临的核心问题之一 超过一定规模的能源分销 商或供应商需要承担节能责任 节能责任既可被界 定为一个绝对的数字 以千瓦时或吨油当量等为单 位 也可被表达为年销售额的百分比 19 I 确定各 责任主体节能配额的依据通常是市场份额或客户数 量 把节能义务表述为一个比例能够动态地反映节 能责任与销售额的关系 比较公平 易于被接受 把节能义务界定为一个绝对的数字则无法准确地体 现节能责任与销售额的对应关系 常导致不公平 实施阻力较大 20 其四 节能认证制度比较完备 首先 各国节 能认证制度的核心是节能基准规则和额外性确认规 则 节能基准是衡量节能效果的参照标准 是指基 于一般技术 市场发展趋势及当地政策的能源利用 水平 或者说 是指没有采取特别节能措施时的能 源消耗量 所谓额外性则是指采取特别节能措施时 获得的节能量 英国要求能源供应商必须证明其所 实施的项目具有额外性 即要么项目节能效果高于 建筑法律要求 要么电气设备优于市场平均水平 意大利也要求能源节约水平高于市场自然趋势或法 律要求 且市场自然趋势应随着时间推移而调 整 20 其次 节能认证制度还涉及节能认证实施 机构 尽管各国都有承担节能认证职责的政府机 构 但监管机构也可授权第三方机构实施节能认 证 z 即介于政府与市场主体之间的第三方机构 可以受托提供认证服务 这不仅可在现代市民社会 理论中找到依据 也能在2 0 世纪末兴起于西方的 治理理论中寻得支持 万方数据 董溯战 论中国节能证书交易法律制度的构建 其五 证书交易规则初步建立 尽管规则各 异 但各国已初步形成证书交易框架 意大利的节 能证书交易制度最为健全 在意大利 节能证书被 区分为电力 天然气及其他三种类型 电力市场经 营者根据监管机构的要求把节能证书发给能源供应 商及其附属公司 节能服务公司等能源服务提供 者 证书交易既可通过双边合同进行 也可在集中 交易场所 依照监管机构与电力市场经营者共同制 定的规则建立和管理 进行 在法国 任何经济活 动参与者都能从事节能活动 只要在履约期能产生 3 G W h 的节能量 就可领取节能证书 法国没有政 府组织的集中节能交易场所 责任主体之间 责任 主体与项目实施者之间只能进行场外交易 英国没 有严格意义上 证书 和集中交易场所 节能交易 往往在节能义务期的后期 能源销售商完成节能目 标后 进行 尽管能源销售商之间可以交易 但实 际很少出现 因为承担节能义务的能源供应商数量 少 缺乏竞争激励 能源销售商节能量的跨期结转 比较普遍 多余的节能量也可转化为碳减排制度中 的碳减排量 20 总体上看 尽管初始性市场和惯 性条件决定了成熟的交易制度不会立刻出现 22 但建立体系化的节能交易市场 允许节能责任主体 及生产商 消费者 能源服务机构 非政府组织等 参与交易 是节能证书交易制度完善的必然要求 其六 违规惩罚制度比较严格 违规处罚制度 是各国强制性节能证书交易制度顺利实施的保障 违规处罚可以缓和节能证书交易市场价格的剧烈起 伏 而且用罚没的违规费奖励超额完成任务者还能 够强化惩罚效果 因为这样可提高违规者的机会成 本 意大利按比例实施违规处罚 且处罚数额不 低于补偿违规损失的投入 一年的违规必须在随后 的两年内弥补完成 金钱处罚不能免除履约义务 英国的天然气和电力市场管理办公室有权决定对违 规者实施处罚 不过 除了有关未完成节能目标的 供应商面临高达其营业额1 0 罚款的规定外 英 国缺乏如何计算罚款数额的具体细则 法国给予未 履约者0 0 2 欧元 千瓦时的罚款 比利时的弗兰德 则给予违规者0 1 欧元 千瓦时的罚款口 综上 发达国家节能证书交易制度比较充分地利 用了市场竞争机制 有效地调动了能源的经营商 服 务商和消费者的积极性 改变了传统的依赖行政强制 和财政激励推进节能的单一做法 有助于降低节能成 本 提高节能效率 制度优势十分明显 二 中国的节能减排实践提供了有益基础 中国已有确定和分配节能额度的初步法律实践 国民经济和社会发展 十一五 十二五 规划分 别提出了单位G D P 能耗降低2 0 与1 6 的法定目 标 中央政府也分别为各省级政府确定了必须完成 的具体节能指标 并要求其分解至下级政府和重点 企业 中央政府于2 0 0 5 年为1 0 0 8 家年能源消费量 达到1 8 万吨标准煤以上的企业下达了节能1 亿吨的 目标 2 0 1 1 年又为年耗能万吨标准煤以上的万家企 业下达了节能2 5 亿吨标准煤的指标 这种由最高 立法机关确定具有法律效力的能耗目标并层层分解 的做法为节能证书交易制度合理确定和分配节能额 度 实施节能证书交易提供了实践基础 中国具有依法实施排污权交易和清洁发展机制 的经验 排污权交易与节能证书交易的基本原理有 相似之处 排污权交易中的污染物总量确定与初始 分配 排污量和交易量测量 排污权交易程序 排 污交易服务机构 政府监管等在节能证书交易中都 有类似的制度存在 尽管中国的排污权交易法律制 度尚不完善 但多年的排污交易实践中可汲取的经 验及需总结的教训都能为未来节能证书交易制度的 构建提供正反两方面的参照 节能证书交易主要是 基于项目的交易 基于此 中国清洁发展机制实践 可为中国节能证书交易制度中项目评估和审批等规 则的构建提供经验 因此 排污权交易和清洁发展 机制是构建中国节能证书交易制度的重要参照 中国碳排放权交易制度试点有助于构建节能证 书交易制度 首先 碳排放权交易制度能为节能证 书交易制度设计提供借鉴 由于两类制度的相同之 处甚多 碳排放权交易制度中的额度确定与分配 交易程序 第三方服务 交易监管等皆可成为节能 证书交易制度中相应规则确定的参考 其次 碳排 放权交易制度与节能证书交易制度具有互补性 碳 排放权交易与节能证书交易制度都具有控制能源消 耗和减少碳排放的功能 但适用领域不同 因而能 够产生互补效应 正在试点的碳交易制度主要在生 产领域和大型终端能源消费领域实施 节能证书交 易制度应主要定位于小型终端能源消费领域 两类 制度功能相同 但经济环节不同 因此互补性强 国务院 关于 十一五 期间各地区单位生产总值能源消耗 降低指标计划的批复 2 0 0 6 年9 月1 7 日 国家发改委等 千家企业 节能实施方案 2 0 0 6 年4 月7 日 国务院 二十五 节能减排综合性 工作方案 2 0 1 1 年8 月3 1 日 一1 5 万方数据 中国地质大学学报 社会科学版 三 中国节能证书交易法律制度的设计 节能证书交易法律制度的绩效不仅取决于制度 结构是否协调严谨 也受制于国家能否创造有效率 的产权制度 有效的节能证书交易制度应包括制度 目标 节能责任主体 节能指标初始分配 节能认 证 证书交易 违规处罚等方面的规则 国家责任 也主要体现在这些规则的设计安排之中 一 明确制度目标 宏观制度目标是节能证书交易的逻辑起点 前 述各国的宏观制度覆盖面极广 但各有侧重 中国 的宏观制度目标虽应涵盖能源安全 环境安全 能 源效率 能源公平 消费者福利 促进就业等 但 可分为两个层次 其中 能源安全 环境安全和能 源效率是第一层次目标 具有主导性 而能源公 平 消费者福利 促进就业则应居于第二层次目 标 具有从属性 之所以如此 能源供给安全与环 境安全已成为中国目前无法回避的相互牵连的两个 重大经济社会问题 而提高能效又是应对能源供给 安全与能源环境安全的有效途径 尽管三大目标的 实现有助于解决能源贫困 改善消费者福利 创造 就业机会 但却需更多其他制度的配合 即节能证 书交易法律制度在解决能源贫困 改善消费者福 利 创造就业机会的作用有限 微观制度目标是宏观制度目标的展开 中国确 定微观制度目标需考虑两个因素 宏观制度目标与 中国经济社会条件 就前者而言 中国宏观制度目 标多元并以能源安全 环境安全 能源效率为主 导 就后者而言 工业化 城镇化和现代化的中期 阶段决定了中国经济水平较低 重工业比重大 环 境容量有限 但节能潜力巨大 基于此 节能证书 交易制度微观目标的确定既不能阻碍中国经济发 展 又要有助于突破日益严峻的能源供给和环境保 护困境 中国政府确定的单位G D P 能耗下降1 6 折合6 7 亿吨标准煤 的 十二五 规划目标及 其各地政府应承担的节能责任与上述要求具有较强 的契合性 这些目标均未采用 一次能源 二次 能源 能源中C O 含量 等部分发达国家的衡 量标准 而是以适应性比较强的 标准煤 与相对 数量 下降比例 如1 6 作为衡量方式 评估 周期也采用了 五年 考核与年度考核相结合的灵 活方式 一 6 一 二 合理界定节能责任主体 界定节能责任主体需要首先确定节能证书交易 制度的适用范围 英国 意大利等国起初主要是为 解决欧盟温室气体交易制度无法覆盖的小型用能主 体和部分大型用能者的节能问题而实施节能证书交 易制度 2 1 中国开始试点的碳交易制度几乎都把 工业企业作为主要适用范围 也有地方把服务行业 纳入试点 不少地方还在实施大气领域的排污权交 易制度 由于节能证书交易制度与碳交易制度 部 分大气领域排污权交易制度的功能基本相同 故三 者不应在同一领域重复进行 这样 把节能证书交 易制度限定于碳交易与大气排污权交易不涉及的家 庭等小型终端用能领域比较合适 中国节能责任主体应为服务于小型用能终端的 经营者 提高终端能效是实现温室气体大幅度减排 和能源成本显著降低的有效路径 23 I 由于能耗少 小型用能终端被依法赋予节能责任必然增加监管成 本和监管难度 而具有技术优势的能源零售商 电 力零售企业 燃气零售企业等 能源服务公司则 可成为政府依法设定或委托的节能责任主体 而节 能责任主体通过协助小型终端用能主体实施能效项 目而完成法定义务 在中国拟开展的 节能补贴 制度中 生产商就是节能责任主体 依照 节能补 贴 制度 生产商以较低价格把节能产品卖给消费 者 消费者因此获得的节能量归生产商所有 节能 产品生产商依法承担节能保障义务 总之 中国应 根据国情设定节能责任主体制度 不仅能源零售 商 节能服务商 而且节能产品生产商也可作为节 能责任主体 三 构建节能指标初始分配规则 合理分配节能指标是节能证书交易的保障 而 分配依据及有偿与否是影响节能指标分配合理性的 两个主要因素 如果根据节能能力强弱来决定节能 责任大小 则有 鞭打快牛 遏制创新的弊端 反之 如果依照行业平均水平分配节能指标 节能 水平较低的用能主体可能无法完成 如果节能指标 高低与环境治理费用无关 高能耗用能主体抵制 少 但低能耗主体反对 相反 如果节能指标高低 与环境治理费用挂钩 低能耗用能主体抵制少 但 高能耗主体反对 中国节能指标初始分配法律制度 的选择及对各类因素的权衡必须以制度收益最大化 作为依据 并在效率与制度持续性 竞争权与弱者 生存权之间取得平衡 基于上述分析 中国节能指标初始分配制度应 万方数据 董溯战 论中国节能证书交易法律制度的构建 当兼顾一致性原则与差别原则 所谓一致性原则 是指中国节能指标的初始分配应当以行业平均水平 为基础确定各用能主体的节能量 不同行业的节能 潜力不同 同一行业内部不同用能主体的节能能力 才具有比较强的可比性 将同一行业的平均节能水 平作为参照 既能为节能水平较低者提供达标的可 能空间 也可给予节能水平较高者以成功激励 还 可为自由竞争提供有效尺度 差别性原则是指 节 能指标的分配应考虑节能能力较弱的用能主体的实 际情况 并给予适当照顾 实施合理性至少有二 其一 如果节能主体是经营者 制度倾斜可以使其 免于退出市场或日益弱化 有助于保持本行业竞争 的充分性 这符合各国反垄断法促进竞争的理念 其二 如果节能主体是家庭或公共机构 适当给予 制度倾斜 可以使个人的生存权得以维护或公共机 构得以正常运转 符合人道主义精神和公共利益原 则 具体而言 首先依照行业节能水平确定各用能 主体或责任主体的节能指标 然后再对需要给予政 策倾斜的用能主体或责任主体采取减少节能指标的 优惠 实施照顾性制度安排时 应设定一个过渡 期 在过渡期内逐年增加被照顾者节能指标 直至 达到正常行业标准 如果过渡期结束后 其节能水 平仍低于行业平均水平 被照顾主体只能通过市场 购买节能指标完成节能任务 否则就要受到政府监 管机构处罚 而付费或处罚则是其超标消耗能源损 害环境所付出的对价 四 建立节能认证规则 节能认证制度的核心是节能基准规则 额外性 确认规则及第三方节能认证规则 首先 中国应依 法建立节能基准规则与额外性确认规则 由于节能 基准与额外性是两个紧密相关的问题 且只有额外 性的节能量才能获得认可 并准予交易 所以 如 何依法设定节能基准规则与额外性确认规则是决定 节能证书交易制度的根本问题 尽管已有国内能源 服务企业制定出节能产品 节能项目 组织能效体 系优化三大节能领域的节能量基准线识别和节能量 认可标准 并获得国际 国内多家环境交易机构和 银行融资机构认可 但仅仅依靠企业标准具有明 显的局限性 一方面 随着企业标准的增多 标准 间的冲突必然出现 另一方面 企业会利用制定标 准的便利实施限制竞争或不正当竞争的行为 为提 高节能服务水平 防止不正当竞争 国家能源管理 机构应当同国家标准化管理机构研究制定具有法律 效力和国家强制力的通用的节能量识别和节能量认 证标准 构建系统的节能基准规则 额外性确认规 则 规范节能认证行为 其次 中国应建立第三方节能认证法律制度 节能认证关系到节能量能否获得国家及节能项目参 与各方的认可 影响到对法定节能责任完成情况的 评判 节能认证不仅应体现公平 且具有技术性 适宜由政府与节能项目实施方之外的第三方机构担 任 强制节能交易的逐步实施也必然导致对第三方 节能认证服务需求的大量增加 虽然国内不乏节能 服务机构 但节能认证服务不同于传统节能服务 它要求节能服务机构具备新的服务理念 服务技能 与服务条件 服务于节能证书交易的第三方节能认 证机构扩大了传统节能服务机构的业务范围 是传 统机构理念更新与体制变革的结果 五 建立证书交易规则 证书交易规则是节能证书交易制度的核心 没 有交易规则 就不可能有证书交易制度 如前分 析 意大利基本构建了比较完整的节能证书交易制 度 而英国和法国只是实施了证书的初步交易 至 多可称之为 准节能证书交易规则 鉴于各国的 经验和教训 完善的中国证书交易规则至少应解决 三大问题 一是 场外交易和场内交易问题 集中 交易场所是保障节能证书交易的规模 有序和公平 的必要条件 根据节能证书交易的性质 规模及欧 美经验 中国应变分散式交易机构设置模式为集中 式交易机构设置方式 中国可从现有能源与环境交 易机构中选出二至三家 依法赋予其碳交易机构职 能 同时 中国还应坚持场内交易辅以场外交易的 原则 二是 交易主体类型问题 交易主体愈多 竞争愈充分 越容易产生节能激励和降低节能成 本 英国节能交易的局限性之一就在于交易主体类 型有限 节能责任主体与生产商 消费者 节能服 务机构 非政府组织都可能存在参与节能证书交易 的诉求 而诉求的多样化有助于推动节能交易的公 开 公平与高效 因此 中国的节能证书交易制度 也应给予各类主体参与机会 三是 证书的跨期使 用问题 跨期使用主要是证书的储存和拆借 证书 储存是指本期未用完的证书可以结转到下一阶段使 用或出售 证书储存有助于减少参与者损失 保护 参与者积极性 稳定节能交易市场 证书拆借是指 允许参与者提前利用未来阶段的证书弥补本期节能 参见 深圳市碳战军团投资技术有限公司 的 节能量交易 申报 h t t p w w w x u n d e n g c o m s h o w f i n a n c e 一6 2 1 h t m l 一1 7 万方数据 中国地质大学学报 社会科学版 证书的不足 证书拆借是对节能证书的 透支 如不辅以严格的违规处罚制度 容易产生节能证书 交易风险 鉴于此 证书储存与拆借的风险 中国 可参照英国等国的做法 先实施证书储存制度 条 件成熟后再实施证书拆借制度 六 构建违规处罚规则 合理的惩罚制度是履行节能义务的有效保障 而没有责任拘束的法律义务类似于道德义务 与节 能义务匹配的惩罚制度可增强节能证书交易制度的 可实施性 中国节能证书交易违规处罚制度的设计 至少需考虑两个因素 其一 惩罚方式与幅度 处 罚设置的最基本原则是处罚程度与危害大小相对 应 由于未依法履行义务的危害与因此导致的能源 增加量相关联 所以 合理的处罚设置应与法定的 能源节约量相对应 相比英国以营业额的一定比例 计算罚款数额 法国和比利时的弗兰德以应节约能 源数来核定罚款数额更为合理 其二 罚款的使 用 不少国家把罚没款用于奖励超额完成法定义务 者 这不仅使超额完成法定义务者获得了经济激 励 也使违规者产生了双重损失 罚没款支出和奖 励机会丧失 对比之下的激励与惩罚效果明显 值得中国借鉴 参考文献 1 美 史蒂文 瓦戈 社会变迁 M 王晓黎 等 译 北京 北京大学出版社 2 0 0 7 2 D a l y H E 等 生态经济学 M 徐中民 等 译 郑州 黄河水利出版社 2 0 0 7 3 美 阿瑟 奥肯 平等与效率 M 王奔洲 译 北京 华夏出版社 1 9 9 9 4 美 大卫 N 海曼 公共财政 现代理论在政策中的运用 M 1 章彤 译 北京 中国财政经济出版社 2 0 0 1 5 国际电工委员会 I E C I E C 2 0 1 0 2 0 3 0 年白皮书 应对能源挑战 M 1 国家电网公司国际合作部 等 译 北京 中国电 力出版社 2 0 1 1 6 1 美 本 斯泰尔 等 技术创新与经济绩效 M 浦东新区科学技术局 等 译 上海 上海人民出版社 2 0 0 6 E 7 3 国际能源署 能源技术展望 M 张阿玲 等 译 北京 清华大学出版社 2 0 0 9 8 美 戴维 F 诺布尔 生产力 工业自动化的社会史 M 1 李风华 译 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 7 9 美 威廉 G 谢泼德 等 产业组织经济学 M 张志奇 等 译 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 9 1 0 3 美 迈克尔 波特 竞争优势 M 1 陈小悦 译 北京 华夏出版社 1 9 9 7 E 1 1 X 美 约瑟夫 E 斯蒂格利茨 发展与发展政策 M 纪沫 等 译 北京 中国金融出版社 2 0 0 9 E 1 2 美 小艾尔弗雷德 钱德勒 规模与范围 M 1 张逸入 等 译 北京 华夏出版社 2 0 0 6 1 3 英 弗里德利希 冯 哈耶克 法律 立法与自由 M 邓正来 等 译 北京 中国大百科全书出版社 2 0 0 0 1 4 美 霍贝尔 原始人的法 M 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