节水型社会运行机制研究[A].doc

1中国水利学会2005学术年会征文 节水型社会运行机制研究*本文为水利部发展研究中心资助项目“节水型社会运行机制研究”的部分内容，参加本项目的还有武汉大学雷声隆、谢学军，水利部发展研究中心黄河、张曼、刘永攀等。王修贵1a、张乾元1b、杨柠2、段永红1c、刘丹1a、严冬1a（ 1. 武汉大学, a水资源与水电科学国家重点实验室，b 政治与公共管理学院，c 商学院，湖北 武汉 430072； 2.水利部发展研究中心，北京，100011 ）摘要：作为水资源开发利用方式的重大制度变革,节水型社会建设的关键在于建立一套良性的节水型运行机制。节水型社会的机制建设就是要实现由政府“要我节水”的被动行为向用水者“我要节水”的自觉行动的转变，实质是建立政府主导下的社会协商机制。节水型社会运行机制受社会目标和社会条件的影响，以水资源合理需求为动力、以互补性整合为主要整合方式、以利益为主要激励手段、以制度为主要控制方式。建设节水型社会，要充分发挥政府、市场与社会公众的作用，建立政府调控、市场引导、公众参与的管理体制和以水权制度为核心，涵盖水资源取、供、用、排、回用全过程的用水管理制度体系。关键词：水资源；节水型社会；运行机制；用水管理一、节水型社会运行机制的内涵“机制”原指机器的构造和工作的原理，即机器运转过程中各个零部件之间的相互联系，互为因果的联结关系或运转方式。社会科学中，对机制概念的使用有三个方面的含义：一是指事物各组成要素的相互联系，即结构；二是指事物在有规律性的运动中发挥的作用和效应，即功能；三是指发挥功能的作用过程和作用原理。把这三者综合起来，机制就是“带规律性的模式”。其实质是系统各部分相互关系，相互作用所产生的促进、维持、制约系统的内在工作方式，是系统运行过程中带规律性的运行方式。社会是一个多要素、多系统交互作用的有机体，总是处于动态的发展和变迁过程中。我们可以从不同的角度观察社会、分析社会的特征。节水型社会就是从水资源利用方式的角度对社会的描述，是指节约用水的生产方式和消费方式，以及有利于节约用水的生产关系和上层建筑。节水型社会运行机制，是节水型社会的各个组成要素、部分和环节之间的彼此联系、相互制约、相互影响，从而推动节水型社会协调运行和发展的过程和方式。节水型社会运行机制是以实现水资源高效和持续利用，以支持经济社会可持续发展为目标的社会内部各种因素相互联系、相互作用的水资源开发利用方式，是社会在运行过程的中具有节水效应和功能的带规律性的模式。二、节水型社会运行机制的特点在市场经济条件下，用水者作为理性的经济人，从利益最大化出发决策自己的用水行为，当节水收益大于节水成本时，会积极主动采用节水措施。这与传统的节水方式有着根本的区别。传统的节水方式是以政府行政推动为主的，没有把用水者利益与节水行为直接挂钩，缺乏有效的激励机制。政府重视、加大投入的时候，节水工作就向前推一步；否则，节水工作就停滞不前。这种以行政推动为主的节水方式，不能适应市场经济体制下利益主体多元化、决策主体分散化的格局。针对传统的节水工作的局限性，节水型社会的机制建设就是要实现由政府“要我节水”的被动行为向用水者“我要节水”的自觉行动的转变，为此必须要有一个自主动力、关系协调、有效激励、控制有序的运行机制系统。2.1 以水资源合理需求为动力水资源有效需求不仅是水量需求，还包括水质、水环境和水生态需求；不仅是人类的需求，也有自然界的需求，不仅是当代人的需求，还有后代人的需求。对水资源的合理需求是节水型社会发展的根本动力，建设节水型社会不是为了节水而节水，根本目标是为了满足经济社会可持续发展发展的要求。不合理的需求导致过度开发最终会影响到人类的长远利益和根本利益，甚至威胁到人类的生存。只有转变资源利用方式，走内涵式发展道路，进行节水型社会建设，才会有出路。要形成对水资源的合理需求，首先是用水主体要有合理的用水意识。主体意识是用水主体关于水资源开发利用的观念形式，是对水资源的需求、现状及发展趋势的总体认识。全民节水意识是节水型社会运行的“软动力”。其次要有制度的约束。水资源的合理需求难以自发形成，必须通过需求管理来实现，水资源需求管理需要以物质技术措施为基础，核心是经济制度安排。第三，要加强宣传和教育，倡导与社会发展目标相一致的满足社会合理的水需求、维持水资源良性循环、保证用水社会秩序的水资源价值观念，通过多种途径和渠道培育全民的节水意识。2.2 以互补性整合为主要整合方式节水型社会的运行，必须协调好各方面的关系。社会中存在的利益主体（企业、地区、部门、个人），各有不同的用水需求。在利益存在差别的同时，各利益主体之间也存在着一定程度的利益一致性或共同利益。协调好不同的用水主体之间的水资源利益关系，使社会在水资源利用上形成协调有序的结构，而不致因水资源的矛盾冲突而破坏用水社会秩序。在利益整合过程中，必须依据与社会运行目标相一致的用水利益调整政策对社会用水利益进行整合，对不同用水主体的利益进行调节。整合方式主要有认同性整合和互补性整合。前者是以共同利益为基础，将个体特殊利益整合为共同利益基础上的整体利益；后者则是以特殊利益为基础，将个体相异甚至是相冲突的利益整合为能够被各方接受的相互支持与合作的群体利益。从节水型社会运行机制来看，在市场经济体制下，市场主体多元化、利益多元化的格局越来越明显，必须承认人们不同利益与合理的特殊利益，因此，节水型社会的整合方式以互补性整合为主，既要看到用水主体利益的一致性、又要重视利益的特殊性，有效化解节水型社会运行机制建设过程中的利益冲突，缓解社会用水利益调整过程中的矛盾。在推进节水型社会建设过程中，政府要发挥主导作用，把用水行为整合到节水的方向上，同时要高度重视协商、协作和公众参与，在参与过程中提高公众意识实现利益整合，在重要水事决策上充分听取各方面的意见和建议，共同管好和用好水资源。从这个意义上说，节水型整合机制实质是政府主导（整合中心）下的社会协商机制。2.3 以利益为主要激励手段节水型社会目标确定后，必须有效地激励社会成员向这个目标努力。激励机制与动力机制是相辅相成的。当人们在主观上具有节水意识，在客观上节水又能带来利益时，就把合理需求转化为节水的动力，推动节水型社会的建设和发展。在市场经济体制下，利益是人们行为的导向。节水型社会的激励主要通过利益来激励。要发挥产权的约束和激励功能，通过合理的制度安排来规范水资源供需关系变化时经济利益关系的变化，使这种经济利益的变化有利于水资源的合理配置和高效利用，通过经济利益驱动形成节水的激励机制，使节水成为社会主体的自觉行为。为此，必须明确水资源的使用权，使人们有自觉地节约水、保护水的动力。要允许水权交易，培育和发展水市场，水权拥有者可以通过提高用水效率将节约的水转让给其他用水户和将水权转让给更高效益的用途获得收益，从而形成从微观上促进用水户提高水的利用效率、实现高效用水的节水激励机制和从宏观上优化用水结构、促使水资源从低效益的用途向高效益的用途转移资源流动机制。2.4 以制度为主要控制方式实现节水型社会的目标，必须加强对水资源开发、利用、治理、节约、保护行为的控制。首先要控制微观主体的用水行为，防止滥用水；同时要从宏观上控制用水结构，根据一个区域的水资源承载能力和水环境承载能力，科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区发展不同的产业，量水而行，以水定发展。从而实现从末端节水向全过程节水转变。社会控制手段包括组织的、制度的和文化的三种控制手段。组织控制是一种层级控制，在计划体制下，社会每个个体都从属于某种类型的组织，因此，组织控制是一种有效的手段。在市场经济体制下，个人与单位之间的关系不断弱化，节水型社会的控制机制主要是制度控制。实行总量和定额控制相结合的制度，强制性规定用水总量，促使地方在发展经济时必须考虑水资源约束。同时，用经济手段调整经济生活中的水资源配置，实现对水资源消耗的控制，如依据耗水情况，对低耗水产业加以扶持，对高耗水低产值的产业进行限制，从总体上对产业结构进行调整，有效控制水资源不合理消耗；建立水价调整体系，通过调控水价来控制水资源的需求，达到防止过度耗水的目的。在加强制度控制的同时，要加强舆论控制。通过节水宣传和教育，使节水意识，节水政策法规，节水技术和方法为群众和企业接受，使之成为自觉活动和习惯。三、节水型社会运行机制的影响因素3.1 社会目标对节水型社会运行机制的建立和发展起导向作用社会目标是一个国家、地区在一定历史时期内所要达到的总要求和指标，社会目标包括社会经济目标、政治目标和生态环境目标等。社会目标对节水型社会运行机制的建设和发展起着导向作用。首先，经济目标为节水型社会运行机制提供了利益推动力。党的十六大为我国今后二十年的经济发展指出了宏伟目标，预期的经济长期快速增长必将形成水资源的更大需求，水资源的供需矛盾推动人们更加重视节水型社会的建设，更深入地研究经济发展与水资源之间相互影响、相互作用的机制和规律，并将其应用到水资源开发利用的每一个阶段每一个环节，这就丰富了节水型社会运行机制的理论和实践两方面的内容，推动节水型社会运行机制随社会经济的发展而不断完善和发展。可以说，社会经济目标是推动节水型社会运行机制转换，建立新的节水型社会运行机制的原动力。其次，从社会政治经济安全目标看，稳定的政治环境，安定的政治局面，安全的社会生活，良好的社会秩序，是节水型社会运行机制转变和建设的政治保证。节水型社会运行机制的转变和建设必须淘汰旧的水资源开发利用方式和组织方式，引起涉水利益群体之间原有利益分配格局的调整，导致一定范围内的矛盾和冲突。此外，节水机制内部各不同层次的机制在调试运行过程中有一个相当长的磨合期，如果新机制耦合度低，运行不畅，就可能危及水资源开发和分配的安全，进而影响到社会的稳定和安全，这些都要求有社会政治安全机制来调节。因此，节水型社会运行机制的良性运转和有效发挥功能，必然要求有稳定的政治经济安全环境。第三，从生态环境目标看，节水型社会运行机制是以生态环境的自控制自调节为前提条件的，生态环境目标也直接影响到节水型社会运行机制建立的速度和运行状况。在经济增长、社会发展和人类进步的关系中，生态环境的价值起着关键作用，它是决定经济增长速度的基础，是检验增长目标是否合理的前提，是评价经济发展的制约性标准。水是生态系统中最具有决定意义的因素，人们越是重视生态环境的保护，就会越重视水资源的可持续利用，从而越重视节水型社会及其运行机制的建设和发展。节水型社会，可持续发展，生态环境保护三者之间具有内在的一致性。3.2 社会条件是节水型社会运行机制的现实制约因素节水型社会运行机制的建立和正常运作必须具备一系列的社会条件。社会条件由经济、政治、文化等要素组成，经济是基础，政治是经济的集中表现，文化则是经济与政治的反映，一定的经济基础和政治、文化等上层建筑组成了多种多样的社会环境，对社会运行机制产生了多方面的影响。节水型社会运行机制的运作客观上要求社会的经济、政治、文化三大系统之间协调配合，相互促进。社会政治因素是节水型社会运行机制的稳定器。从宏观角度看，社会在政治上确立何种社会目标，对解决水危机问题持何种观点和政策，直接影响到节水型社会运行机制建立的方式和进程。从微观角度来看，良好的法制环境，高效的行政管理，科学的决策，社会的稳定都对节水型社会运行机制的运行有直接或间接的影响，如水市场交易机制就需要良好的法制环境的支持，而整合机制中整合中心的建立及运作，就需要高效的行政管理的支持，政府应明确自己的行为界限，既能宏观调控、优化配置水资源，又避免对水市场随意干扰。社会经济因素是节水型社会运行机制的发动机。从水危机以及节水型社会建设问题的产生过程看，它是随生产力发展到一定程度，旧的水资源开发利用方式和体制已不能满足社会生产、生活、生态需要才出现的，这就形成了生产关系与生产力的发展状况不相适应的矛盾，造成经济因素与其它因素相关关系的不协调。但生产力是社会中“最活跃最革命的因素”，生产力水平的提高，经济的发展，必将推动水资源开发利用状况走向建设节水型社会之路，而建设节水型社会关键在于建立节水机制。同时，社会主义市场经济体制的初步建立，为节水机制提供了丰富的理论资源。如节水机制中的动力机制所需建立的水市场交易机制及相关的水价形成机制，其实质就是建立水市场，把水作为商品投入市场流动，通过市场机制来调节、控制水资源的供求和配置。社会文化心理因素是节水型社会运行机制的调节器。节水型社会运行机制要求有与之相适的节水文化观念，如水权意识，契约意识等，水权意识能使涉水利益主体明确水资源的所有权、经营权和使用权的界限，界定各利益主体对水资源的行为方式，保证各利益群体的生产分配和消费关系；契约关系是以利益交点为基础的，能使交易双方达成一种满意的利益均衡，从而保证水市场的正常运转。中国水文化的发展，为节水社会的深入发展奠定良好的文化基础。总之，节水型社会运行机制与社会政治、经济、文化、社会心理是相互推动，相互促进的。一方面节水机制的建立和运行，需要许多新条件，对社会政治、经济、文化提出了新要求，从而推动了它们的发展；另一方面社会政治、经济、文化具有超前性和相对稳定性，对节水机制运行也起到一定指导、促进作用。四、建设节水型社会运行机制的途径节水型社会运行机制是全社会中涉及到水资源开发利用治理节约保护的各个主体、要素和环节之间的相互联系、相互制约、相互影响，形成了具有节水效应和功能的带规律性的模式，这种模式不是自发形成的，而是由一定的体制背景和制度安排形成的。建立节水型社会的运行机制，要在体制改革的基础上，通过制度建设来实现。4.1 建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制建设节水型社会，要充分发挥政府、市场与社会公众的作用，探索完善水资源管理运行模式，建立政府调控、市场引导、公众参与的管理体制。(1) 充分发挥政府在节水型社会建设中的主导作用，保证公共利益和水资源可持续利用加强组织协调，制定和完善促进水资源可持续利用的水利法规、规范、政策，建立水权分配与交易制度并组织实施；根据区域水资源与水环境承载能力，做好经济社会发展规划、水资源优化配置方案；实施用水总量控制和定额管理，并通过法律手段和行政措施予以落实，为节水型社会建设提供体制和机制保障。加强资金支持，建设示范区，推广节水技术和产品。协调各类用水户的经济利益，切实保障公民的基本生活用水权利和用水安全，保障生态用水和环境用水。要通过宣传、试点示范、经验总结和逐步推广等活动，引导公众积极参与。应针对在节水型社会建设及运行过程中的具体问题，进一步建立健全各级管理组织机构，明确各组织的职能与职责。(2) 发挥市场机制的作用，促进水资源高效利用通过明晰水权，控制用水总量，规范用水户权益，为市场配置水资源奠定基础；完善水价形成机制，制定由资源成本、工程成本和环境成本构成的完整水价，实行阶梯水价，充分发挥水价的经济杠杆作用，激发人们节约用水的积极性；允许水权交易，培育和发展水市场，引导用水户自觉节水，转变水资源利用方式，实现水资源优化配置和高效利用。(3) 鼓励社会公众广泛参与社会公众参与是建设节水型社会的关键，要建立公众参与的机制，不仅仅是让每个的公民主体表达自己的利益需求，更重要的是要让一些社会化组织参与节水型社会建设，从中充分表达出相关集体、组织的利益需求信号。不仅要求公民有充分参与的制度安排，同时还要重视用水组织，特别是非政府组织充分参与到节水型社会建设中。要培育和发展用水者组织，参与水权、水量的分配、管理和监督以及水价的制定和实施。建设节水型社会，必须加快用水者组织参与机制建设。要制定相关政策法规，明确用水者组织的法律地位，使用水者组织在社会与经济活动中，对国家应承担的义务、自身的建设、运行、管理、经济利益及发展方向得到规范化与制度化。4.2 建立和完善全过程和全面的用水管理制度以水权制度为核心，建立水资源取、供、用、排、回用全过程的用水管理制度体系。（1）建立健全用水总量控制和定额管理制度根据各流域和各区域的水资源开发利用现状，根据水资源承载能力，按照各行业的性质和要求，合理确定各种用水标准，确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的用水指标，确定产品生产或服务的科学用水定额，规定社会每一项工作或产品的具体用水量要求，通过控制用水指标实现节水。制定用水总量控制与定额指标，还要采取行政与经济手段，保证指标的落实。（2）建立水权分配、转让和管理制度建立水权制度，明晰初始用水权，确定各区域的用水权指标。我国在水资源国有的前提下，水权制度主要是建立使用权的分配制度与交易制度，个人和团体在履行法定程序后，依法享有在特定地点和时间内的使用权。在各流域或区域分配初始用水权时，要统筹生态用水和环境用水；统筹好上下游、左右岸，特别是行政区划之间的关系，协调好经济发达地区和相对落后地区、城市和农村、工业和农业之间的关系；水权分配要有利于促进经济结构和产业结构调整，优化水资源配置，提高水资源承载能力。(3) 建立健全科学的水价制度按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，制定水利工程供水价格和城市用水价格。建立合理的调价机制，使水价反映用水的价值和供求关系。实行用水定额管理、超定额累进加价制度。要合理确定用水定额、基价和水价级差，在定额以内，水价要考虑居民的承受能力。生活用水、工农业生产用水，根据用水定额和用水计划，实行定额基价、超定额累进加价，以促进节约用水。在水源丰枯变化较大、用水矛盾突出的地方，实行丰枯水价，引导用水户避开用水高峰期，激励合理用水，缓解供需矛盾。合理确定和调整回用水价格，促进中水回用和再生水利用。（4）健全“三同时四到位”制度和水资源有偿使用制度新建、扩建、改建项目，必须制订节水方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产（即“三同时”）。在取水许可审批和年检时要求取用水户做到用水计划到位、节水目标到位、措施到位、管理制度到位（即“四到位”），保证各个用水户按计划用水和节约用水。要按照水法规定，尽快制定出台全国性的水资源费征收管理条例，健全水资源有偿使用制度，（5）健全水资源论证制度国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件相适应，并进行科学论证，使区域发展战略和经济布局与水资源条件相适应。将水资源论证制度、取水许可制度与水权制度有机结合，统筹考虑区域经济社会发展和流域水资源开发利用节约保护的需要，统筹考虑单个项目取水个别成本和效益与社会成本和效益，使区域发展与水资源条件相适应。（6）健全水功能区管理制度与排污许可制度完善水功能区管理制度。按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，对江河、湖泊等各类水域进行水功能区划，制定各类水功能区的保障措施，加强饮用水水源保护区管理，保证城乡居民饮用水安全。建立健全排污总量控制和排污许可制度。水行政主管部门按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域的纳污能力，向环保部门提出排污总量意见，作为制定污染物排放总量控制实施方案的依据。建立入河排污口登记制度和审批制度，并实施监督管理。完善排污许可制度，逐步建立排污权管理制度，在有条件的地区开展排污权交易试点，尝试利用市场机制实现水环境资源的优化配置。（7）建立节水产品认证和市场准入制度健全和完善节水设备（产品）和生活节水器具的标准，对节水产品实行产品认证制度，扩大节水产品的市场份额，提高节水产品的质量和生产企业的管理水平，推动节水技术的进步，。实施节水产品市场准入制度。从生产、流通和消费等环节，加强监管，对不符合节水要求的产品，不得生产、销售和使用。积极采取措施，推广节水生活器具。（8）完善水资源统一管理制度以流域为单元实行水资源统一管理，统一规划，统一调度，统筹协调上下游、左右岸、干支流之间的关系，分配行政区域用水权；统一管理区域范围内地表水与地下水、水量与水质、城市与农村水资源，分配城乡和各行业用权；统筹考虑水的多种功能，统筹蓄水、供水、用水、排水、污水处理及中水回用等各环节，科学合理配置水资源，建立全过程节水管理制度。参考文选1 汪恕诚，水权管理与节水社会，中国水利，2001.4：6-82 郑杭生，李强，社会运行到论，北京：人民大学出版社，19933 汪恕诚，资源水利的本质特征、理论基础和体制保障，中国水利报，2002.104 李希，田宝忠，建设节水型社会的实践与思考，北京：中国水利水电出版社，2003.105 刘昌明，陈志恺,中国水资源现状评价和供需发展趋势分析，北京： 中国水利水电出版社， 2001第一作者简介 王修贵，1962年3月生，2003年毕业于武汉大学，获博士学位；现为武汉大学水利水电学院教授、博士生导师。通讯地址：湖北省武汉市东湖南路8号武汉大学水利水电学院，430072；电话cell）；E-mail: ；Study on water saving society operation mechanismWang Xiugui1 Zhang Qianyuan1 Yang Ning2 Duan Yonghong1 Liu Dan1 Yan Dong11 Wuhan University, Wuhan Hubei, 4300722 Development Research Center of Ministry of Water Resources, Being 100011Abstract: As a important system reform of water resources development and utilization way, the key of water saving society construction is to build a delicate water saving society operation mechanism which is a water saving society operation mode based on the law. The construction of water saving society operation mechanism is aimed t