瑞典的社会救助制度.doc

瑞典的社会救助制度第22卷第4期苏州科技学院(社会科学版)2005年11月JournalofUniversityofScienceandTechnologyofSuzhou(SocialScience)Vo1.22No.4Nov.2005瑞典的社会救助制度汪朝霞(苏州大学社会学院,江苏苏州215021)摘要:瑞典传统的社会救济可以追溯到中世纪.1957年,瑞典政府废除了传统的济贫法,建立了新的社会救助制度.1982年,社会民主党政府又以社会服务法代替了社会救助法,为瑞典民众提供了更加全面和充分有效的社会保障.无论是作为现代社会保障制度前身的传统社会救济措施,还是作为现代社会保险制度补充措施的社会救济制度,在瑞典历史发展的不同阶段都发挥了重要的作用.关键词:瑞典;社会救助中图分类号:K532.53文献标识码:A文章编号:16720695(2005)04010804瑞典位于北欧,面积约为45万平方公里,和中国的黑龙江省差不多大,但拥有的人口约为黑龙江省的1/4.到20世纪初,瑞典的经济状况还远落后于其他西方国家,但从20世纪30年代开始,在半个多世纪的风雨历程中,已经逐步建立起一套完整的从坟墓到摇篮的社会保障制度,并发展成为世界上最典型的福利国家之一,因此瑞典也被世界各国视为由贫穷落后逐步迈向共同富裕社会的典范.在瑞典成功的社会保障制度中发挥核心作用的是社会保险制度,然而,无论是作为现代社会保障制度前身的传统社会救济措施,还是作为现代社会保险制度补充措施的社会救济制度,在瑞典历史发展的不同阶段都发挥了重要的作用.一,瑞典传统的社会救济措施与其他欧洲国家一样,瑞典传统的社会救济可以追溯到中世纪.中世纪欧洲政治和文化的突出特点是宗教权利高过世俗权利,因而在中世纪瑞典的各种救济措施中,教会提供的慈善救济具有十分重要的影响.教会不仅以教堂为中心组织各种救济,如接济穷人,照顾病人,而且出资建立孤儿收容院,疯人院等各种慈善机构,对有特殊需要者提供经常性救济.16世纪宗教改革后,天主教会的垄断地位被打破,教会因大量的土地和财产被没收而无法继续过去那样的慈善工作,但与其他欧洲国家不同的是,瑞典教会仍继续担负着赈济贫民,救死扶伤以及教育等慈善任务.到18世纪中叶,瑞典开始把济贫工作正式列为教会的法定职责.19世纪中期,瑞典工业化速度加快,失业,贫困等各种社会问题也开始加剧.如果说工业化之前的贫困主要是社会财富总量的匮乏造成的,那么,工业化之后社会财富的明显增长却使得贫困问题加剧,则说明工业社会发展过程中没有建立起合理有效的社会调控机制,导致了社会财富分配的不公平.在这种情况下,瑞典迈出了社会改革的步伐,实施了一系列社会经济政策,以推动建立一种有效的社会安全调控机制.1847年,瑞典新颁布的济贫法明确规定,穷人有权接受救济,社会救助是一项公民权利,而不是获得施舍的个人乞讨.因此,提供社会救助就成为不可推卸的政府责任.1862年,瑞典在地方上实行政教分离政策,此后各级地方政府承担起原来主要由教会承担的社会救济职责.更为重要的是,由于地方政府还获得了为教育,济贫和其他慈善目的而征税的权力,社会救济工作就有了财力保证.1871年,瑞典政府再次通过新的济贫法,规定要动员体力强壮的人自谋生计,对于老弱病残者提供必要的安置措施,这实际上是减少了政府在为贫困人口提供救济方面的义务.收稿日期:20050617作者简介:汪朝霞(1972一),女,安徽青阳人,苏州大学社会学院讲师.108l9世纪末,瑞典的木材和钢铁工业兴起后,经济发展有了可靠的支撑,政府财政收入也有了稳定的来源,于是兴建了许多用以帮助穷人的济贫机构.1874年,瑞典有14.5%的受济者生活在济贫机构中.1907年,这一比例为19.1%.为了解决由于工业化带来的就业问题所导致的贫困,瑞典政府还采取另外一种具有重要意义的传统救济形式劳动救济,以帮助贫民通过劳动改善自己的生活条件.在这方面,流行于l9世纪早期瑞典传统的家内佣工制度具有重要的影响.该制度规定,任何没有财产者以及不能证明具有稳定职业者,都必须强制性签订每年一次的佣工合同,成为一些家庭或地主的佣工.佣工主要为主人提供一定的劳动,主人则要为佣工提供食物和住所.随着瑞典土地制度改革的进行及工业化的不断发展,自由佣工制度逐步建立起来,家内佣工制度的影响便随之下降.瑞典各种传统社会救济措施特别是济贫法制度的实施,在瑞典历史上曾发挥了一定的济贫助困和稳定社会的作用.然而,传统的社会救济措施难以有效解决工业社会发展所面临的新的社会问题.瑞典工业社会的出现和发展需要一个与之相适应的新型有效的社会保障制度.二,瑞典现代社会救助制度的建立l9世纪末,德国在西方工业化国家中率先创建了社会保险制度,这种以预防为主对付社会经济风险的新的社会保障手段很快在欧洲各国流行开来.受此影响,l9世纪末到20世纪初,瑞典也开始建立以社会保险为主体的现代社会保障制度.然而,这一时期的现代社会保障制度还很不完善,一些重要的社会保障领域,如健康保险和失业保险方面,还缺少强制性的制度建构;另外,已经建立起来的强制性社会保险制度所提供的津贴水平极为有限,难以保障领取者的基本生活.鉴于这些缺陷和不足,瑞典各种传统的社会救济措施不仅继续存在,而且还发挥着非常重要的救济作用.1918年,瑞典政府再次颁布济贫法,恢复政府在向贫民提供救济方面的责任.该法令规定,自治机构有责任提供社会救济并承担所需要的费用.对因年老,身体或精神原因需要帮助而又不具备领取社会保险津贴资格的人所实行的强制性救济,由各郡行政管理当局命令地方救济局提供;因失业或职业培训等所需的救济,由地方救济局根据选择性救济的原则自主决定.新的济贫法制度所提供的救济较之以前更加容易获得,但是受益者必须以丧失一些公民权利为代价,其中包括丧失选举权.到20世纪30年代末,瑞典的社会救济制度还突出表现为强调个人责任,要求接受救济者必须偿还其所接受的社会救济.进入20世纪40年代后,在英国贝弗里奇报告的影响下,瑞典大踏步地朝着福利国家的方向发展,逐步建立的现代社会保障制度的瑞典模式成为福利社会的橱窗和典范.由于作为现代社会保障制度主体的社会保险制度的基本原则是实行缴费原则,这就使得一部分低收入者因难以承担社会保险费而被排除在社会保险制度之外.此外,瑞典社会保险制度的突出特点是,必须在具备所规定的资格的情况下,才可以领取或继续领取社会保险津贴.这样,社会保险制度就不能为所有的人提供应有的社会保障,也不能满足社会保险制度参加者全部的社会保障要求.这就需要在社会保险制度之外,建立一种社会救助制度作为社会保险制度的补充.虽然传统的济贫法也发挥着社保险制度补充措施的作用,但其在实施过程中所体现出来的对贫困者的施舍性,歧视性,惩罚性和侮辱性越来越受到人们的批评,人们希望建立充分体现人道主义和公民权利的社会救助制度.正是在这种情况下,瑞典政府于1957年通过了社会福利和社会救助法,废除了传统的济贫法,建立了新的社会救助制度.与1918年的济贫法制度相比,新的社会救助制度体现了人道主义与公民权利意识.新法令要求地方政府向有需要的家庭和个人提供救助,与救助有关的任何支出均由中央政府承担,突出强调了国家对社会成员应承担的社会救助责任和义务.而在济贫法制度下,济贫支出主要由地方政府承担,救济往往是作为对贫困者的施舍.为了体现更多的人道主义,也为了尊重各种社会救助接受者的自尊心和独立意识,1982年,瑞典社会民主党政府又颁布了社会服务法代替社会救助法,成为社会救助和109社会服务制度的基本法律.新的社会服务法不仅涉及现金救助,也涉及老年,学前儿童,残疾人关怀以及其他形式的救助,从而为瑞典民众提供了较之以前更加全面,充分有效的社会保障.三,瑞典社会救助制度的适用对象和主要项目瑞典的福利制度由社会保险,公共资助和社会救助三部分组成,其中的普及性的公共资助与社会救助之间的界限十分模糊,二者都是在不缴费的基础上提供,公共资助的普享性计划同时为富人和穷人服务,不需要经过财产调查;而社会救助是专门针对穷人的,是对那些家庭收入无法满足或不足以满足最低生活需要的所有居民提供帮助,需要经过财产调查后才提供.瑞典接受社会救助的主要对象是:(1)低于规定收入水平的家庭;(2)没有参加其他相关失业保障制度,或者其他各种失业保障措施难以满足其需要的失业者;(3)没有参加健康保险制度,或健康保险制度难以满足其需要的患病者;(4)陷入企业纠纷难以得到正常收入者;(5)因带有孩子不得不待在家庭之中,或因儿童不能得到照顾而无法寻找工作者.由于公共资助和社会救助之间的界限难以划分,国家出台的福利政策往往并不纯粹属于二者中的某一项,而是很有可能处于交叉的模糊地带.所以,完全属于社会救助性质的,需要经过财产调查后才能提供的福利项目仅限于住房补贴和社会补贴两项.1,住房补贴.住房补贴是对那些处于工作年龄段的有孩子的低收人人群的住房救助.该计划根据收入调查和家庭规模及构成确定享受资格,要求申请人自己负担一部分住房费用,其余部分根据情况由国家补助.申请者在达到资格认定的情况下,最多能补助到住房费用的75%,其不足部分由社会贴填.2,社会补贴.社会补贴的主要内容有三项:对每日标准生活费用的补贴(不含住房费用);对常规性但非标准费用的补贴(包括医疗,旅行,幼儿看护等的费用);对非常规性但必须开支的补贴(包括紧急情况下的开支).该项目主要是提供给收入低于居住地市政府规定标准的已经有工作的人或是在接受另一项社会保障支付的人,但没有孩子的单身失业保险金领取者是不能获得社会补助的.申请社会补贴者首先必须报告他们的社会保险和住房补贴情况,在进行财产调查以确立申请者受助资格时,需将申请者的全部收入(包括其他的社会保障支付)考虑进去.市政府在发放补贴前,要求申请人先使用其自有资源(包括银行存款和变卖财产).在实际操作中,如果申请人在一段时间内一直接受社会补贴,而不是第一次申请,只要求其变卖重要财产(如房子或汽车).但是,如果该交通工具是就业或找工作时的必备工具,就可以被免除这项要求.同样,如果变卖房子会导致无家可归或失去最终财产的所有权,也可以被免除.此外,申请者还必须在公众职业服务处登记,寻找新的工作,否则,对他们的补贴金额就会减少,甚至他们的申请可能遭到拒绝.四,瑞典社会救助的管理和实施情况瑞典有关社会救助的立法由瑞典中央政府中的社会事务部负责,社会事务部下设国家社会委员会,负责对瑞典全国范围的社会救助实施情况行使基本监督权.社会救助的直接实施机构是地方政府部门,主要针对城市,市镇与农村社区.由地方政府直接提供社会救助,可以及时反映陷入困境家庭和居民的真实需求,使救助更贴近需求者.在社会救助的资金来源上,中央政府对地方政府的资助是瑞典社会救助制度中国家责任的根本体现.20世纪90年代以前,瑞典中央政府对地方政府提供社会救助财政资助的主要特点是,按照社会救助的不同项目实行分项目提供财政资助,这种资助方式使得瑞典中央政府在社会救助工作方面具有决定性影响,而不利于地方政府在社会救助中发挥作用.结果导致中央政府在社会救助方面的财政资助不断增长,地方政府在实施和管理社会救助方面的积极性不断下降,各种社会救助资源的利用率也不太理想.针对这一问题,1993年,瑞典政府实施了一项新法令,规定以后瑞典中央政府在对地方政府提供社会救助财政资助方面,不再按照不同项目分类提供财政资助,而是实行综合性财政资110助原则,即中央政府根据各郡人El结构,税收情况等提供不同数量的社会救助方面的财政资助,中央政府提供的财政资助如何使用,由地方政府根据各地实际情况自行决定.这项社会救助制度的地方化改革,分清了中央政府与地方政府在社会救助方面的不同职责,明确了地方政府的权利与责任,有利于地方政府根据自己所管辖地区的实际情况,制定与实施更加有效的社会救助措施.这不仅提高了社会救助的效率,也促进了瑞典各地社会经济与社会保障事业的协调发展.1957年,瑞典刚刚建立社会救助制度时,每年大约有33万人领取各种社会救助,占瑞典总人口的4.4%左右.20世纪60年代初,随着瑞典社会保险制度的发展和完善,领取社会救助的人数开始下降,19601962年,瑞典领取社会救助者占瑞典人口总数的比例从4%下降为3.7%.在接受各种社会救助者中,儿童所占的人数最多,其次是妇女,这体现出社会救助制度主要针对儿童和妇女的特点.另外,在接受各种社会救助者中,接受生活救助的人占绝对多数,生活救助的支出也最多,这都说明社会救助制度是保证普通民众基本生活水平的一种最低保障.由于社会经济发展的停滞,瑞典一向不太严重的失业问题从70年代中期开始逐渐突出起来,失业者的生活陷于困境,他们只能依靠社会救助维持生活,接受社会救助的人数开始增加.19741984年,瑞典接受社会救助的家庭数量由220901家增加到293354家.社会救助支出的增加和不断严重的经济形势,再加上高标准的社会保险和福利支出,瑞典的社会保障水平已经超出了社会经济发展的承受能力.瑞典政府开始着手社会保障制度的改革,一些地方政府也采取措施降低社会救助方面的支出.斯德哥尔摩市政府在1991年做出决定,将单身者领取社会救助的标准降低20%,把社会救助划分为短期社会救助和长期社会救助两种,分别实行不同的救助标准.接受短期社会救助的时间一般不超过3个月,超过3个月者转入长期社会救助之列.到了90年代中期,各类降低社会保障支出的改革措施收到了明显的成效,瑞典社会福利的支出占国内生产总值的比例由1993年的38.6%下降为1999年的32.7%,瑞典的财政状况开始好转,经济发展情况得以明显改善.在此基础上,瑞典政府决定重新适当提高社会保障的津贴水平,以便使民众能从不断好转的社会经济发展状况中及时得到实惠.2001年,瑞典政府提出新的就业促进与社会发展目标:到2004年,将瑞典的就业率由77%左右提高到80%,将长期依靠社会救助的家庭数量由占瑞典家庭总数的4%减少到不足2%,将长期依靠社会救助的11.5万人减少一半.当前,瑞典政府正在为实现新的社会保障发展目标而努力.参考文献:1丁建定.瑞典社会保障制度的发展M.北京:中国劳动社会保障出版社,20042姜守明,耿亮.西方社会保障制度概论M.北京:科学出版社,2002.3周弘.国外社会福利制度M.北京:中国社会出版社,2002.4高振立.从瑞典福利制度看北欧福利国家模式J