低空管理改革通用航空时代即将到来.doc

低空管理改革：通用航空时代即将到来近十年来，随着国民经的快速发展，通用航空业也取得了高速发展。2009年，全行业飞行小时达到123838小时，是2000年的近两倍。尤其是与居民消费水平密切相关的航空摄影与公务飞行（其它类中大部分由公务飞行完成），分别是2000年的4倍、6倍多，通用航空已逐渐走出停滞不前的态势，似有进入一个高速发展期。而在2010年11月由国务院、中央军委等部门等出台的关于深化我国低空空域管理改革的意见，更是为通用航空的大发展奠定了基础。根据意见，此次改革的总体目标是通过5至10年的全面建设和深化改革，在低空空域管理领域建立起科学的理论体系、法规标准体系、运行管理体系和服务保障体系，逐步形成一整套既有中国特色又符合低空空域管理规律的组织模式、制度安排和运作方式，充分开发和有效利用低空空域资源。首先是2011年前，在在沈阳、广州飞行管制区进行深化试点，在更大范围深入探索低空空域管理改革的经验做法，研究提出低空空域划分标准，完善政策法规，探索运行机制，简化工作程序，优化服务保障模式，为全面推进低空空域管理改革奠定基础。接着会从2011年至2015，在全国推广改革试点，在北京、兰州、济南、南京、成都飞行管制区分类划设低空空域，进一步建立健全法规标准，优化运行管理模式，合理布局和建设服务保障网点，基本形成政府监管、行业指导、市场化运作、全国一体的低空空域运行管理和服务保障体系。最后是从2016年至2020年，进一步深化改革，使低空空域管理体制机制先进合理、法规标准科学完善、运行管理高效顺畅、服务保障体系可靠完备，低空空域资源得到科学合理开发利用。如果不考虑其它因素，按照意见改革的结果，势必会引起我国通用航空发展的大革命。根据初步统计，目前国内适合通用航空飞行的航空器至少有几百架，甚至有人估算能够达千架。因此，有人预测，我国通用航空将在未来5年将步入高速发展期，到2018年前后将达到其鼎盛时代。飞行人员缺乏：通用航空未来发展之痛然而，理想终归要回到现实，通用航空的发展，在突破低空空域管制之后，仍然面临着诸多制约。其中，专业技术人才的缺乏，尤其是飞行人员的缺乏，将是其重要的制约因素，也是目前我国航空运输业发展的痛中之痛。可以说，现代航空运输服务的发展，技术与保障、管理与规范都是比较容易解决的问题，但是人力资源问题，却是个在短期内难以解决的问题。在我国，整个航空运输业都面临着人力资源不足，尤其是涉及飞行、管理、维修等方面的人才，更是捉襟见肘，成为困扰行业健康、快速发展的重要制约因素。仅以飞行人员为例，由于整个行业的快速发展，虽然飞行员的总体数量问题表现得并不是很明显，但是要保证安全运营，其结构性问题却是非常明显，最根本的就是机长的短缺。这显然是与我国航空运输发展的历史直接相关的。从目前我国各航空公司机长成长的途径来看，大概可以归纳为三条通道，即由副驾驶直接晋级、或从其它航空公司流动而来、或是通过从国外招聘外籍飞行员来补充。因此，这种历史原因造就的结构性短缺问题，在行业仍然保持快速发展的背景下，短期内是难以解决的。以美国为例，截止2009年初，美国平均每架运输飞机的飞行员人数约为17人，而我国大约在12左右，高出我国大约40%。除有近15万名公共航空运输飞行人员外，美国还有近50万名通用航空飞行人员。而我国，公共航空运输运输和通用航空运输飞行人员总和还不到2万名，通用航空人才缺乏的问题非同一般。纵观我国通用航空的发展，造成这一问题的成因自然会有很多，但归结起来大致有以下三个方面：一是通用航空发展落后于公共航空运输运输，在薪酬福利与社会保障方面存在着明显的弱势，大量技术人员向公共航空运输领域流失。根据某通用航空公司统计数据表明，在2004年我国放松各种资本进入航空运输业管制之后，其飞行人员流失率是放松之前的2到3倍。正如公司CEO所言，“一个成熟的飞行员，在进入新的公司之后，其各种福利的总和能够是其原来的3倍以上，在这样的条件下，我们还有什么理由能够留住他们。”二是严格的空域管制政策造成了行业发展的缓慢，通用航空企业规模明显不足，人力资源储备能力不够，严重缺乏富有经验的管理人员与专业人员。虽然，从统计数据来看，我国通用航空近10年的发展较上个世纪90年代要快得多，得真正的增长发力，还是在近5年左右的事，也就是2004年之后，这一时期，恰好也是我国航空运输业快速发展的时期，大量的行业管理与专业人才，更多的选择了公共航空运输业，而非通用航空业，通用航空企业的人力资源明显出现了“青黄不接”的局面。三是社会支持体系不足，在落后与缓慢的发展背景下，难以取得社会资源，尤其是资金与其它支持资源的关注，整个行业基础服务体系与培训体系缺乏。应该说，通用航空业在人力资源方面的困境，面临的并非仅仅为现有人员流失与新加入人员稀少的压力，而且还面临着现有在册人员难以获得与公共航空运输那样多的经验交流与知识提升的培训机会。正是由于上述种种原因，未来通用航空要想获得健康发展，其面临的人力资源缺乏问题，将是其发展之痛。以飞行人员为例，截止2007年底，我国运输业飞行人员数量大约在1200013000之间，当年的缺口大约在20%左右。那些在2004年、2005年大量涌现的新兴航空公司，之所以大都经营困难，或是退出市场，除了市场管制与安全因素之外，恐怕飞行员的因素也是不得不说的话题。当时的那些民营航空公司，其进入行业要想获得成熟的技术人员，最主要的手段就是高薪从市场（主要国内的四大航空集团与一些地方航空公司）寻找，这无疑加大了他们的运营成本与压力，甚至一度成为行业发展的最大负面话题，如“天价辞职”、“飞行员返航”等。而对于市场还处于“饥饿”状态的通用航空企业来说，要想采取同样的手段获得相应的人力资源，显然是不大可能的。因此，在我国经济稳定发展与人均GDP不断增长的前提下，未来我国航空运输业仍然会在全球保持领先的发展速度，飞行人员等专业技术人员缺乏的问题在很长一段时间内，都将是制约行业发展的重要因素，对公共航空运输如此，对通用航空亦如此。培养渠道单一：行业专业人才培训困难重重那么，为什么会造成这样的局面呢？不同专家学者，对此会有不同的解释。但其中一个主的因素，却是谁也不会遗漏的，即培养渠道的过于单一。目前，我国民航业飞行人员的培养途径主要有以四种：一是由航空公司定制，包揽全部费用委托民航专业院校培养，如民航大学、飞行学院、南京航空航天大学与北京航空航天大学等。这是我国民航业很长一段时间内唯一飞行人员培养途径。其主要问题有：培养周期长本科学位，至少得四年；培训费用高，一个飞行员从招生到毕业，至少在70万以上。二是由航空公司委托，个人承担费用，私有航校或国外航校培养，如北京泛美国际航空学校和哈尔滨飞龙国际航空培训有限公司、加拿大美联航样等。这种模式最大的问题就在于私有资本的稳定性与培养质量的可靠性。上述的北京泛美与加拿大的美联航样就先后倒闭，给我国企业造成了较大的损失，甚至是影响到了企业发战略发展。三是由部队转业后进入航空公司培养，这是目前企业引入的同类专业人才当中相对技术可靠、业务水平较高的群体。总体上，全民航在近十年大约近千飞行技术人员来自军队转业飞行人员。四是由航空公司自办培训机构，个人自费的培养模式，如深圳航空的鲲鹏航空培训学校等。这种模式，虽然解决了培训费用的问题，但却增加了企业的社会负担。综观上述四种培养模式，我们不难发现，第一，是在人才资质要求与培训要求方面，不管是对公共航空运输，还是通用航空运输，几乎没有什么区别；第二，是在培训的费用方面，几乎大部分都是由企业负担，自然会将来的人员流动造成了较大的束缚。第三，是在培养能力方面，与未来人才缺口相比，仍然“杯水车薪”。仅以国内具有资质的六大专业培训机构的培养能力来看，一年能够培养的初级飞行技术人员数量仅为2000人左右，再加上各航空公司自行培养的数量，总数不到2500人。这对于公共航空运输与通用航空运输即将全面发展的中国民航来说，显然难以满足其市场需求。正因为此，各航空公司纷纷选择了聘请外籍飞行人员的途径。然而，这一途径却面临着诸多限制，一是根据民航总局出台的外籍民用航空器驾驶员参加中国航空单位飞行运行的规定，对外籍飞行员要进行中国本土制度和管理的审核，并限制外籍飞行员在国际航线和国际机场执行任务，非对外开放的航线和机场，飞行机组必须有中国籍机组成员，并负责保管航行资料，这必然会给企业的机组安排带来诸多制约；二是由于国内工资水平与国外发达国家的差异较大，各企业在引进外籍飞行人员时，给出的薪酬水平明显高于国内同等人员，无形中在企业中造成了同工不同酬的现象，极大影响了员工队伍的稳定性。机制改革：解决行业人力资源瓶颈的必由之路显然，仅依靠现有的培训体系与人力资源引进机制，是难以满足未来通用航空快速发展的需求的。因此，我们需要在现有人力资源培养机制与培训体系的基础上，加快改革力度，引入多渠道培养机制与体系：一是从政府监管与规章建设入手，规范通用航空运输专业技术资质与人员流动问题。首先是要在资质上有效区分通用航空专业技术要求与公共航空运输专业技术要求，使得通用航空与公共航空运输不但硬件设施与航空器上有着明显的区别，还要在相应的技术资质认定上有着明确的界限与划分；其次是规范通用航空运输专业技术人员向公共航空运输领域流动的要求与标准，扩大二者之间的差别；三是加快通用航空培训制度与规范建设，促进通用航空运输培训体系的形成与力量的扩大。二是从引入多元培训主体入手，建立多元培训体系。一方面，需要通过行业管理部门与企业自身的努力，与具有相关专业支持培养能力的高等院校合作，扩大行业专业人才培养主体数量；早在1993年，南航就与北京航空航天大学合作，开办了飞行学院，先在国内学理论，然后送到澳大利亚飞行培训机构完成飞行训练。2009年，南航大、北航大和民航大学共毕业飞行员750人。另一方面，需要努力促进行业产业链企业的全方位合作，包括航空器制造商、航空运输企业、培训机构等。2010年11月16日，中国民航大学就与欧洲直升机公司在珠海航展上签署了合作协议，双方将将围绕“飞行员初始技能培训”任务展开合作，以加强为我国通用航空领域专业人才的培训。这次合作，显然为我国未来专业人才培养途径提供了一种新的发展模式三是从非行业政府政策与支持资源的角度，加大对通用航空人才引进与培训的经济与政策支持力度。一是要引入社会资本，构建一支社会办学力量，在行业严格监管的前提下共同完成人力资源的保障；二是要提供一个优越的就业机制，引入企业发展所需要的专业技术人才。譬如在高级专业人才引进方面，可以考虑从户口、住房、个人所得税，甚至是子女入学保障等方面一定的支持；在专业技术人才培养与培训方面，对于办学机构给予土地出让优惠、企业所得税优惠等方面的支持。四是从培训管理体制与消费文化方面入手，借助低空开放契机，大力开展通用航空培训与服务项目，积