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拆迁立法的改革进程国有土地上房屋征收与管理条例（征求意见稿）之分析摘要：近年来，由于现行法律城市房屋拆迁管理条例存在诸多缺陷，导致一桩桩惨烈的中国式拆迁悲剧不断上演，暴力野蛮拆迁事件时有发生。为了改变这一现状，社会各界共同呼吁土地房屋征收补偿迫切需要重新立法。2010年，经国务院领导批准，国务院法制办全文公布国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿），以征求社会各界意见。此次公布的征求意见稿，公众们可以看到新条例的立法理念，充分彰显了“维护公共利益，保障被征收人的合法权益”的鲜明特点，“官商一体”拆迁模式将寿终正寝，野蛮暴力强制搬迁者可追刑责，力求在公益维护与私权捍卫的交叉碰撞中达到平衡与双赢。但是由于中国目前法制建设的现状，此条例中不免还存在很多缺陷。关键词：公共利益、房屋征收、补偿城市要发展，旧区要改造，居住条件要改善，实现共赢，少不了“阳光透明”；要“阳光透明”，就需要动迁户“主动”而非“被动”介入终结“被拆迁”，若要达到此目标必须以保证被拆迁人的利益为前提。此次公布的征求意见稿在多方面彰显了维护公共利益的鲜明特色。一、 新拆迁条例的进步体现首先，新条例明确规定了公共利益的范围，将公共利益征收与商业开发划清了界限。目前，有商业利益导致的拆迁占大多数，但是大都披上了公共利益的外衣。而征求意见稿明确规定，为了公共利益的需要，对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人(以下简称被征收人)给予补偿的，适用本条例。明确这点，不仅意味着长期以来在拆迁活动中频频暴露的“官商合谋”将被封杀，而且宣告，将“公共利益”征收与商业开发征收混为一谈的拆迁模式将彻底退出历史舞台。征求意见稿以列举方式，明确“公共利益的需要”的范围：国防设施建设的需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；国家机关办公用房建设的需要；法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。这一新的变动也很好的契合了我国2004年宪法修正案的规定，即：为保护公民个人合法的私有财产，规定只能基于“公共利益”的需要并依照法律程序，才能进行征收或者征用。同时，又很好的保护了被征收人的私有财产。其次，在征收补偿程序上，征求意见稿也作了重大改变。政府征收房屋必须要两次公告。征求意见稿第十条规定：县级以上地方人民政府在组织有关部门论证后，应当将房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见。公告时间不得少于30日；但是，房屋征收范围较大的，公告时间不得少于60日。公告的事项涉及国家秘密的，应当遵守有关保密法律、行政法规的规定。县级以上地方人民政府应当将被征收人、公众和专家意见的采纳情况、不采纳情况及理由及时公布。第十四条规定：县级以上地方人民政府应当将房屋征收决定予以公告。公告应当载明房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间和行政复议、行政诉讼权利等事项。县级以上地方人民政府及其房屋征收部门应当及时做好对房屋征收决定的宣传、解释工作。这两项规定突出强调了被征收人的知情权、参与权。危旧房屋改造必须有90%以上人数同意。征求意见稿第十三条规定：因危旧房改造的需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。县级以上地方人民政府应当将征求意见的情况及时公布。同时第二十四条第四款规定：因危旧房改造的需要征收房屋的，补偿方案在报县级以上地方人民政府批准前，还应当征得三分之二以上被征收人的同意。此项改进可杜绝过去一些地方政府与开发商打着危旧房改造的旗号，联手行强拆之实，践踏被征收人私有财产权现象的发生，放慢危旧房改造的步伐，保护社会低收入群体的合法权益。在征收补偿方式上，征求意见稿第十九条规定：补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，或者实行货币补偿与房屋产权调换相结合的形式。因危旧房改造的需要征收房屋并进行住宅建设的，被征收人享有回迁的权利。新的立法为被征收人提供了灵活多样的选择，体现了对被征收人的尊重，同时也为政府工作的展开提供了便利。发生公共利益争执可以交由司法裁决。征求意见稿第十五条规定：被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人对县级以上地方人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。此项规定突破只能对补偿、安置可以提起复议或诉讼的局限。 征收者与被征收者在征收阶段产生的争议，通常因是否属于“公共利益”而起。在这个问题上，过去政府既是运动员也是裁判员，一手遮天，每每让被征收人感到缺乏一个平等的说理平台。而征求意见稿中的改变是让更多的民众最终接受政府决定的机会，也是政府重新审视自己决定是否周全的机会。既维护了被征收人的合法权益，又提高了政府的执政水平。再次，在征收补偿额确定上，征求意见稿第二十条规定：货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。被征收房屋的房地产市场评估价格由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房地产估价规范和有关规定确定，但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。第二十一条规定：房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地确定被征收房屋的房地产市场评估价格，对出具的估价报告的合法性、真实性和合理性负责。房屋征收部门应当向房地产价格评估机构提供本条例第二十四条第一款规定的调查结果。任何单位或者个人不得干预补偿估价工作。过去，因补偿谈不拢不知酿成了多少拆迁悲剧。征求意见稿明确评估价“不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”，同时强调评估机构的中立性，如此防止了评估机构与政府勾结情况的出现，保障了被征收人的合法权益。最后，明确规定了野蛮暴力强制拆迁者可追刑责。房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁。任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。这一条规定是保护被拆迁人不受迫害最直接的规定。二、 征求意见稿的存在的缺陷首先，对公共利益的认定范围存在不足。第三条第五款规定，为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要。我认为不能把旧房和危房并列作为公共利益的认定范围，“旧房不是危房，它的存在并没有妨碍不特定第三人的合法权益。”政府是否有权决定公民不得住旧房？公民是否拥有修缮自己房屋的权利？居民自住的、自有的危旧房屋，对它的改造应该是居民自己的事情，如果说它在危旧的情况下主人无力维修的话，那是政府福利的问题。危房居住人如果没有经济能力改造危房，政府应用财政补贴、向其供应廉租房等方式帮助其改造或迁居。何谓“危旧房”？对危旧房不能没有一个相对具体的界定标准；此外，“危旧房改造”属于公共利益还是非公共利益，关键还要看“危旧房改造”之后的土地用途是公益还是非公益。否则，新条例将留下制度上的漏洞：凡是开发商想要拆掉的房子，都可以说成是“危旧房”，并借助荒诞的多数人（2/3），从根本上消灭“钉子户”的存在可能。第六款规定，国家机关办公用房建设的需要。国家机关履行职责的行为具有社会公益性，属于行政行为。但国家机关用房、购物等不属于行政行为，不是公共利益。国家机关办公用房的建设用地不具有唯一性；此种规定容易导致公权力侵犯私权利，我认为应该剔除。其次，第十条中规定，县级以上地方人民政府在组织有关部门论证后，应当将房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见。但是什么样的人才称得上是专家，是谁的专家，被拆迁方可不可以有自己的专家，什么样的意见才算专家意见？在拆迁中，所涉及的利益方只有地方政府，建筑方，及被拆迁方，其他意见都可包含在公众意见中。一边是政府，一边是建筑商，貌似专家更大的概率是来自政府，建筑商的专家！所以我认为应该剔除第十条中关于专家意见的提法，一并列入公众意见中。最后，评估价格方面是否公平？第二十条规定，货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。在现实中，所谓的房屋评估公司基本都是原来地方建设局和国土局的人员开办的，如果条例中不明确评估公司对评估报告承担法律责任