对《行政诉讼司法解释》第26条的看法.doc

行政诉讼中举证责任问题的探究对最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第26条的看法摘 要：行政诉讼法在行政诉讼的设计中，就明确规定被告行政机关负有举证责任，这是行政诉讼的一项基本原则。行政诉讼若干解释第26条就是对此具体规定的重要部分。然而在第26条的适用中出现一些问题，本文拟从温州强达公司诉劳动局工伤行政认定纠纷案入手，来具体分析第26条的合理性与不足之处，并对我国的行政立法提出建议。关键词：行政诉讼，举证责任，第三人，利益保障一 法律背景证据在诉讼过程中的重要作用不证自明。在行政诉讼中，当事人双方地位的不平等性，使得法律中关于举证责任的规定更起着举足轻重的作用。行政诉讼法在行政诉讼的设计中，就明确规定被告行政机关负有举证责任，有义务举证其做出具体行政行为的事实依据和法律依据，而原告对此不负举证义务，这是行政诉讼的一项基本原则。具体来看：行政诉讼法中关于证据的规定集中在第五章，其中第32条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”这一条款的前半段是对举证责任分配规则的规定，后半段则是对承担举证责任的当事人应当提供的证据范围的强调，在立法上明确了作为被告的行政机关应当提供证据证明被诉具体行政行为的合法性。另外第33条规定“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”第34条规定“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”为了完善行政诉讼法对证据的规定，最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称若干解释）第26条规定“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”第27条则对原告的举证责任范围进行了规定，第28条规定被告可以补充证据的例外，第29条规定人民法院调查取证的条件。二 问题的提出 首先来看一个案例：幸奠奎为温州市强达不锈钢材料有限公司的生产管理人员，2003年3月14日19时许幸奠奎在工作时其右手前臂被冷拔机上的钳弹击致四级伤残。2003年8月15日人事劳动局认定幸奠奎为工伤，温州强达不锈钢有限公司不服该认定，提出行政复议被维持。温州市强达不锈钢材料有限公司仍不服以人事劳动局为被告、幸奠奎为第三人，向人民法院提出行政诉讼请求判令撤销人事劳动局的工伤认定。法院受理后于2004年1月13日向被告送达了起诉状副本及举证通知书，被告无正当理由，延迟至1月30日才向法院提交答辩状及作出具体行政行为的事实和法律依据。法院审理过程中，第三人向法庭提供了行政机关作出工伤认定的事实和法律依据以支持自己属于工伤的主张。法院最终根据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第26条第2款的规定，行政机关没有正当的理由超过10天提供作出行政行为的依据的视为没有证据，应判决撤销上述行政行为。1 行政诉讼司法解释第26条质疑兼析温州强达公司诉劳动局工伤行政认定纠纷案，胡金龙，法制与经济，2006年15期从以上案例中可以看出对若干解释第26条的适用在实践中已经出现争议。任何法律的完善都是在实践中进行的。案例中如果按照法院的判决，的确能保护原告的利益，同时也是被告怠于行使诉讼权利的应该承担的后果。但是在涉及到第三人利益的时候，问题就不是如此简单了。如果行政机关的具体行政行为没有证据、依据，是否要撤销？有无行政复议的可能？法院在此种情况下有没有权利和义务进行调查取证？第三人的利益如何保障？能否请求行政赔偿？因此，本文拟从以上案例抛出的问题入手分析最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第26条的合理与否。三 合理性（一）被告应当对做出的具体行政行为负有举证责任第一，被告负举证责任是依法行政原则的应有内涵，是对“先取证、后裁决”执法原则的遵循。依法行政原则要求行政机关行使行政职权必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。行政机关作出行政行为不仅要依据实体法，而且要依据程序法，即行政行为必须符合法定程序。行政行为符合法定程序的一个最基本规则是“先取证，后裁决”，即行政机关在作出裁决之前，应当充分收集证据，然后根据已查清的现有事实，对照相关法律作出公正的裁决，而不能在毫无证据或证据不足的情况下，对行政相对方随意作出某一具体行政行为。因此，当行政机关作出的行政行为被诉至法院时，应当能够有充分的证据证明其合法性。这是被告承担行政诉讼举证责任的基础。第二，行政法律关系中双方当事人地位的不同，被告比原告更具有举证优势。在行政程序中，被告是代表国家行使行政职权的国家机构，在行政管理活动中占据主动地位，是管理者，是被诉具体行政行为的决定者，一般情况下，依其单方面意思表示即能引起行政法律关系的发生、变更或消灭。行政机关最清楚作出该具体行政行为的事实根据与法律依据，并收集了足够的材料和证据，否则是不可能随意作出某一具体行政行为的，其掌握和控制着证明被诉具体行政行为合法性的全部证据，具有完全而充分的举证能力。而原告却无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全；原告实际上只掌握和控制着对自己有利情况的一些证据，在一些特定情况下，原告甚至几乎没有举证能力。有些案件的证据需要一定的知识、技术手段、资料乃至于设备才能取得，但这些又往往是原告所不具备的。相对于原告而言，具备专业知识和技术条件的行政机关则具有更优越、更现实、更充分的举证能力，应当对自己的行为承担全部的举证责任。因此，从举证难易方面来考虑，由被告负举证责任公允、合理。第三，被告承担举证责任有积极而重要的现实价值：首先有利于保障原告行政相对方的合法权益。行政诉讼是弱小的人权、私权对抗强大行政权的有效保障。为给处于弱者的行政相对方提供更佳的权益保护方式，为了平衡原告与被告之间实体上的差异，真正实现当事人诉讼地位平等原则，必须强化被告的举证责任，设立行政诉讼举证责任倒置制度。其次，有利于促进行政机关依法行政，防止其滥用职权。行政诉讼程序要求被告负有提供赖以作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件的责任，否则，行政机关将承担败诉的不利后果。行政机关为了避免承担这种不利后果，就会严格遵守“先取证、后裁决”的行政程序规则，慎重作出具体行政行为。从而增强了行政机关依法行政的责任心，同时更积极主动地实现了司法权对行政权的监督。再次，有利于提高公民学法、用法、守法的信心和自觉性，加速依法治国的进程。行政诉讼举证责任倒置原则的设定，更加增强了公民们大胆告官、保护自己合法权益的法律意识。使公民们充分明白自己的合法行为有法律为坚强后盾，从而大大增强了公民学法、用法、守法的信心和自觉性。公民法律意识的提高，法制观念的增强，为依法行政创造了良好的执法环境，坚定了国家机关和社会各阶层对依法治国方略的信念，真正做到了有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠，从而大大加速了依法治国的进程。2 论行政诉讼举证责任倒置（二）举证时限的规定举证时效的规定，主要是为了保证案件的审限，防止当事人无期限拖延举证，提高办案效率，实现诉讼效益的经济原则以及保证当事人诉讼地位的平等。基于行政诉讼被告承担结果责任这一特点，为了避免以往审判实践中存在着影响原告质证、法官确认争议焦点和认证困难等弊端，防止被告在一审阶段拒不举证或举证不充分被判败诉后二审或再审时举证的情况发生，若干解释第26条对被告的举证时效进行了明确规定。该条规定，“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这一规定是针对最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)对被告举证时限很宽泛、很不确定的情形作出的，也是行政诉讼证据所具有的特点决定的，也为了防止行政滥用权力而设定的。行政机关在作出具体行政行为前必须先收集到了充分证据，也就是说法律规定行政机关必须先取证后处罚,只有在相对人违法的事实清楚和有相应处罚的法律、法规作为依据且程序合法，行政机关才能作出处罚决定，否则是不能作出行政处罚决定的。所以一旦被提起诉讼，一般不存在提交证据困难的问题。这一规定是对被告举证时效制度的明确，使行政案件从起诉、答辩、举证、质证、认证、审判按时间顺序形成了一个完善审理链条，环环相扣，从而以程序的正当性保障行政审判的公正性。另外，在行政诉讼中，如果被告只提交答辩状而不提供证据，或者故意拖延提供证据，就会使原告无暇准备反证，或者无机会辩驳，这对原告显属不公；另外，如果被告在庭审中不断地提供证据，人民法院需中断开庭以核实各种突然情况，就会造成诉讼拖延，影响行政审判效率，而且使集中审理难以实现，反过来又影响庭审的质量。此外，拖延举证时间，也会给被告事后补充收集证据提供很多机会，不利于监督行政机关遵循“先取证，后裁决”的程序规则。3 李帅，行政诉讼证据问题探微四 不足之处（一）在被告行政机关没有在举证期限内提供证据，法院有无权利与义务补充调查取证？行政诉讼法若干解释对此并无规定。只有在若干解释第29条中规定：“有下列情形之一的，人民法院有权调取证据：（一）原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；（二）当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。”行政诉讼法第34条第2款规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。” 该条款并没有赋予人民法院补充调查证据的权利，而是规定对当事人因客观原因无法收集的证据，人民法院可以“调取”。对被告方来说，人民法院只能调取其在行政程序中已经考虑，但因客观原因无法提供原件或原物的证据。人民法院不能调取在行政案卷中没有记载的证据。若干解释第29条规定的两项情形正是属于这种情况。从这个意义上来说，人民法院就没有必要也不应当代替当事人去补充收集证据。否则，人民法院成了行政案件的当事人，或者成为诉讼中的证人，将导致各诉讼主体在行政诉讼中承担的诉讼职能发生错乱。但是根据行政诉讼法第34条和最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第9条的规定4 行政诉讼法第34条：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”若干规定第9条：“对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者其他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。”，如果案件涉及到国家利益、公共利益或者其他人合法权益，当事人没有提供事实证据的，人民法院可以依职权调取证据或者责令当事人提供、补充。依此精神推理，案件涉及第三人合法权益而被告又不答辩、不举证，第三人主动进行答辩和举证的，法院应当出于保护第三人合法权益的目的，承认其针对具体行政行为的相应诉讼权利。本案由于涉及第三人幸奠奎的合法权益人民法院完全可以依职权责令当事人提供或补充证据，以查明案件事实。（二）对第三人利益的保障如果行政案件中只有行政主体和行政相对人，若干解释第26条的适用是不存在什么大缺陷的。但是一旦案件中出现第三人，例如案例中的幸奠奎，就可以看出相关的法律规定中的确遗漏了对第三人的利益保护问题。在平衡了行政主体和行政相对人的地位后，侵犯了第三人的利益怎么办？第三人如何实现诉讼权利？其利益受到侵害后，第三人可否请求行政赔偿？1、第三人有权利主张被诉行政行为合法。首先，行政诉讼法及其解释把举证证明被诉具体行政行为合法的责任加于被告，一是为了给承办法官在案件事实真伪不明的情况下确定何方败诉提供法律依据；二是为了以此督促行政机关依法行政。但我们不能因此就否认第三人主张并举证证明被诉具体行政行为合法的权利。反过来说，赋予第三人主张并举证证明被诉具体行政行为合法的权利，并不因此排除被告自身对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任。在一定程度上，这如同原告有主张并举证证明被诉具体行政行为违法的权利，但并不排除被告对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任。5 若干规定第6条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”从该条可以推出，“提供证明被诉具体行政行为违法的证据”是原告的权利，而不是责任。其次，在大部分的行政案件中，确实只有被告才能获得完整的证明被诉具体行政行为合法的证据和依据，但并不排除在少部分行政案件，尤其是简单案件中，行政相对人（后来成为诉讼第三人）掌握了同样的证据和依据。再次，决定第三人是否有主张并举证证明被诉具体行政行为合法的权利，我们应从行政诉讼法设定举证责任的目的来分析，即是否有利于争议的平息，是否有利于客观真实的发现，是否有利于公平、正义的实现。6 胡金龙：谁为行政诉讼中被告的过错买单？，载中国劳动2006年第6期。很明显，在本文案件中，承认第三人有主张并举证证明被诉具体行政行为合法的权利，有利于争议的平息，有利于客观真实的发现；同时，与其让第三人另外寻找救济途径，增加诉讼成本，还不如直接在本诉中一并解决，更加符合公平、正义。结合本案的实际情况，法院以行政机关迟到一天提供证据为由撤销行政机关的工伤认定书，将导致当事人无法依据工伤认定书进行索赔，仍需重复实施新一轮的工伤鉴定，行政诉讼等程序或另行按侵权提起民事诉讼，不利于纠纷的平息，并造成讼累。因为，第三人一般属于弱势群体受伤后最大的愿望就是尽快取得赔偿而不是诉讼程序的纠葛，迟到的正义是不正义的。2、第三人因被告怠于行使诉讼权利致损，可以请求行政赔偿。从法律公平正义的理念出发，任何人不能从自己的过错行为中受益，反之，在法律无明文规定的情况下，没有过错的人不应当承担责任或利益受到损失。第三人之所以利益受损，是因为被诉行政行为被撤销；被诉行政行为之所以被撤销，是因为被告主观过错、怠于行使诉讼