城乡二元户籍管理制度的改革与途径探析.doc

城乡二元户籍管理制度的改革与途径探析城乡二元户籍管理制度的改革与途径探析席丛林(山西农业大学,山西太谷030801)【摘要】文章通过论证分析,提出我国户籍制度改革的主要方法和途径,应运用综合手段首先从解决现有已转入城市人口的户籍入手,逐步放开中小城市和县城的户籍制度,并进行城市观念创新,推进我国户籍制度改革的顺利完成.【关键词】户籍制度;实现途径;人口转移【中圈分类号】FI20.3【文献标识码】A【文章编号】10042768(2006)05004302一,取消城乡二元户籍制度的现实条件与客观要求1.户籍制度的人为分割难以阻挡农村劳动力向城市的流动.目前我国各地基本具备了取消城乡户籍制度的实现条件.首先,农村经济体制的改革,农产品和农业劳动力剩余同时出现,为劳动力转移奠定了物质条件;其次,经济快速发展和城市化的加快进行,对农村廉价劳动力产生了较大需求,从而为突破户籍制度的限制提供了可能;最后,市场经济体制的建立,形成了资源要素配置的动力机制,按照经济学关于市场对要素进行优化配置的原理,在市场经济条件下,要素必然流向利润高的部门,同时适者生存的定律也决定了在市场竞争中,农村剩余劳动力必然选择向收入高,生活条件好的地方.城市在我国城乡二元结构中,处于最优的一端,即城市优越的生活条件和就业条件以及经济和社会环境对农村劳动力形成了巨大的吸引力;而另一端则是处于落后的农村和生活困难重压力下社会底层的农民和农村,这种情况对农民的流动产生一种超经济的强制推动力.这种吸引力和推动力决定了农村劳动力向城市转移的必然性.以上条件的形成和动力的驱使也必然要求突破户籍制度的限制.2.城乡差别的继续扩大是取消二元户籍制度的客观要求.从社会发展和农民的社会地位来说,农民处于弱势阶层,为实现社会公平,农民需要平等的社会身份.长期以来,我国实行城乡分割的户籍制度和偏向性的以农补工的发展战略,使城市脱颖于农村而率先获得了发展,城市居民同时享受着与城市发展和城市经济,社会进步带来的文明与物质生活.而农民在贡献了城市与经济发展和社会进步的同时,自己却被隔离在城市之外,并不能享受与自己输出相一致的平等待遇,农村户口成了农民低贱身份的证明,这种由制度缺陷导致的社会等级的划分,进而演变成城乡二元结构的差别.农民承担着比城市居民更多的社会公共支出,如农村公共设施的建设,道路交通,教育,卫生,国防建设等,好象农民占有一块土地就相当于他们权利都得到实现似的.当制度或政策的调整不足以改变其社会地位和经济地位时,农民只有以行动冲破农村户籍制度的障碍.城市的发展需要农民进城,落后的农村需要突破原有的户籍安排,目前农民进城是由社会和经济的强制推动形成的,但户籍制度管理的缺陷,并没有给他们一个合理的城市居民身份.目前l亿多的民工大军,绝大部分游离于农村与城市之间,城市赚钱农村盖房,他们生活的基础仍然是在农村,这极大限制了城市化的进程.所以取消现在的城乡二元户籍管理制度,实现同等的国民待遇是社会发展的必然,也是我们应当给予农民最起码的社会公平.从经济发展层面上来讲:户籍制度导致的城乡收入差距是明显的.进入新世纪以来我国经济的快速增长,平均每年保持着8%的增长速度,2003年国内生产总值突破了l1万个亿,人均国内生产总值达到lo92美元,经济发展进入到了一个新的转折点,但城乡居民的收入差距仍在继续扩大,社会财富分配不公平程度仍然没有得到减缓.随着经济发展,2003年我国人均GDP已达到lo92美元,城市化水平达到40.5%,但城乡居民收入差距由1999年的2.65倍扩大到2003年3.24倍,达到历史的最高峰,这在世界上也是罕见的.表示社会贫富分化现象的基尼系数由l999年的0.397扩大到2003年0.467,连续四年超过国际公认的警戒线.所以消除城乡差别的主要途径是推进我国的城市化进程,城市化的实质是转移农村人口,一方面在城市中形成大规模的人口聚集,推动工业化生产和城市建设的发展;另一方面减少农村人口,增加农村人口耕地的占有量,为实现农业的规模经营和农业现代化创造条件.但目前的户籍管理制度对这两方面的限制作用明显,所以取消户籍制度是我国经济发展,减少贫富分化的必然要求和发展趋势.二,城乡二元户籍制度的创新实践与评判我国户籍制度的改革,已成为城市化进程的重要内容,目前在政策上和实践上已开始尝试改革或取消城乡户籍制度.但长期以来逐步积累形成的制度安排,并不是一下子就能改变得了的,它是一个循序渐进的发展过程,切不可急功冒进.在政策上,我国户籍制度已经从建制镇开始实行,根据十五计划纲要的要求,2001年国务院转发了公安部制定的关于小城镇户籍管理体制改革的意见,放开了县级以下小城镇对于农民进镇落户的限制.这是第一部专门关于城乡户籍制度改革的文件.2001年以来,全国各省市都开始改革户籍制度的尝【收稿日期】20051122【基金项目】山西省软科学基金项目(041003-2)成果之一【作者简介】席丛林(1960-),男,山西运城人,山西农业大学经贸学院副教授,硕士,后勤处处长,研究方向:物业管理.试,积累了各方面的经验教训.有的省已彻底取消了城乡二元户籍制度,如:浙江省,山东省,河北省,四川省,广东省,湖北省等在全省范围内取消了农业户口和非农业户口,以及地方城镇户口,蓝印户口等各种户口类型,统一登记为居民户口,同时放宽申请迁入城市的,投亲靠友的和技术人才及大中专毕业生的限制,使城乡居民在就业,子女入学,参军,社会保障等方面一视同仁.其他省如山西,甘肃,河南,湖南等省开始在一些大中小城市开始逐步实施,并积累了一定的经验.以上政策的变动和实践创新,使我国的户籍制度改革前进了一大步,我们从中也可以看出其政策的效率和实践经验.1.小城镇户口开放对于农民进镇落户的政策绩效不大.在这个政策下受益的只是东部地区,尤其是浙江省,江苏省,山东省,广东省等规模较大,实力较强的中心城镇,如龙港镇等,而对中西部地区来说放开县级以下小城镇对农民没有多大的意义.因为中西部地区产业落后,小城镇的规模都比较小,撤乡并镇后只实现了行政管理的简单合并而非人口与产业的集中,建制镇和农村没有什么本质上的差别,即使一个县也抵不上东部的一个镇,如山西省的广灵县,人口仅6万,县城人口不到700o人.所以农民转移的积极性并不大,甚至有的地方根本就没有实施.农民愿意当市民,而不愿意当小城镇中的农民.而且农民还受土地的牵制,所以在地方工业或乡镇企业不发达的情况下,农民很难转移到小城镇中来.所以,县级以下户籍制度的改革,并没有起到农民向城市转移的目的,户籍制度的改革方向应向大中城市推进.2.户籍制度改革和城市化是一个系统工程.以户籍制度的改革促进城市化要以经济发展为基础,城市化并不是简单的人口流动,要充分考虑城市的可承载能力.以郑州为例,河南作为我国第一人口大省,是一个以农业生产为主的省份,城市化率仅为27%,河南省有关部门提出规划到2020年,郑州要由现在的200多万人增加到500万人,平均每年净增l5万,郑州作为省会城市,而且地处交通枢纽,流动人口较多,按其地位来说这个目标也应该是合理的,但计划设计的缺陷是脱离了郑州城市公共设施的可承载能力,没有将教育,医疗,就业,养老等同新增人口结合起来进行考虑.实际上对郑州现象的深度分析也可看出,入城人口剧增的数量构成中实际的农民只占了一小部分,而且是长期在郑州打工的人,在投亲靠友中有一大部分本身就是外地中小城镇的居民,有些纯粹就是子女的转移,真正的农民入城还是比较困难的.所以户籍制度的改革必须兼顾城市的综合承载能力.3.城市对农民进城的接受是限制性的,被动的.目前农业人口向城市转移就象我们前面分析的那样是由农村推动力和城市的吸引力两种合力形成的,而户籍制度的改革和城市对农民的接纳却是被动的.首先,政府并没有从政策方面主动接纳农民,我们从各省市的改革方案来看,几乎所有对农民成为城市居民都有限制性的规定:固定的住所或在城市中买房,相对稳定的职业或合法的生活来源等.这从目前来看对城市发展有益,但从长期发展来看最终应取消.其次,城市对农民接纳是被动的,一方面农民是廉价劳动力,城市愿意接受,如北京有430多万民工,外来民工的成本只是国有企业职工的50%.另一方面,长期的固有思想,歧视农民,怕农民与市民在就业,福利和社会保障等方面竞争,使其失去了安全感,产生拒绝的心理.所以户籍制度取消的同时必须大力发展城市经济,尤其是第三产业.另外,改变观念主动接纳并改变农民.如果户籍制度取消,农民仍然生活在农村,其生产方式和生活方式并没有跟上,相应的城市待遇也难实现,那么这种改革对他们来说并没有实际意义,就象取消县级以下小城镇户口限制的结果一样,达不到农民转移的目的.三,取消城乡二元户籍制度的现实途径和政策建议综上所述,我们认为取消户籍制度应从以下途径和制度创新人手:1.首先为1亿多已流入城市中的农民打工者以市民待遇.目前在城市中打工农村人口l亿左右,这一部分人长期在城市中做工,他们的思想观念和生活方式已溶入到了城市生活中去了,绝大多数已经在城市中待了十年左右,有了一定经济基础和稳定工作,他们实际上已成为准城市居民.户籍制度的改革应首先从这一部分人做起,对副省级以下的城市全部放开,对副省级以上的我们可以从打工年限和经济门槛上进行适当的限制.实际上这一部分人已进城工作多年,确认他们的市民身份不仅使他们享受城市待遇,而且是对他们为城市发展做出贡献的褒奖.同时这一部分人的市民化不仅提高了实际城市化率,而且不会对城市产生增容的压力.如果全国各城市统一实行此政策,也会产生人口转移分流,从而消除郑州现象.2.进行制度创新.彻底取消副省级城市以下城乡二元户籍制度.2003年我国城市66o座,直辖市4个,副省级城市l5个,地级市267个,县级市374个,副省级以下占了97.12%,这些城市几乎是人口集中的主要流向地.目前大城市人口密度较高.如:北京城市人口密度为14694人,平方公里,南京为2万人,平方公里.北京的交通由二环建到五环拥挤现象仍未得到解决,所以适当限制人口流入是合理的.对中等城市和小城镇及县城应完全放开户籍制度.据羊城晚报2003年l1月20日报道,深圳市对宝安和龙岗两个区进行城市改造,将原属于农村集体的土地收归国有,原农村集体财产改变为股份制,2.7万本地村民转移为深圳城市居民,而宝安和龙岗地区有450万外来工,他们在数量上是本地人的好几倍,却与城市户口无缘,在这些人中有些在此居住工作了十几年,为两区的发展做出了巨大的贡献,却无缘城市化带来的身份证明.当然这有当地政府自身的考虑,但目前城市对民工重义务轻权益,重管理轻服务的索取政策却是普遍存在的.尤其是对象温州,东莞,深圳等新兴城市来说,其外来人口已大于本地人口,实行统一户籍管理制度将对城市注入新的活力.3.更新观念改变政府职能.主动帮助农民进城.有些学者说城市贫困是不可克服的,有的认为克服贫困就是限制造成贫困者进城,这是一种用静止的眼光看问题,是以农村的贫困换取城市的贫困.产业的发展是可以克服贫困的,同时政府应努力提升城市工业和第三产业发展,使农民工留得住,生活好.我们对户籍制度应尽量少赋予他经济的,社会的内涵,而只注重他的管理功能.取消城乡二元户籍制度,并不是不要户籍管理,这是一个社会有序运行的基础.尤其是政府必须更新观念,积极进行制度创新,对政府来说取消户籍制度最担心的就是城市病,再就是怕挤占城市就业岗位,增加财政的综合支出,形成城市贫困问题.