城乡公共文化服务设施共建共享机制及路径.doc

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Through summarizing the experience of Suzhou， this paper analyzes the basic connotation and action mechanism of the public cultural service facilities co- construction and sharing mechanism， elaborates the main meaning and the relationship of regional cooperation and subject collaboration. According to the current problems of Suzhou public cultural service facilities co-construction and sharing process， it puts forward four solutions including social organization cultivation， improving the operation and management mechanism， reasonable layout and sharing technology innovation. Keywords Public cultural service facilities. Co-construction and sharing. Action mechanism. Promoting path. National public cultural service system demonstration area. 苏州市位于长三角地区的太湖之滨，文化底蕴丰厚，构建城乡公共文化服务体系具有坚实的基础与现实条件。“十二五”期间，市政府秉承增强城市“文化竞争力”的发展理念，将城乡公共文化服务体系建设列入城市的中长期发展规划，全市公共文化服务的投入力度不断加大，公共文化服务方式不断创新，覆盖城乡的公共文化设施网络框架基本形成。然而，公共文化服务体系建设要取得更大进展，还存在诸多与城乡一体发展、资源协同共享要求不相适应的问题，而创建示范区则为苏州全面解决这些矛盾和问题提供了契机。2011年苏州全面开启示范区的创建工作，2012年4月创建实践顺利通过文化部督查组的督查，2013年7月底，以优异成绩圆满通过验收。依照中央“统筹城乡发展，推进公共文化设施共建共享”1的要求，苏州市结合示范区的创建实践，客观分析现存制度困境与社会需要，将共建共享机制纳入公共文化服务设施体系，以城乡居民现实需求为导向，以文化资源区域协调为配置方法，构建公共文化服务设施城乡一体的发展机制，文化资源集约化程度不断加深，设施服务范围不断扩大，公共文化服务设施体系的民众参与度得以提升。 1 城乡公共文化服务设施共建共享的创建经验与基本内涵 1.1 创建经验 通过较长时间的实践探索，苏州市逐步积累了城乡公共文化服务设施共建共享的创建经验。 1.1.1 公众导向，健全城乡居民文化需求表达机制 在示范区创建前期，苏州市政府依照全国统一的考核标准实施工程项目建设，虽在设施数量与覆盖面积上达到了国家要求，但由于对城乡居民意愿及其主体性的遮蔽，民众对设施应用积极性不高，甚至出现“离场”倾向。这种对居民需求的忽视，不仅造成设施资源的浪费，对政府公信力也产生了负面影响。为改变现状，在后续设施建设中，苏州市坚持以共建共享为基本原则，尊重居民真实意愿，建立公共文化服务体系信息反馈机制，利用政府网站、官方微信、官方微博平台收集城乡居民对设施规划的态度、建议，以此作为设施布局的主要依据。同时，在全市范围内以年为单位针对公共文化服务体系运转情况面向城乡居民进行满意度调查，形成综合报告并予以公示，实现文化设施建设的透明化。增强了文化空间的认同感，推进了公共文化资源增量创新与存量创新，充分调动了城乡居民参与公共文化服务设施体系建设的积极性。 1.1.2 多元联合，改善公共文化服务设施供给机制 在城乡公共文化服务设施投入层面，苏州市一改往日政府单独承担的模式，鼓励各类公共文化服务机构成立行业协会，发挥其行业自律、行业管理、行业交流的作用，树立社会组织文化自觉与文化自信，提高社会力量参与设施体系共建的积极性。市政府以转变文化职能为起点，在文化事业管理上简政放权，将文化设施及服务的供给通过合同承包、特许经营、委托、补助、出售等方式外包给文化企业、文化社会组织，政府则主要负责设施供给的协调与监督，将财政资金与非政府组织的人力与资源优势相结合，形成了政府、市场、社会多元联合的公共文化服务设施共建平台。此外，为保障文化设施的资金供给，苏州市在完善财政扶持政策的基础上不断拓展设施建设融资渠道。一方面加大对城乡公共文化服务设施建设的财政投入，增强公共文化服务设施建设的财政预算约束，完善财政转移支付支出标准体系，专款专用；另一方面在融资渠道上，进一步转变公共文化设施资金投入机制，通过减免税费、表彰冠名以及项目帮扶等优惠政策引导企业、社会组织参与公共文化服务事业的投资，一定程度上缓解了城乡设施建设的财政压力。 1.1.3 城乡统筹，完善公共文化设施网络体系 为推进城乡公共文化服务设施建设的系统性与科学性，苏州市政府与各县市（区）签订创建国家公共文化服务体系示范区目标责任书，突出城乡统筹的发展要求，以公众需求为导向，加强城乡文化资源的合理调配，推进公共文化服务设施的城乡共建共享。市政府通过实施博物馆、文化馆、图书馆、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和基层文化阵地建设、农家书屋等一批重大公共文化设施项目和文化惠民工程，初步形成了覆盖市、县、乡、村四级的公共文化服务共建共享体系，使城乡公共文化服务设施得到极大补充。目前，全市共有县（区）以上公共图书馆12个，均为国家一级馆；10个公共文化馆中有8个是国家一级馆，2个国家二级馆；另建有市及县（区）级博物馆、纪念馆42个，美术馆11个，每个乡镇（街道）建有单独设置的综合文化站。2013年，全市公共文化设施总面积达到263.18万平方米，人均公共文化设施面积0.25平方米（见表1）。在此基础上，乡镇政府加强城乡联动，引导具备时代鲜活性的文化惠民活动深入基层，年均开展6万场次，并向农村基层送书超10万册，送戏超3500场次，送电影超2.1万余场次，每年惠及群众5000万人次。 1.1.4 资源整合，提升公共文化设施服务供给能力 针对公共文化设施长期存在多头建设、资源分散、缺乏统筹的现状，苏州市政府秉承共建共享的理念，施行公共文化机构的集约化经营。首先创立公共文化中心，由文化馆、美术馆、名人馆等8家公益性事业单位整合而成。市政府充分利用现有人力、物力、财力资源，改变了往日“政府管、政府办”的运营模式。其次，苏州市政府通过定期开放、租赁的方式将企事业单位、社会团体的文化服务场所纳入城乡公共文化服务设施体系，凝聚各方面设施优势，实现了人才、观众与经营方式的相互融合、资源共享。以图书馆为例，为推进设施服务效能的提升，苏州市于2005年启动总分馆体系建设工程2，构筑覆盖全市城乡社区的公共图书馆共建共享模式，组合各市区及乡镇（街道）图书馆资源，采用市辖区图书统一管理、农村图书定期更新的方法，盘活了城乡图书资源，为居民日常借阅提供便利。截至2013年底，全市图书分馆数量达到190个（见表2），图书总藏量达1895万册，书刊外借达1334万册次，全年为读者举办活动1518次（见表3），图书馆的服务供给能力得到极大提升。 1.2 基本内涵 苏州市城乡公共文化服务设施共建共享机制是在新型城镇化背景下，以政府为主导，文化企事业单位、社会团体有效合作，城乡居民积极参与，以资源整合与利益协调为基础的公共文化服务设施体系的构建与利用机制。其主要内涵体现在以下几个方面。 1.2.1 参与主体多元化 公共文化服务的公益性决定了设施体系投入上的多元性，多元主体参与构建文化设施体系是丰富公共文化产品、保障建设资金的需要3。维护政府的主导作用，但并不排斥市场机制与社会参与，应发挥各主体公共文化建设的主动性和创造性，共同参与设施体系构建。重视城乡居民在设施体系中的参与作用，培养参与意识、规范参与程序、完善参与制度，最终形成政府、市场、社会及公民在公共文化资源投入上的良性互动格局。 1.2.2 共建与共享并存 共建是指在职责明晰的基础上促进各主体有效合作，共同参与文化设施体系建设投入，主要涉及资金投入、劳务投入以及技术投入等，是资源整合的方法。共享是指文化设施体系的服务对象为社会公众，各社会主体分享文化设施体系经济与社会效益的机会均等，是利益协调的手段。共建是共享的基础，共享是共建的结果，共建与共享是公共文化服务设施体系两个不可或缺的运行要素。 1.2.3 资源整合与利益协调相结合 共建共享的作用机制存在于区域与主体两个方面，区域共建共享以城乡文化设施资源的整合与调配为主，主体共建共享以各主体间利益协调与均衡为主，二者紧密结合、相互渗透。城乡公共文化服务设施的共建共享本质上就是实现文化设施体系构建主体的效能整合与城乡公共文化服务的均等化供给，符合“城乡统筹”“城乡一体”的新型城镇化发展要求4。 2 城乡公共文化服务设施共建共享的作用机制 城乡公共文化服务设施共建共享机制是应公众与社会现实需要而产生的，是在社会主义和谐社会与新型城镇化的建设要求下催化发展。充分发挥城乡公共文化服务设施功能，还应进一步明晰共建共享的作用场域，促进机制运作与体系构建的有效契合。总结苏州的创建经验可知，城乡公共文化服务设施共建共享是异质区域内多元主体协同合作的过程，其中区域共建共享以促进文化资源均衡发展为目的，通过区域调配、优化布局以及协同带动等方式缩小不同区域间公共文化服务设施总体差距。主体共建共享以调动主体行为意向为主要方式，加强社会主体以及不同部门之间在公共文化服务设施建设过程中的分工与合作，发挥整体优势，提升综合效益。因此，区域协同与主体协调是其作用机制运转的主要形式。 2.1 区内与区际资源调配机制 区域是较多自然要素与人文要素聚集的组织系统，各要素间存在着制约、依存的相互关系，文化资源以区域为载体，具有系统性、关联性、相对独立性以及时空差异性。因此，区域文化资源共建共享主要分为区内需求满足和区际资源共享5。具体来说，苏州市辖区内的城镇与农村就是两个明显的区域划分，城镇内部、农村内部的设施共建共享与城乡之间的设施共建共享都受到国家政策、政府规划和居民意愿的影响，因此合理的政策导向、科学的规划布局以及居民的积极参与是共建共享机制在区域文化设施建设中作用发挥的保证。其作用机制主要体现在承担主体、配置向导、协同效应以及资源应用四个方面（见表4）。 （1）承担主体。区域内部的文化资源整合主体具备多元化要求，并共同处于法律制度约束之中，设施资源多元供给可满足公众的多元需求。区际间文化资源整合主体则注重以经验沟通与学习为重点的水平协调，主要表现为苏州市政府与各乡镇政府间设施建设经验的交流，政策信息的对接，以减少政策推行障碍。 （2）配置向导。区域内部文化资源主要以区域内公众现实需要与“发展可达性”为供给考量，可在满足城乡居民需求的基础上提高设施利用率。区域之间的文化资源配置则以设施资源应用的可持续为导向，通过改善运管机制保障设施有效利用。 （3）协同效应。协同机制在区域内部是以利益相关者之间的协调性为表现形式，这种协调性侧重于区域政策制定、区域事务合作等层次，换言之就是在明确苏州市政府主体责任的条件下，建立公共文化产品的供给者、生产者与消费者共同参加公共文化政策协商的制度通道。区际间的协同效应着重强调文化资源配置的标准化与均等化，形成统筹发展格局，以缩小城乡差距，促进城乡一体化发展。 （4）资源应用。随着运管机制的不断完善，共建共享机制下区域内部文化设施资源的可持续发展能力较强，设施质量可得到循环提升。由此形成的城乡间设施资源共建共享则更多表现为优质资源的输出性互补或替代性对接，增强城镇公共文化服务对农村地区的带动作用。 2.2 主体内部与主体之间的利益协调机制 主体是文化资源供给和消费的行为承担者，一般包括政府、社会组织、企事业单位以及公民个人等，主体间存在着以利益为核心的社会关系，这种社会关系影响着主体的行为取向。多元主体供给模式下，主体间利益协调是提高设施体系运转效率的关键，苏州市城乡公共文化服务设施共建共享以主体间纵向、横向关系的调整和主体本身的利益满足为作用机制，协调编制项目发展规划，联合制定城乡之间、部门之间相互衔接、密切联系的建设标准和发展目标，以形成发展合力。共建共享机制在主体内部与主体之间的作用机制主要表现在利益取向、行为取向以及行为效应三个方面（见表5）。 （1）利益取向。主体本身在文化资源共建共享中的主要目的在于追求自身利益最大化，但受主体间共同愿景影响，在资源共享性的驱使下主体间关系则偏重于利益均沾。因此，在文化设施共建共享机制的多元供给模式中，政府与市场、社会之间是多方利益主体的博弈关系，通过对话协商制定政策和规则、明确责权利关系，形成各主体自身利益满足和主体间的优势互补。 （2）行为取向。在苏州市城乡文化资源共建共享发展政策以及配置规则的激励下，各参与主体本身会主动寻找自身优势并充分发挥，以满足自身的利益诉求。并通过各主体间的合作形成建设合力，构建规模效应，提升区域文化设施体系的整体水平。 （3）行为效应。在苏州市政府政策性调控机制与激励表彰机制的共同作用下，主体（主要是城乡居民）对文化设施资源共建共享的认识态度不断改善，共同价值与认同感不断加深，参与共建共享的积极性显著提高，自身执行力增强6。在此基础上，主体间的协调性也得到强化，城乡居民的文化交流增多，有利于推进社会公平。 3 城乡公共文化服务设施共建共享过程中存在的主要问题 总体来看，凭借公共文化服务设施共建共享机制，苏州市公共文化服务设施体系已初步建成，城乡居民的文化生活有了明显改善，但从微观层面上看，多元供给模式中的文化服务承接主体发育还不成熟，设施的后期管护还存在缺位，影响共建共享机制现有功能的发挥。从长远来看，苏州市文化设施共建共享的技术水平较低，设施空间布局的发展性还存在漏洞，这些问题不予解决，势必给城乡公共文化服务体系的持续发展埋下隐患。总结下来，苏州市城乡公共文化服务设施共建共享过程中主要存在以下问题。 3.1 文化设施建设承接主体的能力不足 市场主体、社会组织对政府公共文化服务的承接是转变政府职能，提高供给效率的现实需要，承接主体公共文化服务能力的高低是职能能否有效转移的关键7。在示范区创建过程中，苏州市政府以投入机制为突破口，将多元共建模式引入文化设施配置过程，期待弥补政府垄断包办的供给弊端。但由于承接主体承接能力不足，公共文化职能转移并不顺畅，主要表现为以下几点。 （1）承接主体的责任独立承担能力差。承接主体内部管理机制不健全，尤其是文化社会组织内部权力机构、执行机构权责不明，缺乏有效的内部监督，组织涣散，公共责任意识淡薄，共建能力较差。 （2）承接主体的服务供给能力弱。组织发育不良给承接主体的项目融资带来障碍，又因发展资金不足，文化社会组织的服务设施简陋、服务人员短缺、服务技术落后，对城乡公共文化服务设施体系建设效力不足。 （3）承接主体的社会公信力不强。苏州市在册文化社会组织普遍与行政部门存在利益链条，组织对外依附性较强，独立品牌意识较弱，社会对组织的认可度不高，服务供给的公众满意度较低。 3.2 多元化市场供给易出现管理缺位 共建共享模式下城乡公共文化服务设施多元化市场供给可在项目投入上缓解旧有的供需与资金困境，但在设施建成后的运营管理上则可能导致主体缺位问题。这一现象在苏州示范区创建过程中也逐渐凸显，由于设施后期管护机制不健全，缺乏明确的责权规定，一些多主体共建项目出现了有建无管的现象，公共文化服务设施虽已投入使用，但管护主体常处于缺位状态，设施应用的共享性遭减弱8。从资金层面上看，因设施建设前瞻性不足，绝大部分资金被投入至设施前期建设，而后期保障资金短缺。又因居民管护意识淡薄，运维资金筹措困难，大量设施成为摆设，服务效能难以发挥。从制度层面剖析，这种共建与共享的不协调和苏州市不合理的设施建设评估标准有较大关系。公共文化服务设施建设评估存在着“重数量、轻质量”的漏洞，公共文化服务设施管护效果并未纳入项目绩效考核体系，设施运营管理与使用效率常被忽视。供给主体遵循着扩大前期建设规模，适度保障后期应用的行为逻辑9，悬浮式低水平的重复建设大量存在，居民满意度不高。 3.3 文化设施空间布局的发展性不强 公共文化服务设施布局发展性的衡量标准在于当前设施配置是否满足区域共享需要，设施的共享受众是否得到有效扩充。从这一角度来看，苏州市公共文化服务设施体系的空间布局主要存在以下不足。 （1）设施布局的指标性质较重。目前，苏州市公共文化服务设施的配套指标主要依据共享区域的人口规模、千人指标和服务半径进行相应配置，依然保留计划经济时期的特色，遮蔽了居民的需求变化。指标化、分区化规制缺乏对设施服务开放性、发展性和区域协调性的考量，与实际有效需求不符10。 （2）设施可达性的考量不足。因苏州市同类文化设施资源在质量与服务能力上存在差异，低质量、低效能的公共文化服务设施对其原定受众来说心理可达性大大降低，由此形成公众对高质量设施的集聚应用给设施承载力带来严峻考验。此外，设施布局过于重视空间可达，忽略了对时间可达性与人群（阶层）可达性的考量。由于设施应用群体日常活动及经济收入水平不同，活动时间处于设施开放时段之外的群体及城乡低收入者（如外来务工人员）无法有效享用文化资源，文化设施的共享性大打折扣，这对社会公平也是一种冲击。 3.4 共建共享的技术水平不高 共建共享技术是指城乡公共文化服务设施体系构建与利用过程中所应用的数字和网络手段，是公共文化服务设施体系的重要构成，主要包括信息反馈技术、文化资源共享技术、文化设施应用技术等11。高水平的共建共享技术可降低文化资源配置成本，扩大文化服务的受众范围，保障文化资源的公益性与共享性。总体来看，苏州市城乡公共文化服务设施的共建共享技术水平还不高，文化设施的功能并未充分发挥，其主要表现在以下几个方面。 （1）政府与公众的信息沟通技术落后。苏州市虽然已建立政府信息公开网站和公众交流平台，但网站与平台的应用率较低，市民对信息交流平台了解不够。尤其是乡镇基层地区，政府文化网站信息更新慢，信息采集平台常出现运行错误，文化设施应用情况得不到及时反馈。 （2）苏州市城乡文化资源共享技术水平较低，城乡网络文化资源共建共享机制尚未建立，文化设施资源的共享系统存在漏洞，运转效率不高。以图书馆为例，由于基层分馆的共享技术落后，数据库容量不足，总馆与分馆信息对接速率偏低，总分馆制资源共享的实际运转步履维艰。 （3）设施应用的技术人才匮乏。这一现象更多出现在乡镇基层，许多新建项目因缺乏专业人员的技术指导，设施被长期闲置，设施的文化服务功能逐渐丧失。 4 城乡公共文化服务设施共建共享的推进路径 城乡公共文化服务设施共建共享是一个持续优化的过程，需不断完善公共文化服务设施共建共享机制。苏州市政府应从现有问题出发，合理制定城乡公共文化服务设施发展规划，优先配置与居民切身利益相关的文化服务设施，并在此基础上保障设施的有效布局。激励和培育文化社会组织成长，健全设施运管机制，提升设施体系共建共享技术，统筹城乡发展，走公共文化服务设施共建共享的协同发展道路。 4.1 培育文化社会组织成长 社会组织的公共服务承接能力是社会力量发育程度的晴雨表，苏州市城乡公共文化服务设施共建共享机制的进一步完善要求文化社会组织具备独立的责任承担能力、稳定的服务提供能力和持续的信誉维系能力12。与此同时，密切与同质性行业合作，加强与异质性行业的资源互补，强化社会组织的公共文化资源共建共享能力。具体来说，要将组织的内部改革与外部培育相结合，文化社会组织自身应加快内部管理机制的革新，根据组织发展目标制定组织规范，明确各级决策、执行与监督职能。不断提升组织的人力与专业化优势，健全人力资源保障制度，吸引文化服务专业人才。在此基础上发挥组织优势，贴近公众文化需求，改善服务态度，提升文化服务质量，形成良好的社会声誉；此外，苏州市政府应进一步优化文化社会组织的成长环境，建立社会组织良性发展机制。从转变观念出发，简政放权，改变双重管理制度，提高社会组织独立性，建立与社会组织的互信关系。通过税费减免、财政补贴等多种方式激励社会组织革新文化服务技术、增强共建共享意识，创新文化设施共建共享形式，形成政府与文化社会组织的良性互动。 4.2 健全文化设施运管制度 公共文化服务设施运管机制侧重于设施建成后的运营、管理和维护，面对共建共享模式下多元化市场供给可能产生的管理缺位问题，苏州市政府应首先从制度层面规范文化设施的后期运管，制定明确的产权制度，在保障政府支配文化设施所有权、处置权的基础上可将经营权与收益权通过服务外包的形式转移至专业社会组织，由其负责设施管理，提升服务效率13；其次，政府应增加对设施维护的政策倾斜，将后期维护纳入文化设施共建共享体系，预留一部分体系建设资金作为后期管护基金，加强相关部门对资金应用的监督。并以制度性规范理顺各管护主体的责权关系，明确管护责任；最后，应建立科学的设施管理绩效考核机制，将设施的后期运管纳入项目年度绩效考核体系，改变公共部门“重数量、轻质量”的传统观念，促进城乡居民对设施运管评估的参与，增加居民满意度在绩效评估中的权重。加强管护宣传，传播管护知识，培养居民的管护能力，增加对居民管护技术的培训及相关管理与法律知识的教育，促进公众合法、有序地参与设施运维。 4.3 合理规划设施空间布局 布局规划的指标化管理在很大程度上保证了公共文化服务空间上的均等化分布，但在规划编制和落实中对具体使用效果、服务提供效果的重视往往不够，而这恰是实现公共文化服务设施共享内涵的重要方面。共建共享背景下文化设施布局应在充分考虑设施空间可达的同时，将设施时间可达性、人群（阶层）可达性纳入设施布局的考量范围14。因此，要首先从制度层面平衡苏州市城乡公共文化设施的布局，提升城乡公共文化服务设施整体质量，为社会公众提供与本地经济社会发展相适应的设施布局规划，增强城乡统筹。其次，建立决策信息收集机制，对区域内原有设施数量、居民实际需要和区域发展定位进行备案，并以之作为供给导向，减少设施规划的指标化操作。在此基础上，以提高设施利用效率为目标，重视对文化设施使用者日常需求和日常活动的信息采集与调查研究，收集城乡居民在不同时间段内对文化设施的应用频次，实现设施布局的时间可达。此外，要科学把握基于阶层和不同群体实际情况考虑的均等化供给策略，根据服务范围内居民的经济状况、消费水平合理预设空间距离，实现设施布局的人群可达，推进设施共享，保障社会公平。 4.4 革新文化设施共建共享技术 共建共享技术应从文化资源的提供环境与接受环境进行双向革新，以此形成供给环境与需求环境有效对接。原有共建共享技术的更新是提高文化资源配置效率的基础，针对苏州市政府网站、共建共享交流平台出现的信息传递困境，应对市、县政府文化网站、信息交流平台进行技术检验，创新政府与公众的信息交流方式，提高信息平台的实践应用性15。进一步提升文化资源的共享技术，应在扩充原有数据库容量的同时加强信息网络构建，增大文化信息资源传输速度，实现不同区域内海量文化资源的存