浅谈流浪乞讨人员的救助制度.doc

广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点 毕 业 论 文题 目 浅谈流浪乞讨人员的救助制度 学生姓名 学号 入学时间 2011年秋 专业 行政管理 指导教师 试点单位 重 庆 广 播 电 视 大 学2013 年 10 月 18 日10材 料目录1指导任务书（ 1 ）2指导记录表（ 2 ）3写作提纲（ 3 ） 4论文提要（ 4 ）5论文正文（ 5 ）6参考文献（ ）7指导教师情况及评语（ ）8答辩记录表（ ）9审查意见（ ）毕业设计(论文)指导任务书毕业论文题目 浅谈流浪乞讨人员的救助制度 学生姓名 专 业 指导教师 职 称 毕业论文研究的内容及要求：毕业论文写作进度计划：1、期限：自 年 月 日起至 年 月 日2、具体进度安排：时 间完 成 内 容至至至至毕业设计(论文)教师指导记录表重庆广播电视大学 试点单位 指导教师 学生姓名学号专业行政管理第一次指导指导时间：指导内容：第二次指导指导时间：指导内容：第三次指导指导时间：指导内容：第四次指导指导时间：指导内容：第五次指导指导时间：指导内容：写作提纲一、论文提要 二、论文正文 （一）解读流浪乞讨人员 1、贫困流浪乞讨者 2、疾病流浪乞讨者 3、短期流浪乞讨者 4、反复流浪乞讨者 5、越轨流浪乞讨者 6、违法流浪乞讨者 7、未成年流浪乞讨者 （二）解读流浪乞讨人员救助管理制度 （三）我国流浪乞讨救助制度实施的现状 1、各级政府部门的重视程度逐渐提高 2、配套政策开始逐步完善 3、工作协作机制初步形成 （四）我国流浪乞讨救助制度存在的问题 1、救助方式简单, 后续保障工作不深入 2、救助工作所需费用是由地方财政负担 3、宣传力度不够 （五）对策 （六）总结 三、参考文献 论文提要论文提要：居无定所、食不果腹的流浪乞讨人员自古就有，流浪乞讨现象也已经存在了数千年,不同的原因使他们选择了流浪乞讨这种生存方式，他们是处于社会边缘的弱势群体，是最需要救助的群体。新中国成立以来，我国对流浪乞讨人员采取了一系列必要的救助、安顿和管理措施，形成了符合我国实际情况的流浪乞讨人员救助制度。到了现代社会, 我国流浪乞讨日益“职业化”的趋势和现行政策存在的种种弊端，导致现行流浪乞讨制度的实施并不能充分发挥其效用。人们发现要想妥善解决流浪乞讨现象,就必须在充分了解当代中国流浪乞讨人员特征的基础上提出切实可行的救助办法，要建立一整套完善的社会保障与社会救助制度。 关键词：流浪乞讨人员 特征 社会保障 救助制度 浅谈流浪乞讨人员的救助制度一、解读流浪乞讨人员城市生活无着的流浪乞讨人员是城市中一个特殊的困难群体，他们居无定所，靠沿街乞讨的方式获取钱物来生存。流浪乞讨现象逐渐成为社会各界普遍关注的一大焦点问题。近两年，在城市周边随处可见流浪乞讨人员的身影，据了解这些流浪乞讨人员多半属于职业乞讨人员，多聚集在闹市区。多半是由一位大人带着一、两个未成年人沿街乞讨，大人乞讨未果，一般会另寻目标；未成年人一般会使用“抱腿拉衣术”，而路人也不好意思拒绝，都会丢下几角钱以此摆脱纠缠，而这无形中助长了乞讨人员的“气焰”。所以要从根本解决流浪乞讨现象，首先我们就要深入了解什么是流浪乞讨人员，流浪乞讨人员，大概的解释是指在城市生活无着的流浪、乞讨人员，简称流浪乞讨人员。在浙江树人大学教授陈微著作当代中国流浪乞讨救助制度研究中，其根据群体特征、分层依据、分层标准，将中国流浪乞讨群体内部划分为7种层级，分别为贫困流浪乞讨者、疾病流浪乞讨者、短期流浪乞讨者、反复流浪乞讨者、越轨流浪乞讨者、违法流浪乞讨者、未成年流浪乞讨者。（一）贫困流浪乞讨者贫困流浪乞讨者是指因自然因素或其他社会因素而造成失去基本生产资料、生产能力底下、自我生存与发展能力匮乏、经济收入仅能维持基本生存，甚至连基本生存都无法维持而被迫流浪乞讨的人。（二）疾病流浪乞讨者疾病流浪乞讨者，是指因疾病无力承担医疗费，或为亲人筹集巨额医疗费用而陷入流浪乞讨的人。他们分为这几部分：精神疾病流浪者、无力负担医药费求乞集资的重病者、遭到家人遗弃到街头乞讨度日等死的绝症病人。（三）短期流浪乞讨者造成短期流浪有两种情况：一种是因为流动失范而陷入生活困境，在孤立无援的情况下向救助站求助，他们中有的有乞讨行为，大部分却没有；另一部分因家庭问题外出寻夫、妇、父母、兄妹未果，在用尽盘缠又举目无亲无经济来源的情况下流浪街头，有的人为了果腹而伸手讨要。（四）反复流浪乞讨者反复流浪乞讨者是指以自身的技能、残疾、疾病、意愿为依托，认同并主动选择流浪乞讨为生活方式的人员。反复流浪乞讨者由这些人构成：一是挟技乞丐，他们身怀绝技，会吹拉弹唱、写画杂耍；二是残疾乞丐，他们利用自身身体的残疾来博得路人的同情和施舍；三是诡托乞丐，这类人诡言与亲人走散、身无分文、流落他乡等各种感人故事骗取钱财；四是游走乞丐，他们十分认同流浪生活，常年行走于各地城市，以乞讨为生；五是举家乞丐，这是以家庭为单位的乞丐团体，全家长期居住在廉价的出租房或小旅馆，编造种种令人同情的谎言来骗取怜悯；六是求职不成的乞丐，进城打工找不到工作，或失业后还想留在城市的农民工会选择反复求助和依靠流浪乞讨等待工作时机；七是强索乞丐，乞讨不予就反复纠缠，强夺吃食，甚至以自残进行威胁，达到索要钱财的目的；八是疾病乞丐，精神疾病或筹集治病资金也会反复上街乞讨。（五）越轨流浪乞讨者越轨流浪乞讨者是指运用社会关系网络，进行有组织分工，有地位等级，有违反社会准则、社会秩序等行为特点的流浪乞讨人员。分为三类：第一类是以乞讨为生的团伙乞丐，具有帮派性质，每个人都有给子分工，有一定的势力范围，有严密的帮规，有首领，有分支机构。即当代的“丐帮”；第二类是游手好闲的流浪者，他们的乞讨行为并不单一，往往伴随其他行为，如一边乞讨一边捡垃圾，一边乞讨一遍干些偷盗的营生，以青少年为主；第三类是参与挟持儿童，将儿童作为乞讨工具的乞丐团伙。以上三类人在行乞的过程中都不同程度的存在违反社会准则、违反公共秩序、伴有轻微违法倾向等特点。（六）违法流浪乞讨者违法流浪乞讨者是指违反社会治安管理条例情节严重，以挟持儿童作为乞讨工具的乞讨团伙组织者，和以乞讨为掩护的偷盗团伙组织者。（七）未成年流浪乞讨者未成年流浪乞讨者，是指年龄在18岁以下，脱离家庭和离开监护人的监护，流落到社会上超过24个小时，失去基本生存和可靠保障而陷入困境的少年和儿童。未成年流浪乞讨者具有贫困乞讨者、疾病流浪乞讨者、反复流浪乞讨者、越轨流浪乞讨者所表现出来的混杂行为特征。之所以把未成年单独列一类，是希望政府和社会各界能对他们给予高度的重视，给予更多的帮助。另外，综合分析以上七类流浪乞讨人员，他们还可以划分为四大类，即贫困流浪乞讨、短期流浪乞讨、职业流浪乞讨和未成年流浪乞讨。二、解读流浪乞讨人员救助管理制度最近几年以来，我国、我市发布了不少关于流浪乞讨人员的法律法规：2003年6月20日，国务院颁布了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，1982年5月12日国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止。2003年7月21日，民政部公布了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则，2006年1月4日，民政部、公安部、财政部下发了等关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见，2009年7月16日，民政部、公安部、财政部下发了关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知，2005年1月19日，重庆市人民政府下发了关于加快建立新型社会救助体系的意见，2008年2月3日，重庆市人民政府办公厅下发了关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的意见。而这些有关流浪乞讨人员的救助管理制度又是什么？流浪乞讨人员救助管理制度，是对城市生活无着的流浪乞讨人员实行自愿受助、无偿救助，政府、社会、家庭责任有机结合，保障其基本生活权益的一项临时性社会救助制度。新中国成立以来，我国对流浪乞讨人员的救济经历了生产教养、收容遣送和救助管理三个阶段。城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的颁行反映了时代要求、人民意愿和人权保障的新法规，充分展示了党中央、国务院将人民群众的生命健康和切身利益放在首位的公仆情怀，充分体现了党和政府实践“三个代表”重要思想的决心和诚意，这也标志着我国流浪乞讨人员救助制度的重大改革以及社会救助制度的发展和完善。城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法下发以后，有媒体对中国政法大学法学院院长马怀德、北京大学法学院贺卫方教授就管理办法的重大意义进行了专访。马怀德教授说，新办法对受助人的实体权利作了详尽、细致、周到的规定，涉及受助对象的人身权、财产权等各方面及受助过程的各环节。主要体现在四个方面：一是获得救助的权利。城市中的流浪乞讨人员只要符合“生活无着”这一条件，就有获取国家和政府救助的权利。这一权利包括，1、在救助期间有获取基本生活条件的权利。新办法第七条规定，受助人员有权获取符合食品卫生要求的食物及符合基本条件的住处；2、在救助期间有获取健康保障的权利。新办法第七条规定，受助人员在救助站内突发急病的，有权获取及时送医院救助的权利；3、免费获取救助的权利。新办法第十条规定，救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动；4、获取妥善安置的权利。新办法第七条规定，对没有交通费的受助人员，在返回其住所或者所在单位的，有免费获取乘车凭证的权利；第十一条规定，受助的残疾人、未成年人、老年人有获取照顾的权利，对无家可归的，由其所在地的人民政府妥善安置。二是人身自由权不受限制。人身自由权是人身权中最根本的权利。新办法取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理。只要符合救助的条件，都可以救助。救助站必须提供及时的救助。第十一条规定，救助站应当劝导受助人返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。三是人格尊严不受侵犯。受助人员在受助期间其人格权得到尊重与保护。第八条规定，受助人员应按性别分室居住，女性受助人员应由女性工作人员管理；新办法第十四条规定的救助站工作人员之“八不准”中，绝大部分是规定不准侵犯受助人员人格尊严的，如，不准打骂、体罚、虐待受助人员；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女等。四是现有的财产不受剥夺。新办法第九条规定，救助站应当保障受助人在站内的人身安全和随身携带物品的安全；第十四条规定，救助站工作人员不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物等。在现代法治国家，程序在限制行政权力和保护公民权益方面的作用已愈来愈受到重视。受助人员的权利也是政府相关部门及救助站的义务。政府相关部门及救助站依照新办法履行职责的过程也是依法保护和救助城市生活无着的流浪乞讨人员的过程。因此，对受助人员权利的尊重也就成为最好的救助。方教授称从实施了21年的城市流浪乞讨人员收容遣送办法的废止，到城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的正式出台，从“收容遣送”到“救助管理”，法律的修改，词语的变化，体现了政府职能的转变，也体现了国家对公民权利的保护。就法规本身来讲，贺卫方教授认为至少有三点值得称道：第一、新法规的执法主体发生了变化，办法第四条规定，“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。”该办法以民政部门作为执法的主体，公安部门基本淡出了救助管理领域，公安部门作为行政强制机关过多介入对城市生活无着的流浪和乞讨人员的救助会使这部法规治安管理的色彩过重，而民政部门作为执法主体，无疑加强了法规的社会福利与救济的意义，体现的是政府对社会贫弱者的责任；第二，法规对救助对象进行了严格的限制，该办法第一条就明确规定了城市生活无着的流浪乞讨人员是基本的救助对象，保障其基本的生活权益是救助的目标，也就是说，“三证”不全不能成为收容遣送的条件，更不能成为限制人身自由的理由，这对保障城市外来务工人员的基本权益无疑是一个很大的进步；第三，新法规中对救助站和救助站工作人员的禁止性规定较多，如，第十条“救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。”第十一条“救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站”以及救助站要为受助人员提供食宿、医疗救助和交通费用，要保证受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全，维护站内秩序等，这些规定都对救助站及其工作人员的权力进行了严格的规范与限制，显示了该办法的政府福利救助性质，而非治安管理的性质。同时，贺卫方教授对该办法在执行过程中可能出现的问题也进行了分析。他说，既然是社会救助就要坚持自愿的原则，要努力避免在执行过程中的强制或变相强制的行为。随着人道主义和人文关怀越来越成为世界性的潮流，如何及时、即时的进行社会救助也是值得我们深入讨论的，即让政府救助和社会救助最大地人性化，充分体现我们社会主义社会人道主义的价值取向。三、我国流浪乞讨救助制度实施的现状目前，我国流浪乞讨人员的救助制度的实施取得了一定程度的进展，这些进展表现在：（一）各级政府部门的重视程度逐渐提高。近几年相关部门组织了许多重要会议，出台了相关细则，为流浪乞讨救助制度的实施提供了指导和依据。我市政府积极作为，2005年、2008年相继下发了关于加快建立新型社会救助体系的意见以及关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的意见等文件。（二）配套政策开始逐步完善。各级政府民政部门相继出台了救助细则，这些细则针对当地的特殊性指导了救助的开展。城乡社会救助体系的雏形设想和试点实行，标志着社会救助工作已经从单纯解决城乡贫困居民衣食等基本生活困难，转向致力于系统考虑他们多方面的特殊困难和救助需要，从而进入了一个全面整合救助资源、整体推进救助体系建设的崭新时期。为转变职能，规范救助管理行为，2007年，我市政府把原有的收容遣送站（点）调整后转为37个救助管理站，并投入资金1000多万元，对37个救助管理站进行了改造和扩建；为了加强城市流浪乞讨人员中危重病人精神病人和流浪未成年人的救助工作，又成立了市流浪未成年人救助保护中心和万州、黔江、涪陵三个分中心；2005年建立了全市救助管理网络信息系统。我市城市流浪乞讨人员救助管理条件得到较大改善，救助管理能力明显提高。从2003年8月至2006年底，全市共救助城市生活无着的流浪乞讨人员56000余人（次），其中本市30671人（次），市外25096人（次），流浪未成年人9724人（次）。2006年，全年救助流浪乞讨人员26492人（次），其中本市12298人（次），市外13526人（次），流浪未成年人4164人次。（三）工作协作机制初步形成。各地都成立了由分管领导任组长的救助管理工作领导小组，统一指挥救助管理工作。在各地出台的一些救助管理工作具体意见中，明确了财政、编制、公安、城管、卫生等相关部门的具体职责。各地建立的专项制度，进一步确保了各相关部门在救助管理工作中的协调和合作。2013年是国务院城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法颁布实施十周年。我市启动了“传递温暖，关爱救助”主题宣传月活动，尽全力帮助流浪乞讨人员。四、我国流浪乞讨救助制度存在的问题（一）救助方式简单, 后续保障工作不深入。对进站受助人员, 救助管理站简单程序化的工作方式缺乏对不同类型受助人员的生理、心理、文化水平、个性特征等分析和交流, 也不能了解不同受助人员的不同需求,。救助管理办法实质上是一种低层次、临时性的生活救助, 以满足救助对象的生存需求为主, 对他们的后续生活缺乏考虑，这也限制了救助工作的深入性和开拓性。而很多乞丐以行乞为生，回家后仍然生活窘迫，难免重操旧业。无法解决乞丐日益增多的问题，对他们的短期救助也不能实现真正的生存保障。（二）救助工作所需费用是由地方财政负担，这给地方政府带来巨大财政压力。而地方政府是否愿意安排救助管理的财政费用，直接影响到救助政策的实施效果。这直接导致救助机构各方面供应不足，不能满足被救助人员的需要。（三）宣传力度不够。政府对于流浪乞讨救助的宣传还不够到位，在不能很好帮助乞讨人员的同时也造成了社会的不断争议。一方面，救助站多处于偏远地带，没有路标也很难发现。很多乞丐不知道有社会救助站，除了曾经去过的，都不知道救助站怎么走。另外，城市乞丐对相关工作人员不够信任，对穿制服的有警惕心理，相关部门工作人员想引导也难寻机会；另一方面，如何对待乞丐，社会各界意见不一。五、对策（一）我认为，要想真正帮助这些流浪乞讨人员，就要从实际出发，真正了解他们需要的是什么？他们为什么选择流浪乞讨？他们又是采取哪种方式进行流浪乞讨？从而针对他们的情况，结合实际，采取合理有效的方式来对他们进行帮助。（二）加大监管力度。对于国家下发的政策、方案，要从源头上进行监督，让措施落到实处，并对实施不到位的单位进行严厉处