对我国土地征收制度的法律思考.doc

对我国土地征收制度的法律思考摘要 土地征收作为物权变动的一种特殊形式，在我国一直被当作行政手段配置土地权利的一种方法，直接表现为对民事权利主体土地所有权的剥夺。我国的土地征收制度形成于计划经济体制下，至今已长达半个世纪。尽管土地征收法律制度在不断修订、完善，但仅限于征地程序和征地补偿标准的调整，并未实质性的触动土地征收制度本身。事实上，随着我国城市化、工业化进程的不断加快，大量农民集体土地经征收转为国有建设用地，现行土地征收制度的弊端也日益凸现。土地征收不仅涉及农民生存的切身利益，而且直接影响到我国社会主义新农村建设与和谐社会建设。因此，法律必须对土地征收予以严格限制。本文从我国土地征收的概念、法律特征谈起，通过分析土地征收制度存在的主要问题，提出了立法完善的意见和建议。关键词 土地征收 公共利益 安置补偿随着城市化、工业化进程的不断加快和社会主义市场经济体制的逐步完善，经济发展对建设用地的需求量也越来越大，一方面农村集体土地被征为国有的数量愈来愈多，另一方面各种征地体制方面的法律问题也逐渐暴露出来。在这样的形势下，如何统筹城乡经济发展、如何处理保障发展用地与保护失地农民利益的问题，已成为当前我国理论界和实践界必须重视并加以解决的重大法律问题。为此，十分有必要对改革征地制度、完善土地征收法制建设等问题进行深入的研究与探讨。一、土地征收概述（一）土地征收的概念我国实行的是社会主义公有制，具体包括全民所有制和农民集体所有制两种。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。我国现行的土地征收制度来源于宪法、土地管理法及其实施条例的规定。宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地管理法第二条第四款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地征收实质上是对集体土地的征收，即国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农村集体经济组织补偿后，将农民集体所有的土地转变为国家所有的行为。（二）现行土地征收制度的法律特征尽管不同时期的土地征收制度存在一定的差异，但都存在目的性、强制性、补偿性和权属转移性等相同的特点，其具体内容包括： 第一，目的性。即国家征收土地时，是以公共利益为目的的。公共目的性是征地权合理行使的唯一标准。非公共利益建设项目使用土地，须经土地市场来解决，不应以动用国家公权力来获取相应的土地，否则将造成征地权力的滥用，土地所有者的所有权将受到严重侵害。 第二，强制性。土地征收是国家运用其公权力强制的单方的把土地使用权从农民手中征收上来并使之成为国有土地，无需取得被征收土地的所有人同意，征收后他们也必须服从。土地征收权是以国家公权力为依据而进行的，具有强制性的行政行为。在存在利益差别和资源稀缺的情况下，社会公共权利垄断公共强制力资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益的实现，因此强制性是土地征用的根本属性。 第三，权属转移性。土地征收的权属转移主要是指集体土地所有权向国有土地所有权的转移，并且这种权属转移具有单向流动性，只能由集体土地所有权转变为国家土地所有权，反之不成立。此外，伴随着所有权的转移，使用权也发生了相应的转移，即由原来的农民使用变为建设单位使用。土地征收后，国家获得了土地的所有权，然后通过划拨、出让、出租等方式将土地使用权让渡给用地单位，这是由我国的土地公有制所决定的。第四，补偿性。土地征收是基于公共利益而实施的，当国家牺牲无责任特定人的合法权益以满足其他社会成员的利益需要，从而破坏原有利益分布格局时，就必须对受损害的特定成员以公平合理的补偿，以体现公平、正义原则。二、现行土地征收制度中存在的法律问题我国现行的土地征收制度是计划经济的产物，尽管它曾在客观上为保障国家经济建设、加快工业化和城市化进展起到巨大作用，但是，这是在农民作出巨大牲的条件下进行的。随着社会主义市场经济体系的建立和发展，现行征地制度与市场经济不匹配的现象日益显现，并在征地实践中引发了诸多矛盾和问题。（一）征地法律制度不健全，“公共利益”界定不明确，征地范围过宽我国没有一部单独的征地法，涉及征地制度相关法律主要为：土地管理法、宪法相关条文，及以此为基础出台的土地管理法实施条例等一系列行政法规、部门规章、地方性法规。在宪法和土地管理法中对征地的条款有些较为笼统。公共利益是衡量国家动用征地权是否滥用的标准。许多国家采取不同的措施从法律上对公共利益的界限加以相应的限制。我国宪法第十条第三款明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地管理法第二条第四款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但宪法和相关法律都未对公共利益作出明确的界定。即宪法授予了国家征地的权力机关，却未对这种权力的行使作出具体的限制，当前征地过程对“公共利益”掌握理解也基本上属于行政机关的自由裁量权，法律上又无相应制度规定进行事前调查监督。在实践中“滥用”征地权现象十分普遍，所有项目凡涉及占用集体土地，农用地转为非农建设用地的一律动用国家征地权。这是征地规模庞大的重要原因。另外，土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这样，用地单位不管是否为公共利益的需要，都可以由国家征收农村集体土地后通过出让、出租、划拨等有偿或无偿的方式获得需要的土地，这远远超出了公共利益的范围。（二）土地征收补偿标准偏低，且分配不合理，严重损害了农民的利益对大多数农民来说，土地具有基本生产资料和基本生活保障两大功能。也就是说，农民失去土地后，给予农民的补偿，必须能够替代这两大功能。如果给农民的补偿不足以满足这两点，那就会造成大批农民失地又失业，这不仅严重侵害了农民权益，而且增加了社会不稳定因素。土地管理法第四十七条规定征地按照被征收土地的原用途给予补偿，相关补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费和总和，规定最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。我国东部地区一般耕地年产值每亩800元左右，则征地补偿最高计算也仅2万多元。这里计算的是最高的标准，在很多地方往往执行的是最低标准10倍以上。这完全是一种与市场无关的政策性补偿，而且过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。土地管理法第二十六条规定：“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补助费归地上附着物和青苗所有者所有。”从法理上看，真正落实到农民手中的补偿费用只有地上附着物和青苗补助费。在征地过程的各利益分配群体中，农民是最弱势的。从所有权的角度来看，土地征收就是要把集体土地所有权变更为国家所有权。因此，当征地行为发生时，是农村集体组织而不是承包农户成为合法的一方当事人。在我国目前的情况下，相当多的村委员都是虚设，权力都集中在村长、书记那里。这些村委会主任、村党支部书记并不能代表着被征地农民的利益，被征地农民个人的利益极易受到侵害。据有关资料显示，1998年以来，我省各类征地给村里的补偿费平均每亩12164元，安置补助费每人2377元，经过村集体留存，实际到农民手上的土地补偿费每亩平均只有7958元，安置补助费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元，农户家庭得到的所有土地征用费总额（包括附着物及其实施补偿费）人均8828元。如果以土地出让成本价为1计算，则农民只能得到5%-10%，村级集体经济组织得到25%-30%；60%-70%为县、乡、镇各级地方政府所得。另外，现行的征地补偿费的计算方法未能体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承载的生产资料和社会保障的双重功能，没有反映土地市场供求关系等因素的变化引起土地价值变化的动态过程的因果关系，没有考虑到农民土地承包经营权等农民享有的财产权的补偿，因而严重损害了农民的利益，没有严格履行宪法中对失地农民的“补偿”规定。（三）征地安置措施不完善，造成农民失地即失业 现行的征地制度是计划经济体制下的产物，过去征地后需要安置的农民全部农转非、农转工，国家包下了全部就业、社会福利、养老等问题，使征地后农民得到妥善的安置。随着市场经济体系的建立，户籍政策、企业制度和用工制度改革，政府无法强制任何企业、任何单位接受安置农民；另一方面，一部分农民也不愿意放弃在村集体的既得利益成为城市居民，使征地农民实际安置问题越来越难。目前采取的安置方式大多把安置补助费以货币形式发给被征地农民，农民一次性取得上述费用后，限于自身素质条件和环境，并不能从长远利益使用，失地农民对今后的出路问题无解决办法，成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民，并由此引发诸多社会问题。征地补偿标准的偏低更加限制了失地农民自我创业、自我发展的能力。建立制度，采取多种途径妥善安置失地农民成为政府亟须解决的问题。（四）征地程序复杂，落实不到位、执行不透明现行的征地方式是以一套复杂程序的来规范征地行为，但从实际效果上看弊端不少。按照我省供地审批程序的实践，从用地单位递交用地申请到最终拿到这宗土地要3个月左右。繁琐的审批程序导致行政效率大大下降，影响项目实施进度。程序的复杂也是引起“未批先用”、“边批边用”、“先上车后补票”等违法现象的重要诱因。征地主体是国家，由地方政府土地主管部门统一征地，但实践中存在用地单位私下征地、多头征地。在征地过程中“两公告一登记”制度走过场，未能完全落实，失去公开监督作用。在征地程序制度上，土地管理法第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。” 可见，即使有争议也不影响征地方案实施，农民在土地征收中的权利和地位却无任何规定。这就是说，不管农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置有何意见，国家都可以先征地。这样在征地程序上，就使得农村集体经济组织尤其是农民毫无发言权，处于不平等的地位，完全处于弱势一方。正当的法律程序是征地中权利保护的核心，完善征地程序是非常必要和重要的。同时，对因补偿发生争议协调、裁决的程序也应明确规范。缺乏制约的权力，必然导致权力的滥用。“先征地，后拍卖”现象是行政权力滥用的结果，破坏了社会最基本的财产秩序，严重地侵犯了原土地权利人的权利。这也显示了土地征收程序中监督与约束机制的缺失。如广东省1992-1996年共查处了各类违法批地、用地案件1.28万宗，涉案土地15.15万亩，处理有关的责任人312人。违法征收占用土地的主体较大部分是各级政府部门。三、完善我国土地征收制度的法律思考我国的土地征收制度源于计划经济体制，以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题。因此，建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征收制度，使之更加符合市场经济的要求。（一）以立法形式明确界定公共利益的内容，严格限制土地征收的范围宪法和土地管理法虽然明确规定国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征收、征用并给予补偿，但是却没有对“公共利益”进行解释和规范，在实际工作中，形成了凡是建设就需要征地，凡是征地就是公共利益的观念。必须明确征地目的，界定征地范围才能有效的推动征地制度的改革。什么是“公共利益”，各国和地区虽然有不同规定，但按照立法体系，一般可分为两种形式：一种是概括式规定，以发挥法律的伸缩性；另一种是列举加概括式，以防止权力滥用。我国现行的立法体制是概括性规定。依据国外经验和我国的国情，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）国家机关和军事用途；（2）交通、水利、能源等公共基础设施；（3）教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；（4）国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；（5）其他由政府兴办以公益为目的的事业。根据我国的法律制度，城市土地为国有，因此，城市规划区范围内的土地在建设前也应征收为国有，这也是为实施城市建设规划需要。（二）提高征地补偿标准，合理分配土地补偿费用征地补偿的原则有完全补偿、不完全补偿、适当补偿三种。我国宪法和土地管理法对土地征收补偿的原则未有规定。从土地管理法的相关规定来看，土地征收补偿的原则可以理解为适当补偿，并且在实务中这一原则更多地被执行为按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地是所有权发生改变，是利益的调整，征地补偿标准应该是国家、集体、农民三者利益的平衡结果。合理的补偿标准也是农民有效安置的物质基础。笔者认为，目前被征收土地价值已经脱序了单纯的农业产值，而与当地农民生活水平、经济发达程序有很大关系，征地补偿也应当考虑土地本身的价值、社会保障问题，结合土地的区位、土地的社会保障作用、农民生活水平等因素，采取综合补偿标准进行征地补偿。推广“区片综合价”，即城镇建设征用农村集体土地，由市、县人民政府根据不同地段、地类、人均耕地和经济社会发展水平等情况，划定区片，进行评估，在充分听取有关方面特别是农民意见的基础上，统一制定分片的“征地综合补偿标准”。“区片综合价”在实践中已经实行，收到了较好的效果。还应明确在同一地区所有项目的征地补偿应当是相同的，不因为不同的项目（征地后土地用途不同）规定不同的征地补偿标准。对于相同区域的土地，其征地补偿一致；不因为道路市政等公益事业征地补偿就低，让部分农民承担社会发展的成本，而经营性事业征地就必须支付很高的征地补偿，让部分农民因为规划而获得较大的利益。补偿标准规定极为粗略，执行时较为混乱，反映出征地补偿标准偏低的矛盾和问题较多。（三）完善征地程序，切实维护被征地人的合法权益 完善征地程序目的，其一是提高征地工作效率，二是保障被征地农民的利益。可从以下几方面着手：首先，明确由政府审查征地申请的合理性、必要性。其次，在县级政府应当有征迁机构代表政府在本区域统一进行征地。第三，提前介入，及早准备。征地前发布预征地公告，征求被征地集体经济组织的意见，商谈征地补偿安置事宜，报批征地方案前草签征地协议。第四，被征地村集体在签订征地协议必须经村民大会或村民代表会议讨论通过。第五，贯彻国土资源部22号令国土资源听证规定中征地听证制度。第六，制定运用国家强制力征收征用集体土地的适用条件和操作程序，用于适用特殊情形下完成土地征收征用。第七，征地程序中还应当规定政府作出批准征地的期限以及征地本身的有效期限，建立征地后期监督机制，防止“多征少用”“征而不用”“征地闲置”等现象出现，也防止长时间拖欠征地补偿款，使农民利益得不到保障。需要指出的是，自2002年以来，从国务院到地方都对征地程序 的改革高度重视，已采取了有力的措施。如在浙江等省已采取征地事前与村集体协商、与农户协商；在征地时必须召开所在村民代表大会，并经2/3村民代表同意，形成同意征地会议纪要及草签的征地协议作为必备件在上报征地审批与农转用征地方案一同上报。在2004年5月1日开始，国土资源部22号令国土资源听证规定开始施行。征地为依申请听证的范围，当事人对拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的要求听证的，主管部门应当组织听证。这些程序的补充完善，已收到了很好的效果。（四）妥善安置失地农民，拓宽安置途径首先，应建立政府就业培训制度，为征地安置人员提供就业培训机会，提高就业技能，适应市场就业需要；第二，应为征地安置人员建立社会保障，将被征地农民纳入社会保障体系；第三，政府应为安置征地农民的企业提供一定的优惠政策，为自谋职业的征地安置农民提供扶持优惠政策和指导。征地农民纳入社会保障体系是政府和社会责任和义务，但不是解决农民就业问题的根本措施。农民就业社会化、市场是势在必行的，政府应当加强农民就业培训提高农民就业能力，积极创造就业岗位，为征地安置农民提供更多的就业机会，才是最终的解决之路。这不是通过征地制度改革能够实现的，征地制度改革只能为其提供更好的就业渠道和途径。在