统筹城乡建设的几点思考2.doc

统筹城乡建设的几点思考 （重庆市南川区 杨 宏）近些年来，统筹城乡发展已经从理论研究、方略制定进入实践探索阶段，日益凸显在人们面前。国务院批准重庆成为建设统筹城乡综合配套改革试验区，本人对统筹城乡有一些初步的看法.一、科学规划城乡空间布局科学规划城乡空间布局，是统筹城乡发展的重要前提和基础工作。我国正处于加快推进工业化、城镇化的过程中，城乡格局正在发生重大而深刻的变化。在一些经济发达地区和大中城市郊区，尽管城镇化水平已经很高，但实际上还存在着大片农村。在这种情况下进行城乡空间布局规划，如何体现统筹城乡发展的基本方略，已经成为一个十分迫切而重要的现实问题。“工业反哺农业、城市支持农村”，是新世纪新阶段做好“三农”工作、解决“三农”问题的基本方针。我们在推进工业化过程中不能忽视农业，在推进城镇化过程中不能忽视农村。但是，城镇化不等于把所有农村都变成城镇，城乡一体化绝不是城乡一样化。如果按照克隆现有城镇的思路去建设新农村，把大中城市附近的农村统统改造成城区，弄得看上去全是水泥、钢筋筑成的高楼，并认为这就是城乡一体化，那就错了。我们追求的目标应该是，以现代城市支持农村，以现代工业反哺农业，进而实现城乡之间和工农之间互补共进、协调发展，推动整个经济社会又好又快地发展。统筹城乡发展必须突破城乡二元结构、实现城乡一体化，这无疑是正确的。然而，有一个前提却不容改变，就是城镇与农村将始终分别而又独立地存在。我们的目的是要破除城乡二元结构，改变农村落后面貌，建设社会主义新农村，而绝不是要消灭农村。欧洲一些发达国家的城镇化水平更高，城镇人口比重一般已达到70%以上，有的甚至达到80%左右。但是从国土面积看，农村依然占据绝大部分，一般要占到80%甚至更多。即便是大城市，郊区农村也占据相当大比例的国土面积。对于国土面积比例这样大的农村如何看待？显而易见，农村必将长期存在和发展，无论现在还是未来都不可能把所有农村全部变为城镇。我市城镇化进程中的一个突出问题，是城乡规划严重滞后，导致城乡空间布局十分混乱，许多地方往往看起来既不像城镇也不像农村。有句话说：“走过了一村又一村，村村像城镇；走过了一镇又一镇，镇镇像农村。”说不像城镇，是因为这些地方并没有按照城镇规划去建设，缺乏系统的城镇基础设施和公共服务，农村中的脏、乱、差面貌基本没有改变，有的甚至由于环境污染而变得更差；说不像农村，是因为这些地方已经将能够占用的农田都已占用，不应当占用的也已占用，田园风光已经丧失殆尽，取而代之的是没有规划、混乱不堪的水泥、钢筋建筑。这些地方已经不是一张白纸，上面已经涂鸦了许多杂乱无章的图画，在今后改造和建设中必将付出极大的甚至难以承受的代价。因此，在城镇化过程中必须坚持科学规划在先，深刻汲取国内外正反两方面的经验教训，放眼长远，立足当前。在合理布局基础上，设计和进行城乡建设。务必做到积极稳妥、扎实推进，避免出现大的折腾和反复，避免造成人力、物力和财力的巨大浪费。二、城乡建设重在优化环境自上个世纪80年代以来，推进城镇化、发展城市建设较为普遍地存在一个误区，就是城镇像摊大饼式地向外扩张，摊子越铺越大，结果把周围的农村都变成了城镇，由此导致交通越来越堵塞，污染越来越严重，喧嚣程度越来越厉害。这实际上是世界上一些超大型城市的通病，实践证明弊病很多，然而我国许多大中城市还在沿着这条路往下走。值得注意的是，一些大中城市往往将各种资源都集中用于城区建设，对郊区和农村投入极少，特别是边远农村、小乡镇,由此带来了一系列的问题，特别是导致郊区和农村面貌更显破旧，生存环境更趋恶劣，农民增收更加困难。在这种情况下，城乡差距不是缩小而是扩大，二元结构不是弱化而是强化。实际上，城镇与农村建设都要立足于环境保护和建设，都要努力形成一个各具特色的良好环境。在推进城镇化过程中，必须及早考虑和解决环境问题，否则将会陷入为时已晚的境地，付出的代价将成倍、成几倍甚至几十倍地增加。借鉴国外的有益经验，对城乡建设应当从优化环境的角度出发，有一个长远的通盘考虑。扩大城市建设不一定平推式地向四周扩展，可以考虑采用放射式、跳跃式扩展。特别是充分利用已有或规划中的交通设施，如城市地铁、高速公路和城市铁路等，在那些人口居住较为集中的地方设站，车站附近兴建小城镇或较大的集中居住区。这些小城镇或集中居住区之间由农田或林地隔开，空气清新流畅，令人心旷神怡；这些小城镇或社区内部环境优美，学校、医院、商店、道路、环保、绿化等软件设施齐备，而且具有较高的运转水平。可想而知，这些小城镇或集中居住区的居民生活舒适、安逸、恬静，不仅农村人愿意住在那里，而且很多城里人也愿意迁向这些地方居住。近20多年来，西方发达国家出现了一种“逆城市化”倾向。也就是说，城里人而且是城里有钱人开始纷纷迁往农村居住。当然，这里面有个条件，就是农村的整体环境和小城镇及居民集中居住区的自身环境非常优越，而且生活舒适、服务周全、交通便捷。所以，我们到一些发达国家考察时看到，农村房价甚至比大城市房价还高。很多长期居住在农村、收入不高的人，将他们在农村的房屋卖掉，用其中一部分卖房款到城里买房居住，平时有农活就开车到农村上班。而城里有些有钱人向往农村的优美环境和田园风光，特别是那些积累了一定经济实力的中老年人，愿意花高价从农村买房迁去居住，或者作为周末和节假日休闲用房。记得上个世纪八十年代有一本非常流行的书第三次浪潮，预测随着信息社会的发展，集中办公将会逐步变为分散办公。现在，随着无线通讯、可视电话等现代联系手段的普及，这种情况在一些发达国家已经变为现实。特别是宽带网的迅速扩展及其性能的大幅提高，使得不少从事独立性相对较大行业的人，主要是从事创作、法律、咨询、教育等行业的人，已经不需要每天往返家庭与单位之间，可以在家里安安静静地工作，不需要为赶着上班而去分秒必争地拼搏，也避免了交通拥堵、事故频发和空气污染带来的烦恼。因而，这部分人感到居住在农村远比居住在大中城市好，兼有适宜工作与休闲的双重功效。 对于我们来说，规划和推进城乡建设也需要有一些超前的考虑和探索，其中必须把握的一条，就是在推进城市建设过程中不要把现在所有的国土空间都占满，更不能都变成高楼大厦，在城乡建设过程中要保留农村，在大中城市扩展过程中要保留开阔的空地。正如有句话说，“请神容易送神难”。由农田建成高楼大厦容易，由高楼大厦再变回农田就难上加难，实际上几乎不可能。我们赖以生存和发展的粮食供给基础就会受到削弱，自然环境质量就会受到很大损害。在这个问题上，我们决不能再犯不可改正的历史性错误，切切要为保护环境和长远发展着想。对规划布局的开阔空地要建成农田、林地或者公园，造成有利于保护生态环境和净化空气的隔离带，努力将农村建设得比城市更优美。这不仅有利于农村人的健康生活，也有利于城里人的健康生活。也许在不远的将来，我们国家的某些大中城市也会出现“逆城市化”趋势，许多城里人都愿意迁往农村居住。尽管现在尚未成为现实，但是应当留有充分余地三、城乡一体化必须抓住要领打破城乡二元结构，实现城乡一体化，应当在保留城镇与乡村的前提下推进，真正做到以工促农、以城带乡。这就是说，既要保留城市与农村各自的特点，又要逐步缩小和消除城市与农村的巨大差别。这种差别实质上是一种不平等，固然与农村经济社会发展水平较低有关，但更重要的是歧视农村、剥夺农村的传统体制造成的。推进城乡一体化正是为了根除这种差别，一体化程度越高意味着城乡差别越小，意味着社会平等程度越高。如何推进城乡一体化，关键是要抓住要领。什么是城乡一体化的要领呢？主要体现在以下五个方面：一是实现城乡产业协调发展。城乡产业协调发展是城乡一体化的重要基础。近些年来，我国经济持续快速发展，引起全球的普遍关注和高度赞赏。但是，我国经济增长点主要集中在大中城市，县域经济发展相对滞后。由此导致很大一部分县乡财政相当困难，只能靠上级财政转移支付勉强维持正常运转，而上级财政转移支付与实际需要之间又往往有较大缺口，很少有财力用于基础设施建设、改善公共服务和健全社会保障等。因此，城乡协调发展必须要以产业发展为基础，合理布局城乡产业结构，通过深入开展城乡产业协作，加大对县域经济发展的支持、辐射和带动。县域也要根据城乡协调的要求，主动与大中城市实行产业对接，在大力推进现代农业建设的同时，加快发展二、三产业特别是各种服务业，把小城镇建设成人口、产业和市场的集聚点和城乡的连接点，创造大量的就业机会，形成新的经济增长点。从而不断增强县域综合经济实力和财政能力，使县域能够加快基础设施建设、改善公共服务和健全社会保障等，逐步缩小城乡差距。二是促进城乡劳动力平等就业。农村人口多、劳动力充裕，是我国的基本国情之一。实现农村劳动力的充分就业，是我们务必努力实现的一个重要目标。虽然目前农村劳动力构成发生了重大变化，不少地区青壮年劳动力很大部分外出务工经商，但是农村劳动力总体上过多的状况还远远没有改变。2006年全国从事农业的劳动力达32561万人，在全国劳动力总量中占有42.6 个百分点，仍然超过农业发展实际需要20个百分点左右。促进富余农业劳动力转向非农产业就业，仍然是任重而道远。解决这个问题，需要实行就地转移和异地转移并重。就地转移，就是结合加快推进小城镇建设，积极发展农村非农产业，不断壮大县域经济，特别是增加服务业就业规模和容量。异地转移，就是支持和组织农民外出务工经商，维护和保障农民工合法权益，改善农民工就业环境和工作条件，推动城乡劳动力要素的合理配置。农村劳动力不论就地转移或者异地转移，都要实行城乡产业发展和就业安排统筹考虑，不断改进和完善就业服务，既满足农村劳动力加快转移的要求，又适应城乡经济社会协调发展的要求。三是加强农村基础设施建设。大力改善农村基础设施是城乡一体化的重要条件。对小城镇和集中居住区的基础设施建设，应当参考城市基础设施并考虑农村的实际需要。学校、医院、商店、道路、供水、排水、环保、绿化等城市拥有的现代基础设施建设，在小城镇和集中居住区也要逐步建设，并且达到国家相应标准。同时，根据发展现代农业的要求，抓好农田道路建设，方便机械作业。目前农村房屋布局极为分散，这是影响农村建设的最突出的问题。解决这个问题需要一个长期过程，不能过于着急，但要积极创造条件，引导农民逐步实现集中居住。最重要的是在合理规划的前提下，加强小城镇和集中居住区的基础设施建设，使农民看到美好前景，愿意集中居住。这里还要注意探索解决一个问题，就是农民新迁的住房应当与城镇原有居民一样，属于商品房性质，拥有房屋产权证和土地使用证，可以出售或者抵押。这样，通过若干年的努力和引导，就可以在有条件的地方逐步实现农民的集中居住，对于腾出来的宅基地可以进行复垦，进而建设集中连片的大块农田，推进规模经营和发展设施农业。四是发展农村公共服务。农村公共服务是衡量城乡一体化进展的重要标志。除了加强农村基础设施等硬件建设外，更应当加强农村教育、卫生、文化、交通、通信等公共服务的软件建设，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与附近城市大体相当的公共服务，甚至在某些方面更具特色、更有优势。这样，当地居民就会感到与附近城市同样方便、舒适，从而增强小城镇和集中居住区的凝聚力、吸引力。五是完善农村社会保障。社会保障与城乡居民的切身利益紧密相关，对于促进社会和谐稳定关系极大。农村社会保障涉及的问题很多，但人们最关心的仍然是最低生活保障、医疗保障、养老保障等。对于这些问题，应当根据当地条件特别是财政状况抓紧解决。短期内保障水平不一定做到与城市相同，可以先低后高、逐步提升，最终实现城乡同样水准的保障水平。有些地区在解决农村社会保障时与土地承包经营权或承包地使用权的流转挂钩，以促进规模经营和现代农业建设，即“用社保换土地”。这种做法值得探索