开展政府投资项目跟踪审计初步探讨.doc

开展政府投资项目跟踪审计初步探讨政府投资项目跟踪审计是指国家审计机关依据审计法律、法规、规章等有关规定，按照规定程序和现代审计方法，对政府投资项目从项目前期准备工作开始到竣工验收并移交使用为止的全过程参与的审计监督活动,目的是规范项目建设程序，提高财政资金、国有企业资金等投资资金的使用效益，维护国家经济秩序。它是国家对政府固定资产投资活动实行监控的一种重要手段，是我国审计监督体系的一个重要组成部分。一、目前政府投资项目审计状况 目前各级政府对加强政府投资项目审计起来越重视，但目前多数政府投资项目审计主要体现工程价款结算审计和竣工决算的审计，是对工程完工后投入使用形成项目固定投资额的最终目确定，尽管传统的工程价款结算审计和竣工决算审计能够核减部分费用，降低了工程投资，但必究是“既成事实”事后控制，缺乏必要的事前预防和事中监控。由于时间介入滞后、信息不对称、问题隐蔽和隐含的审计风险等原因，使得投资的审计监督缺乏相应力度和深度。在工程竣工结算审计中，经常遇到各类引起争议的问题，传统的“事后审计”往往无法查到问题的真正原因，如施工单位利用建设单位的管理失误或监管不力进行工程变更、合同价款调整等，待竣工结算时再提出就很难具有说服力，既降低了审计的权威也不符合市场经济的发展规律。二、目前开展政府投资项目跟踪审计工作面临的困难或问题1、相关的法律法规及制度尚未完善目前跟踪审计已经进入摸索和初步的实践阶段，有初步的构想，但未建立一套完整的规章和制度。审计法明确了审计机关在基本建设项目中的职责范围为“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。审计法实施条例第二十二条“审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督”，政府投资项目审计管理办法中第四条“审计机关依法对政府投资项目预算执行情况和决算进行审计监督，依法对与政府投资项目有关的部门和单位进行审计或调查。预算执行审计和竣工决算审计包括检查建设资金使用和项目管理的真实和合规，评价投资效益情况，提出加强管理、提高效益的建议”。换言之，范围仅限于预算执行情况和决算的审计监督范围，没有系统地上升到审计法律、法规的高度。跟踪审计有待于法律化、规范化，制度化，科学化。虽然在政府投资项目审计规定第五条“审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，应当有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计”及四川省政府投资建设项目审计条例第二十条：“审计机关按照下列方式对政府投资建设项目进行审计监督：（一）对政府重点投资项目或者涉及社会公共利益的建设项目，应当有计划地对其建设和管理情况实施跟踪审计或者进行竣工决算审计。”依据两规定和要求，对政府重点投资项目应列为政府投资项目跟踪审计对象。为加强政府投资项目跟踪审计，目前部分地方政府（如金牛区、大邑县等）也出台了一些跟踪审计暂行办法，初步建立了跟踪审计实施细则，但跟踪审计距制度化、程序化、规范化还有一定的距离。各级审计机关普遍感到跟踪审计实施过程中缺乏规范的操作程序和要求，细则在实施过程中所遇到的问题尚未完全解决，由于各种条件限制，跟踪审计基本处于口头上，未真正落到实处。导致跟踪审计在还存在一定风险2、目前市本级政府投资项目建设的实际情况不适宜进行跟踪审计目前，成都市市本级基础设施投资的速度、规模都快速增长，地铁、三纵一横等重大项目不断上马，很多项目都未采用工程量清单招标，而采用费率招标或EPC、BT的形式。目前很多政府工程要求所谓的“快上”，造成“三边”工程，造成前期准备工作不充分、前期决策资料、征地与拆迁补偿、工程勘察设计资料不齐全、 规划、用地等手续不齐备，施工图设计图纸、工程量清单、综合单价等很多必需的资料都没有，造成了工程价款确定的两个主要的因素“量”和“价”都无法确定，由于存在操作空间，导致施工期间的施工图纸不断变化、工程定价过程繁琐而且争议较多，签证变更量巨大，介于种种前提下，跟踪审计存在较大的风险。3、人员数量严重不足及专业限制难适应跟踪审计的实际要求由于跟踪审计贯穿于建设项目的各个环节,涉及专业较多，要求审计人员的综合素质很高，审计人员不仅要具有精湛的专业技术和较宽的业务知识面,同时还要掌握最新的技术方法手段,以适应跟踪审计的需要。现投资处有专业技术人员共计12人（其中工程造价专业4人、施工及工程管理专业4人、财会专业4人），现有的专业配置及人员数量等方面都很难在建设项目的决策、设计及施工阶段提出有影响力的决策意见和管理意见，难免影响跟踪审计的效果。一般建设单位会委托造价过控单位，但过控与跟踪审计又有本质的区别，如将跟踪审计任务委托专门的事务所去做，现在的事务所也经常与各建设单位合作，进行其他项目的工程量清单的编制、造价咨询等工作，如何加强对其的监督和管理，同时控制委托风险和违约风险，如何避免审计人员与监理、施工单位长期接触而弱化监督职能而出现合伙损害国家利益的行为。另外，目前跟踪审计工作还不规范，其服务范围、服务内容、服务方式、取费标准等都无明确的文件支持，跟踪审计能否取得满意的结果，很大程度上取决建设单位管理人员的意志、管理思路和协调能力。4、如何规避跟踪审计的风险尚未形成一套完整的思路在建设过程中，面对各个参建单位，如何规避审计的风险摆在面前。作为国家审计机关，如何做到跟踪审计不越位，缺位不补位，只提建议，不代替管理，既不以审计的身分代替管理者，又不以专业人员的能力代替监理服务，始终不离开监督岗位和审计职能。通过规避风险，才能避免建设单位把跟踪审计变成决策失误、管理混乱和个别人员违纪违规的“挡箭牌”和“保险单”。5、跟踪审计需要各方的配合目前，在参建各方的常规思维中，发改、建委、交委、规划、财政等才是主管部门，工程建设中有关的责任本来就是其它各部门职责。而跟踪审计应是一项多部门参与,多单位协作的工作, 加上跟踪审计尚处于实践和探索阶段, 跟踪审计的概念、审计内容和重点，审计程序和方法等还没有明确，肯定会存在有关部门不理解,不配合,从而存在一定的抵触情绪，从而造成实施过程中存在一定的问题。建设中有关的各主管部门有关权决定，作为审计人员很难推翻。这将对跟踪审计效果有着一定的影响。6、如何把握跟踪审计的重点 跟踪审计意味着全过程参与，并不代表事无巨细，亲力为之。因此，必须分阶段抓重点。如果像各参建单位一样，只可能越陷越深、无法自拔，并且成为别人用心的“挡箭牌”，容易造成“审计说了算”怪胎，置于审计最高风险。7、如何处理跟踪审计与工程价款结算审计的关系如果跟踪审计解决一些问题，尤其是经过对工程的签证资料、变更单和一些无价材料的跟踪咨询，已初步拧干了水分，虽然方便了建设单位工程款的支付，却容易影响到最后的工程价款结算审计的积极性，确会给后续的结算或决算带来不好的影响。如果审计人员参与了某次会议，会议形成的纪要没有表达出审计人员的真实意思或意见，其他审计人员在结算或决算审计时是否仍然要执行呢，是否跟踪审计就解决了结算审计或决算审计呢？这是现实的问题。 8、如何跟踪审计项目审计成果显性化对于跟踪审计来说，如何对审计成果进行显性化处理也是一个难题 ，由于受专业限制，审计人员很难在前期决策、工程勘察和设计、工程施工、竣工验收等阶段提出一些有建设性的意见。在这个阶段，前期决策有发改、施工阶段有建委，审计的作用不很明显，而且给人“手太长”的感觉。三、开展政府投资项目跟踪审计几点建议将项目结决算审计前置进行项目跟踪审计，从事后审计向与事前、事中相结合审计，可有利于节约政府投资和降低工程造价。（一）完善法律法规完善相关的审计法规，把跟踪审计明确的纳入地方政府法律或规章的范畴，授予地方审计机关跟踪审计的相应的权限，把审计人员参与跟踪审计的范围、时限、工作方式、审计建议的提出及处理、整改目标等进行详细的明确，使审计人员在跟踪审计时做到“有法可依”。跟踪审计也应成立跟踪审计专业组并在项目开始前将跟踪审计通知书下达到建设、财政、发改委等相关单位，并统一各方的思想，使各方自觉支持审计工作，在工程建设过程中，建设各方的意见不统一是正常的现象，因此更加需要进行决策和协调，在参照和统筹各种意见的基础上进行决策。 （二）加强对跟踪审计人员的培训与管理由于跟踪审计是对建设项目前期工作、工程建设、竣工验收全过程和设计、施工、检测、监理、质量监督、建设管理等全方位进行审计，这要求审计人员对必须掌握相关工程建设管理程序及掌握建筑法、合同法、招投标法等一系列法律，并熟练掌握定额、清单计价规范及一定的财务知识，这需要参与人员有极强的能力，这还需要通过相关知识的培训、调整知识结构、更新观念来进一步提高。采用“请进来、走出去”方式，请一些有跟踪实际经验的审计机关进行传授经验或招聘一些有经验的人员，到一些跟踪审计开展比较好的地区进行观摩、学习和锻炼，都有助于审计人员水平的提高。（三）跟踪审计项目的确定 对于目前的实际情况，投资处不可能做到面面俱到，对每个项目进行跟踪，根据 政府投资项目审计规定和四川省政府投资建设项目审计条例相应条款涉及跟踪审计项目应是：一是政府重点投资项目；二是社会公共利益的建设项目；三是关系民生惠民工程项目、四是群众高度关注、市委市政府高度重视，出现问题将引起社会不稳定因素的项目；五是保稳经济增长的项目。 目前在各种条件都不成熟的前提下，不能面面俱到，有重点有代表性选择1-2个项目进行跟踪审计，最好选择前期手续比较完善，正在进行施工、尚未具备审计条件的项目。这样根据自身的情况，逐步探索出有自己特点的跟踪审计思路和方法，逐步形成跟踪审计办法或跟踪审计实施细则等规范性文件。（四）项目跟踪审计的主要内容根据项目建设的特性，项目跟踪审计的主要内容包括三方面即建设项目前期准备阶段审计、建设项目建设实施阶段审计和建设项目竣工验收阶段审计。1、建设项目前期准备阶段跟踪审计主要内容：1）立项程序审批对项目的立项、可行性研究、初步设计、投资概算、环境影响评估报告、建设用地审批、建设规划及环保及消防批准的审批情况进行审计调查，审查建设单位是否按项目管理有关规定履行了项目审批程序。2）设计方案及设计概算的审查审查设计方案是否采用了优化设计方案，设计方案有无设计概算的对比，是否选择了技术和经济本结合，方案最佳，经济最优，设计方案的优劣关系到整个项目实施情况，影响该项目投资70%-80%。 审查设计方案是否采取了限额设计要求，保证项目“三不超”现象。重点审查项目投资概算的编制是否满足设计概算编制要求的深度，设计概算项目是否考虑周全，有无漏项缺项等。设计概算是整个项目投资实施的依据，涉及工程招投标、实施合同的签订、合同结算及项目决算等，是项目投资“中心骨”。3）初步设计（施工图设计）的审查对勘测设计进行审查，核实初步设计的投资规模、建设标准、投资概算是否与可研批复一致。项目施工图设计是否按初步设计的建设规模和标准执行；施工图预算造价是否在投资概算允许的范围（施工图预算造价审计可与招标清单及招标控制价审计结合实施）；是否按程序招投标。4）招投标及合同的审查a审查建设单位是否按建筑工程工程量清单计价规范中“全部使用国有资产投资或国有资产投资为主的工程建设项目，必须采用工程量清单计价”的规定编制工程清单量招标，严格禁止采用费率招标、工程造价指标招标等形式。b对招标清单及招标控制价进行审查，核查项目建设单位是否履行招标清单及招标控制价评审程序，评审后的招标控制价是否符合工程量清单计价规范和工程量清单计价定额的要求，是否在投资概算许可的范围。c对建设项目的招标范围、招标方式、招标组织形式进行审查、核实项目勘察、设计、施工、监理、材料设备采购招标是否与项目招标核准一致；程序是否符合中华人民共和国招标投标法、四川省政府投资工程建设项目比选办法等规定。招标人发布的招标（比选）文件（包括招标文件、工程量清单、拟签合同条款）是否存在风险，与项目目标是否一致。d监督招标人对中标人投标报价进行清标。防范中标人投标报价中的量价错误、税费计算是否符合规定、未全面响应招标文件以及存在严重不平衡报价等影响合同金额及合同履行的风险。e对建设单位签订的合同及协议进行审查，核实招标人与中标人签定的合同及协议是否与招标文件实质条款一致，核实合同价是否与中标价一致，以及合同是否按要求备案。2 实施阶段跟踪审计主要内容1 )审计检查项目各参建单位资质履约情况审计检查项目法人组建的项目管理机构是否齐全，是否能满足该项目建设的需要，项目管理人员是否履职到位。审计检查监理单位该项目配备项目管理人员是否按投标文件或合同承诺人员履行到位，并核实总监理工程师、监理工程师等人员真实身份。审计检查施工单位该项目部配备的管理人员是否按投标文件或合同承诺的人员履约到位，并核实真实身份。审计检查其他参建单位如项目管理单位、造价过控单位等人员是否按合同承诺的人员履约到位。2)审计检查项目各参建单位该项目管理质量控制体系当工程开工后，审计检查各参建单位对该工程内部管理制度、工程质量控制管理、工程进度管理、工程资金管理、工程信息及资料管理等内部控制制度是否健全，是否责任到人，做到事事有人负责有人管，审计监督要求“不缺岗不缺位”。3)对工程合同内容执行情况进行监督，主要是对合同工期、工程进度以及工程量价是否存在重大偏差进行审查。4)对施工图纸会审情况进行审查、核查施工图设计是否存在重大失误。5)对施工方案的合理性和经济性进行审查，监督建设单位对采取非竞争方式定价项目的施工方案是否履行方案技术经济论证程序。6)对签证的真实性、合法性、合理性进行审查。7)监督建设单位严格按照规定的程序办理设计变更，并对变更签证的真实性、合理性进行审查，并提出审计建议。8)对隐蔽工程记录的真实性进行审查，且跟踪审计人员必须收集隐蔽工程的影像资料。9)对设计变更、现场签证、工程量清单漏项等引起的新增材料价格、设备价格的真实性和合理性进行审查，对变更造成的新增项目综合单价的合规性和合理性进行审查。10)对项目索赔事件的真实性进行审查，核查索赔是否按照施工合同的约定、国家的相关法规和政策执行，督促建设单位查明索赔原因，并依据有关规定，建议有关部门追究相关责任人的责任。11)对专业工程分包、暂估材料结算价款确定的合法性、合规性以及是否存在规避招标的情形进行审查，审查结算价格确定是否真实、准确。3 建设项目竣工验收阶段跟踪审计主要内容1).监督工程竣工验收过程，对工程质量控制和工期履约情况实施检查。2)审查项目建设资金来源是否合规、合法，建设资金到位情况，在项目竣工验收和结算审计前，工程进度款拨付的总额是否控制在合同约定以内，工程尾款预留是否符合相关法规要求。3)对建设单位送审的项目竣工结算进行审计，审查结算编报是否及时、完整。依据是否真实、合法，金额是否准确。4)对项目概预算执行情况进行审查，对超出或减少概预算的原因进行分析。(五)、项目跟踪审计组织模式政府投资项目跟踪审计可采用二种组织模式：一是内派制项目跟踪审计组审计局内设立政府投资项目跟踪审计组，审计组成员由局内部人员组成。二是委派制项目跟踪审计组审计局直接设立政府投资项目跟踪审计组，审计组长由咨询机构项目负责人担任，审计组员成员由咨询机构人员担任，咨询机构对该项目跟踪审计对审计局负责。（六）、跟踪审计实施的步骤建