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以信息化推动基层局职能建设再上新水平摘 要：全国烟草专卖基层组织建设经历了三个阶段，即专卖经营合一阶段、职能转变阶段、强化专卖职能阶段。目前已进入强化专卖职能阶段，这一阶段的核心工作是以信息化作为专卖基层组织建设的重要支撑，通过大胆引入信息化模式，全面提高基层专卖组织的工作效能，切实推动县级局职能建设工作再上新水平。关键词：信息化 基层局 职能建设为减少管理层级，降低管理成本，提高管理效率，国家烟草专卖局自2003年起就着手取消县级烟草公司的法人资格。到2006年，全国烟草行业县级烟草公司的法人资格已全部取消，县级烟草层面只保留烟草专卖局，实现了由经营主体与执法主体合一向单一专卖管理职能的巨大转变。同时，国家烟草专卖局提出了加强县级局职能建设的重要决策，将专卖基层组织建设提升到专卖管理核心任务的高度，采取了一系列卓有成效的措施，使县级局专卖执法主体地位不断得到加强。本文将以此为背景，浅析县级烟草局职能建设的现状及突出问题，并提出以信息化手段为核心的解决措施。一、专卖基层组织建设的历史沿革与现状烟草行业自20世纪80年代组建以来，一直采取政企合一体制。县级烟草层面包括县级烟草专卖局、县级烟草公司，一套机构、两块牌子。既从事卷烟经营业务，又行使中华人民共和国烟草专卖法及其实施条例所赋予的行政管理职能。县级烟草这一专卖管理体制共经历了三个阶段，即专卖经营合一阶段、职能转变阶段、强化专卖职能阶段。（一）专卖基层组织建设的历史沿革第一阶段为专卖经营合一阶段。这一阶段从1983年到2003年。在这一阶段中，县级烟草公司具有独立的法人资格，县级局局长通常兼任烟草公司经理，拥有烟草制品省内调拨、辖区内批发的经营权。县级烟草公司的独立经营权在一定程度上削弱了地市级烟草公司职能，且导致了管理层级与成本的增加，故国家烟草专卖局于2003年着手取消县级烟草公司的法人资格。第二阶段为职能转变阶段。这一阶段从2003年到2006年底。在这一阶段中，县级烟草公司的法人资格陆续被取消，县级局的人、财、物划归地市级局管理；成立县级营销部，县级局局长担任营销部经理，业务工作由市烟草公司营销中心管理。由于经营权上划，县级烟草只保留了烟草专卖局这一个执法主体，部分县级局领导干部、职工在认识上出现不同程度的偏差，县级局专卖执法主体职能出现弱化趋势。第三阶段为强化专卖职能阶段。这一阶段从2007年开始，将会延续到今后很长一个时期。国家烟草专卖局在这一阶段明确提出了“加强县级局职能建设”这一全新课题，下发了关于加强专卖管理组织机构建设的指导意见（国烟人2007186号），将县级烟草专卖管理与卷烟经营职能分开，县级局局长不再担任营销部经理，辖区的卷烟访销、配送业务由市公司营销中心直接领导，县级局只为营销部提供办公场所、食堂等必要的后勤保障。县级局只保留内部专卖管理监督、市场监管、打假打私、零售许可证管理等专卖职能，实现了职能、职责的单一化。（二）专卖基层组织建设的现状以某省烟草专卖局（以下简称“A省”）为例，其县级局职能建设工作从2007年初起步，A省局制定下发了A省烟草专卖局关于进一步加强县级局职能建设的实施意见（试行）等一系列文件，从“机构人员落实、岗位职责明确、执法行为规范、内管全面到位、工作流程科学、按照标准考核”六个方面推进县级局职能建设。经过近几年的紧张推进，基本实现了“五个统一”、“三个转变”，即统一工作职能与岗位职责、统一机构设置与人员编制、统一工作流程与操作模式、统一工作标准与考核办法、统一执法装备与硬件配置，实现了精神风貌、工作方式、工作作风三个方面的明显转变，形成了“有架构、有流程、有节点、有标准、有责任、有考核”的县级局职能建设体系。二、专卖基层组织建设的突出问题及原因剖析自2007年初开展县级局职能建设工作以来，全国烟草专卖基层组织建设取得了较为突出的成绩。但随着县级局职能建设的深入推进，制约县级局专卖执法主体作用发挥的突出问题也开始显现。调研发现，当前制约专卖基层组织建设的突出问题主要集中在三个方面，即表现为“三个有待于”：（一）信息化水平有待于提升。当前，利用信息化手段加强企业管理水平已成为业界的共识，信息化管理发展趋势不可逆转。在烟草行业，专卖内管信息化模块的成功应用，大大提升了内管工作效能，指明了信息化发展方向。但从县级局情况看，对信息化重要程度的认识、信息化操作技能等方面都存在误区，主要表现在：一是对信息化的重要性认识不高。固守旧的思维模式，认为现有制度、措施已经够多够用，信息化不过是多此一举。二是对信息化操作技能掌握不够。以专卖内管信息系统为例，虽经多次培训与考核，个别县级局领导、员工对系统的掌握仍不熟练，利用信息系统发现问题、解决问题的能力亟待增强。三是电脑等硬件设施配备不足。部分县级局未按要求配置电脑、打印机等硬件设备，在硬件上无法保证信息化手段的推广应用。（二）工作制度有待于落实。调研中发现，县级局不同程度的存在着工作制度落实不到位现象，主要表现在：一是制度健全但疏于落实。部分县局按要求制定了年度内管工、市场管理工作方案，按月细分工作任务，但落实情况不理想。二是制度完善但落实失真。以重点户监管为例，A省局要求县局每月对重点户检查三次以上，检查发现部分县级局重点户监管记录涉嫌伪造，重点户监管档案与动销台帐中的走访记录出入较大。三是流程完整但执行不力。专卖管理各项工作都有明确的工作流程、工作节点、工作标准，但个别县级局在流程的执行上力度不够，工作依旧沿用原有套路。以零售许可证办理为例，个别县局为规避“受理申请后20日内须办结”的时限要求，受理后不出具文书，集中数十份申请材料后统一报局长审批，导致受理、审核、实地审查、批准、送达日期相同。（三）工作效能有待于提高。县级局在落实日常监管工作任务过程中，一直沿用旧的工作思路、工作方法，对信息化等新手段、新方法应用不够，导致工作效能无法有效提升。主要表现在以下两个方面：一是市场检查效率不高。缺少对辖区市场规范化程度的分析研究，不是根据市场变化调整检查策略，固守旧有的检查路线、检查频率，检查走访效果不明显。二是监管档案科学性不够。部分县级局未按要求建立重点户监管档案、无证户监管档案、特殊群体零售户监管档案等个性化的监管档案。已建立的档案也多为纸质，内容简单、形式单一、更新不便，且不能做到根据零售户的不同情况进行有针对性的监督检查。三、提高专卖基层组织建设的对策与措施针对烟草行业专卖基层组织建设存在的“三个有待于”的突出问题，借鉴专卖内管信息系统的成功经验，笔者认为应在基层专卖管理中大胆引入信息化模式，以省级为单位建立专卖管理信息系统，创新设计县级局专卖管理信息平台，并配套设计五大管理体系。力求通过这一有力措施，实现夯实烟草行业管理基础、推动专卖基层组织建设水平全面提升的工作目标。（一）创新设计基层专卖管理信息化平台。紧紧依托现有的专卖管理信息系统，以专卖基层组织建设创新项目为基础，结合各省烟草行业县级局职能建设实际，将县级局建设新工作模式分解、纳入信息化平台中，促使基层专卖工作实现由传统模式向信息化管理的跨越。笔者假象中的“信息化平台”包括但不限于以下7大模块：一是机构人员落实模块。通过这一模块，可浏览各县级局的现有组织机构图，了解县级局是否按照国家局、省局要求设置了机构、岗位，是否足额配备了人员。在机构人员一览表中，设置每名专卖管理人员的信息表格，含基本情况、受教育情况、工作经验、奖惩情况、职业生涯规划等。二是岗位职责明确模块。在这一模块中，主要设置县级局现有岗位的岗位职责与岗位说明书。如点击“综合管理岗”，将出现这一岗位的职责、与这一岗位相关的工作流程、岗位说明书、现有人员与岗位说明书的匹配度、日常工作重点等内容。三是执法行为规范模块。在这一模块中，可调阅市管员走访记录、稽查员办案记录、证件管理员办证记录等内容，根据相关工作记录，随机进行电话回访或实地走访，抽查是否存在不文明执法现象。同时，在这一模块中录入相关的执法监管工作底稿，形成月度监管记录。四是内管全面到位模块。这一模块设“日常经营监管”、配送环节监管两个子模块，日常经营监管子模块直接链接到专卖内管子系统中；配送环节监管子模块主要是对卷烟配送行为的日常监管，通过电话核实、实地走访、跟车走访等形式，发现配送环节出现的不规范经营现象，及时填报异常信息呈报表，转入质询环节，并留存监管记录。五是工作流程科学模块。按照ISO9002质量体系建设的标准，进一步完善县级局专卖管理工作流程。专卖管理人员可以在这一模块中查找到任意一项专卖管理的工作流程，并在市场检查、行政许可、行政处罚时，新建工作任务，按流程开展工作，层层把关，杜绝不按流程审批、违规审批、违规办案现象。六是按照标准考核模块。这一模块主要包括日常绩效考核、市局季度考核、省局年度考核三个子模块。日常绩效考核由县局专卖科组织，按考核标准每季度对专卖管理人员进行一次严格考核，并将考核结果录入系统中。市局季度考核结束后，也要将考核结果、打分底稿等录入系统，省局随时抽查核实。省局年度考核也将根据既定标准进行，考核完成后将考核结果、存在问题、整改建议、后续整改落实情况等内容录入系统。七是综合管理工作模块。这一模块主要包括法律法规、上级文件、职业生涯规划、培训管理等子模块。法律法规主要包括现行的烟草专卖法律法规汇编。上级文件主要包括县级局职能建设文件汇编、专卖日常管理工作文件汇编等。职业生涯规划子模块主要是根据每位专卖管理人员的岗位职责、兴趣爱好等，设计有针对性的职业生涯规划，并在这一模块中详细记录落实情况。培训管理子模块主要包括县级局年度培训计划、每次培训的工作底稿、季度考试的工作底稿等。（二）延伸设计科学性强的配套管理体系。基层专卖管理信息平台开发完成后，要根据各模块的不同功能、特点，延伸设计针对性、科学性、可操作性强的配套管理体系，以此来保证各项工作内容真正落实到位。这一体系主要包括5个方面的内容：一是市场管理体系。主要包括县级局卷烟市场治理工作方案、重点户监管办法、重点户监管档案无证户检查、取缔办法、市场净化率考核办法、卷烟串货行为管理办法、日、周、月、季度度卷烟市场检查计划模板、月度卷烟市场规范化分析会议制度及卷烟市场监管工作流程、相关工作表格等，其目的是形成横向到边、纵向到底的全方位管理体系，确保卷烟市场管理责任到人、不留死角。二是内部监管体系。主要包括A省烟草专卖内管信息系统操作流程规范、县级局内部监管工作规范、专卖执法监督管理办法、月度、年度内部监管工作计划模板、月度内部监管工作总结模板、卷烟配送行为监管办法及内部监管工作流程、相关工作表格等，其目的是构建起内容完善、全面到位的内部监管体系，确保卷烟访销配送、专卖执法不出问题。三是证件管理体系。主要包括烟草专卖零售许可证合理布局规定、烟草专卖零售许可案卷评查标准、实地勘查管理办法及许可证办理流程、相关工作表格等，其目的是规范办证程序，杜绝许可证办理过程中的违法、违规行为。四是案件查办体系。主要包括举报投诉管理办法、案件移送制度、涉烟案件管理办法、行政处罚案卷评查标准及案件查办工作流程、相关工作表格等，其目的是严格规范办案程序，确保依法、依规、依程序办案，杜绝错案的出现。五是日常考核体系。主要包括县级局职能建设年度考核办法、县级局职能建设季度考核办法、专卖管理人员月度绩效考核办法及考核工作流程、相关工作表格等，其目的是对县级局年度工作、季度工作及专卖人员月度绩效情况进行全面考核，确保考核的真实性、科学性。（三）下大气力抓好信息平台的推广应用。在建立信息平台、设计配套文件的基础上，还要着力抓好信息系统的推广应用。建议将基层专卖信息系统的操作应用情况与创建优秀县级烟草专卖局结合起来，在抓好培训的基础上，年底进行严格考核验收，重点检查县局领导班子成员、专卖部门负责人的系统操作情况和专卖管理人员利用信息系统开展工作情况，并将这一考核项作为创建优秀县级局的否决项，考核不合格不得参评优秀县级局，以此来推动基层专卖管理信息平台的在烟草行业的推广应用。个人简历马建军，男，39岁，专科