印度农业应对WTO的对策.pdf

印度农业应对W TO的对策 向元钧3 内容提要 印度从自身国情出发 在应对 农产品协定 及其他W TO相 关规则时做出了相当保守而谨慎的承诺 在农产品市场贸易以及国内农业生产 等方面实施了一系列方针政策 从而促进了农业的持续稳定发展 并从农产品贸 易自由化中获得了许多好处 印度加入W TO后 其农业政策的选择 和实施表现出相当的谨慎 本文对印度农业 应对W TO的基本立场和承诺 对印度农产 品贸易以及农业生产政策选择做一些分析 农产品协定 与印度的基本立场 经过20世纪90年代的经济改革 外向 型经济已成为印度经济发展的目标和显著特 征 加入W TO则意味着印度在经济自由化 全球化和市场化过程中迈出了一大步 然而 加入W TO也意味着挑战 风险 意味着将国 内经济推向一个更加变幻莫测难以预料的国 际大环境中 目前印度农业发展水平还相当 低下 这使得印度农业在国际竞争中处于极 其不利的地位 同时 印度作为一个拥有10 亿人口的农业大国 农业对GDP总值的贡献 率仍超过20 并且容纳了近70 的劳动 力 保护国内农业和农产品市场对于国家发 展来说有着巨大的政治和社会意义 因此 印 度政府在农产品贸易问题上对W TO规则的 态度和立场软中有硬 总的来看 印度政府在 对待W TO 农产品协定 的基本立场表现在 以下几方面 一 利用 农产品协定 特殊和差别待遇 条款 采取措施保护国内农业和农产品市场 依据 农产品协定 的基本原则 所有参 加农业改革计划的成员方所承担的义务以及 所享有的权利都是公平的 但是 考虑到非贸 易因素 粮食安全 环境保护和人类共同进步 的需要 协定对发展中国家的农业发展制定 了一些特殊条款 允许发展中国家在W TO 农业规则下采取适当的特殊政策以及在特定 条件下申请免除部分削减承诺 总的来看 通 过充分利用 农产品协定 特殊差别条款 印 度基本上做到了既遵守W TO规则又部分变 85 当代亚太 2002年第6期他山之石 四川大学南亚研究所 相地否定了W TO基本规则在印度的实施 在市场准入方面除本土不能生产的农产品 外 印度对其余农产品的进口都采取较高的 关税和非关税壁垒限制 同时通过设立新的 税种等方式 限制了外国产品和服务在印度 享受国民待遇 防止了国内农业和农产品市 场在入世后产生剧烈变化和波动 从而在一 定程度上缓解了国外先进农业对印度农业的 冲击 值得注意的是印度不仅利用 农产品协 定 规定的特殊和差别待遇原则 而且利用自 身农业发展和社会经济的某些特征 向发达 国家讨价还价 以便争取有利于农业的发展 例如关税化是 农产品协定 的一个基本规 则 发展中国家过去在外汇短缺导致国际收 支不平衡情况下 可以采取临时性的非关税 限制措施 但这种措施在国际收支状况改变 后就不再具有合法性 印度从90年代初经 济改革后 外汇储备明显增加 国际收支状况 已有极大改善 依据国际货币基金组织 I M F 的评定 自1995年以来印度的国际收 支已不存在任何问题 但是印度从保护国内 产业尤其是农业出发 坚持认为其外汇储备 上升只是一种暂时现象 不具备延续性 因此 强烈要求延长进口数量限制措施的执行期 限 继续实施数量限制这一非关税壁垒措施 以防止外国农产品的大量涌入 目前 印度 设有数量限制的产品项目仍高达2714种 主 要有农产品 石化产品 纺织品及其他各种消 费品等 而其中农产品又占了近800余种 二 利用 农产品协定 中的 绿箱 规 则 加大对农业的支持和投入 农业要发展 要在国际市场竞争中处于 优势地位 最根本的是要提高农业劳动生产 率以及土地产出率 在增强农业整体实力的 基础上发展农业的集约化 规模化 产业化经 营 并能根据农业生产比较优势原理和国际 农产品市场需求的变化 大力发展在国际市 场上竞争力强 前景广阔的农产品产业 形成 规模效益 从而在国际农产品贸易中获得更 大的份额 这就要求印度政府必须对农业加 大投入 加快农业基础设施建设 在 农产品 协定 特殊和差别待遇以及 绿箱 规则范围 内最大限度地实施农业支持和补贴计划 印度农业土地产出率和劳动生产率都极 低 在劳动生产率方面则更显落后 农业生产 力的落后使得印度农产品在加入W TO后的 国际市场竞争中处于不利地位 为加快国内 农业的发展 印度近年来更加注意对农业生 产的投入 农业支持和补贴所及范围十分广 泛 对化肥的生产和流通 灌溉 能源以及农 用物资供给等方面都有大量的补贴 例如 九 五 计划 1997 2002 确定了一项农业机械 化的项目 即重点推广以牲口或电力为动力 的农具和小型拖拉机 九五 头两年政府就 拨款2306亿卢比 补贴31 102万台拖拉机 的出售 在农业科研投入方面 早在加入世界 贸易组织以前 印度每个五年计划用于农业 发展和农业科研预算的比重就达到20 以 上 1994年 印度用于农业研究的经费占 GDP的比重为0 9 接近了发达国家的水 平 三 强调 粮食安全 是农业之本 立国 之本 并以此为由 在农产品国际谈判中提高 承诺要价 虽然印度不论从人口 国土 资源 经济 潜力以及施政体制各方面看来都是名副其实 的发展中大国 但印度国家综合实力还不强 10亿人口更加重了农业的负担 直到20世 纪90年代初 印度国内粮食安全和贫困问题 95 当代亚太 2002年第6期他山之石 印 经济时报 2000年9月12日 印 经济和政治周刊 1998年4月17日 第850 页 张向晨 发展中国家与W TO政治经济关系 法 律出版社 2000年6月第1版 第219页 仍然非常严重 1996年 低于贫困线和营养 不良的人口仍有3 75亿 占总人口的37 其中农村贫民又占了80 达到3亿 因而 粮食问题成为印度国家经济政策特别是农业 政策关注的重点 印度政府也因此强调粮食 安全是农业之本 立国之本 印度政府还意识到 由于从60年代兴起 的绿色革命对农业增长的推动已有所减慢 近年来农业生产平均以1 7 的粮食增长速 度已经低于1 9 的人口增长 这一状况的 发展必将更加恶化印度的粮食安全形势 印 度国家农业政策已明确提出 实现农业的可 持续发展 在农村地区自我承载的基础上创 造出大量有报酬的就业 这一基本目标 并 且强调政府所有的农业政策都要直接或间接 地有助于国家的粮食安全 由此 对照W TO 农产品协定 中的 绿箱 规则 印度在新一 轮的农业谈判中特别提出了有助于自身和大 多数发展中国家的 粮食安全箱 规则 其主 要内容包括 1 农产品协定 附件除第5 6 7条规 定外 其他规定都应当继续作为粮食安全措 施的一个有机组成部分 需要发展中国家认 真地执行 2 发展中国家在为缓解贫困 促进农村 发展和农村就业以及实现农业多样化经营目 的而采取的所有措施都应当免于任何形式的 削减承诺 3 发展中国家对农业关键性投入所提 供的补贴应具有灵活性 对综合总量支持措 施 AM S 中的一般产品支持也应当予以保 留和承认 4 对于消极的特定产品支持措施应当 允许将其调整为积极的一般产品支持措施 5 允许发展中国家保留适当水平的关 税限制 并以此作为对发展中国家的特殊和 差别待遇 从而使它们能够保护国内绝大多 数以农业为生的农民的粮食安全和生计 6 在农业协议特殊保障条款 第5条 下 包括在指定情况下实施的对进口数量进 行限制的征税行为在内 所有发展中国家都 应当有权采取一种独立可行的农业保护机 制 7 发展中国家应当免除提供任何形式 的最低市场准入义务 8 农产品协定 中的产品保障体制需 要合理化 包括初级产品生产的风险保障等 在内 如橡胶 初级林产品 黄麻纤维 椰子纤 维 西沙尔麻等 印度对 农产品协定 的谨慎承诺 按照W TO规则 作为其成员 无论是发 达国家还是发展中国家 在加入W TO后都 必须在享受国际多边贸易自由化权利的同 时 承担与本国经济实力和对外贸易水平相 当的义务和责任 从而达到权利和义务的统 一 印度在对待 农产品协定 的承诺和义务 履行方面却显得相当的保守与谨慎 依据国 内农业发展的特殊条件以及 农产品协定 所 提供的特殊和差别待遇 印度在执行W TO 规定的义务时 都尽量从政策法规以及实际 行动上回避在农业领域内的具体承诺和明显 减让 印度在执行 农产品协定 过程中 对国 内农业采取了大量保护性措施 除较少的几 类农产品 多是一些国内难以生产的产品 外 印度把约束关税率定在100 300 之 间 对多数农产品进口采取了严格的关税和 非关税限制 对于农产品市场准入 削减补贴 以及国内支持等方面 印度也未做出任何明 06 当代亚太 2002年第6期他山之石 印 聚焦W TO 第11卷第5期 2001年1 2 月 第41页 印 计划杂志 第45卷第1期 2001年1月 第 18页 确的承诺 在印度政府向W TO提交的有关 承诺通知中 除了明确提到工业品和中间产 品的关税削减以及约束税率外 对于农产品 的关税削减只字未提 我们认为 印度政府在应对 农产品协 定 时回避做出明确的削减承诺 谨慎采取农 产品贸易保护性措施的行为在发展中国家具 有一定的普遍性和代表性 印度之所以采取 这一种应对方式是与其所面临的国内国际环 境密切相关的 有主观和客观方面的原因 由于印度农业整体水平还很落后 农产 品生产成本过高 在国际市场上缺乏强大的 竞争力 而印度农业部门又关系到整个国民 经济的基础和全国7亿农民的生计问题 关 系到整个国家的粮食安全 因此 在 农产品 协定 下为了逐步适应全球化趋势 减少国内 农产品市场在激烈的国际竞争中所受的影响 和冲击 印度政府和农业部门只有严格把好 农产品进口 相对提高国外农产品的市场准 入门槛 制定严格的关税限制 当然 尽管印 度在实际执行 农产品协定 规则时在以上这 些方面加大了国内农业保护的力度 但是这 些做法基本上仍然是在W TO规则的允许范 围之内 而印度政府为支持农业发展所发动 的一系列科技兴农 科技扶贫项目以及加强 农村基础设施建设投入等做法 也都是与 农 产品协定 精神相符合的 为适应W TO规 则 印度政府近年来也逐步修改和调整了与 农业相关的部分法规政策 诸如放宽对价格 和农产品进出口的过分限制等 1998年 W TO农产品委员会对印度农产品贸易政策 的评审结果基本上是积极肯定的 印度农业应对W TO的政策选择 一 国家农产品贸易的政策选择 1 确定农产品贸易政策的总体思路 对 重要的作物生产 要强化其产量的持续增长 对于小麦 普通水稻 粗粮 糖类 牛奶和奶产 品生产都应当实现自给 通过关税限制进口并 促进各邦提高水稻和小麦的产量 积极发展良 种水稻 扩大棉花 烟草 茶叶的出口 这些农 产品在市场自由化条件下并不会影响到国内 生产 因而可以取消其进口数量限制 对于咖 啡 橡胶 香料和药材的小规模生产要发展成 为长期供应和规模化产业 这类作物有能力保 持出口竞争优势 因而可降低其关税 对于洋 葱 马铃薯和芒果 葡萄 香蕉等水果和花卉 则应当强化其出口优势 而作为重要食品的大 豆的生产 其生产率的提高应当作为一项尤为 重要的任务来进行 油菜 芥子 棕榈油等则需 要选择性地提高关税以进行保护 2 在总体思路下 制定较高的农产品进 口关税约束率 将初级产品关税约束到 100 农业加工品关税约束到150 食用 油为300 此外 对各种重要的农产品进口 也规定了关税约束范围 这些产品包括脱脂 奶粉 优质小麦 谷物 水稻 大米 玉米 粟 高粱 油菜 芥子油 鲜葡萄等 二 农业生产的政策选择 为了最大限度发掘农业的增长潜力 实 现农村社会经济的全面发展与进步 适应 W TO的要求 印度农业生产政策着重体现 在以下几个方面 农业基础设施与投入 资源 条件与农业的可持续发展 粮食安全与营养 问题 农业技术创新与推广 农业投入与激励 机制 农业土地制度创新以及政府管理的改 善等 1 基础设施建设投入 在印度 农业一直面临着基础设施建设 16 当代亚太 2002年第6期他山之石 刘虎 印度利用W TO保护自己 载 新闻周刊 2001年11月8 14日 向元钧 印度现行价格政策及其管理机制 载 南亚研究季刊 2001年第4期 印度政府 经济调查 1998 1999 第85页 不足的问题 加速农村具有支撑性功能的基 础设施建设 强化农村各地区经济的联系已 成为当务之急 在这方面 印度已决定加大农 村基础设施建设力度 首先在100个最落后 的县实施基础设施发展特别计划 通过修筑 农村公路和建设农村通讯网 电力网 并在条 件适合的地区发展计算机互联网设施 在增 加粮食产量的同时促进农村各产业的发展 从而拓宽农业增收 就业渠道 作为农业政策 有关基础设施建设实施的重点内容 印度政 府尤其重视改善和提高农村电力供应的质量 及效率 加大对农村电力方面的投入与农村 新能源的开发 为提高现有灌溉水资源的利 用效率 增强农业抵御自然灾害的能力 政府 专门制定了国家水资源管理与分配方案 更 加注意水利设施建设 包括水库 灌溉渠 排 水设施建设等 以促进农村地区施灌总量的 增长和施灌能力的增强 此外 加入W TO后 印度还加快了国内 农产品市场设施的建设和改善 强化了农村 周末定期市场制度 为减少农产品浪费和促 进盈利 政府还在农产品生产区域为农民提 供制冷储藏设备 并且改善农村零售市场的 管理和配置 提高市场定位和大力传播市场 知识 2 资源条件与农业可持续发展 印度政府认为 农业政策的制定与执行 应当有助于经济的发展和技术的进步 环境 的保护以及对自然资源 土地 水 生物包 括基因资源的有效利用 有助于维护土地生 态系统的稳定和有效地控制农业用地向非农 业用地转移 从而最终促进农业的可持续发 展 为此 印度政府对加强土地和水资源的管 理都非常重视 对畜牧业用地 草场也加强了 管理 在农村水资源管理和灌溉发展方面 印 度政府制定了一项长期开发计划 努力实现 农业用水的持续供应以促进全国三分之二以 上缺水地区农业的发展 在生物物种和基因资源的保护 开发 利 用和管理方面 印度也加大了力度 利用先进 的生物技术 遗传基因 印度政府和农业部门 正在开发更多的抗旱 抗病虫害 耗水少 营 养价值高且能适应不同气候环境的新作物品 种 此外印度政府还制定了一个有关物种的 项目规划表 对生物多样性进行分类登记和 管理 并采取特殊措施保护濒临灭绝的野生 物种 3 粮食安全与营养问题 印度政府认识到农业最根本的一点在于 提高作物的产量和生产能力 确保粮食安全 只有这样 才能适应人口不断增长与人民消 费水平不断提高对粮食的需求 才能为工业 生产提供大量的原料 才能迎接经济自由化 和农产品市场开放给农业带来的冲击和挑 战 为此 印度政府在粮食安全与营养问题上 采取了以下措施 1 特别地区专业化生产和地区发展战 略 目前 印度全国农业生产还存在着多样 化 多层次的农业生产率 发达地区农业在相 对较高的投入产出基础上生产水平已接近极 限 因而农业生产和粮食产量增长必须更多 地寄望于干旱落后地区农业生产的发展 依 据不同地区的作物状况 气候条件 水源状况 以及环境 生态条件 印度政府正致力于发展 一种有差别的农业专业化经营战略 即开发 新的 适宜不同地区条件的 营养价值高的作 物品种 例如喜马拉雅山西部次温暖地区的 苹果 马哈拉斯特拉邦纳什克地区的葡萄 安 德拉邦的芒果等 2 禽畜养殖计划 禽畜养殖同样是创造财富和增加就业的 途径之一 因而印度政府对禽畜养殖特别重 视 制定出一项国家家畜繁殖计划以促进牛 26 当代亚太 2002年第6期他山之石 奶 肉类 蛋类和家畜产品的生产 其中最为 成功的是对野生牛种的遗传改良工程 扩大 了人工受精的种牛范围 并为农民养殖禽畜 提供了一条龙式的多功能 全方位服务 3 水产养殖和发展计划 为提高水产业的可持续发展 印度政府 出台了一项有关海洋和内陆渔业养殖的综合 设计方案 该方案对于水产繁殖和遗传的生 物技术应用 免疫和疾病控制 鱼苗培育和地 面设备等 都给予了具体规划 4 农业技术创新与推广 农业科技创新在印度一直受到政府的密 切关注与重视 农业科学技术的运用对印度 绿色革命的成功起到了不可磨灭的作用 进 入90年代尤其是加入W TO后 印度政府更 加注重引导科研所 农业大学和农业专家 学 者向生物技术 基因重组和转基因研究 遗传 研究 空间技术 遥感技术 环境和生物多样 性研究等更高级 更系统的领域发展 同时还 将计算机管理和网络信息技术也逐步应用到 农业生产中来 现在 印度政府正努力组建一 种有组织 高效率的农业科研 推广和教育体 系 以便更好地促进印度农业技术的变革 创 新与推广 在印度 有关专家认为生物技术比绿色 革命更趋中性 更符合环保要求 而且有利于 众多小型农户的发展 因而生物技术在印度 首先受到政府倡导 1999年初印度在9个邦 的40个不同地区进行了13个转基因棉花的 大田种植试验 新德里国家植物资源局内 设 立了印度最大的基因库 对动植物的遗传资 源进行收集 定性 评价 登录和保存 以利于 保持改良品种生物的多样性并扩大遗传基 础 提高农业产出效率 此外 印度政府在国 外金融机构的帮助下 进行农业技术创新 为 使农业科研推广系统更具备广泛基础 更充 满活力 印度政府决定对推广系统进行改革 和放权 要求它们在技术推广工作中发挥自 己应有的作用 同时加强技术推广员 农村基 层科技工作者的素质培养和技术更新 尽快 形成完善的技术推广服务体制 5 农业投入与激励机制 在这方面 印度政府农业政策选择的重 点在于帮助农民提高农业生产投入的效率和 质量 诸如为农民提供种子 肥料 生物保护 性药品 杀虫剂 农药以及合理利率的农业信 贷等 在对国家种子公司和国家农业合作团 体进行调整的基础上 印度已形成一种新的 种子供应体系 这对提高农业生产投入的效 益将起到很好的作用 为促进农业投资 印度政府大力提倡公 私部门资本对农业的投入 在W TO 与贸易 有关的知识产权协定 规则之下 印度通过立 法确立和保护印度生物品种的多样性 这将 有助于鼓励和推动私营部门 私人资本对农 业新品种研究和试种的投入 印度政府还规 定 除一些因为商业目的而受到特别保护的 品牌种子外 对于农民一般使用的农作物种 子 允许其拥有保留 交换和销售的权力 新 的农业研究成果产生后 研究者的专利权便 会受到保护 这也同样促进了作物新品种的 研究 开发 刺激了农业科研更大的发展 为提高资本的有机构成和农民的资金积 累 消除农业生产中的扭曲性因素 改善农产 品的贸易条件 印度政府正致力于营造出一 种良好的金融及贸易环境 例如发展农村信 贷业 为农民提供充足的贷款 改善信贷管 理 简化批准和支付手续 消除商业银行对农 业和农民的信贷歧视 特别注重增加农村的 小规模信贷等 又如在农村建立一套农业生 产保障体系 为那些因自然灾害而遭受损失 的农民提供适当补偿 加强农业生产风险管 理 强化农业生产投入以及产品储备加工管 理 取消各地农产品流通限制 促进农产品自 36 当代亚太 2002年第6期他山之石 由流通 利用价格机制刺激农业生产 减少农 业生产经营中的过多税种 等等 6 土地制度创新与改善政府管理方式 作为一个以小农和边际农为主导的行 业 印度农业的经营模式以及土地制度已越 来越难以适应自身进一步发展的需要 印度 政府意识到 加入W TO以后在新的国内外 形势下 土地制度改革与使用创新已势在必 行 因而进行这方面的改革 新的改革内容主 要包括 1 在全国范围内推广西北各邦先进的 农业发展模式 2 在无地农民和农村失业青年中重新 分配限额剩余土地和废弃土地