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权责均衡与制度建设* 双击自动滚屏 发布者：编辑部 发布时间：2008-11-25 阅读：208次 刘永高 摘要 国家权力在政治过程中行使着重要的权力，同时也承担着相应的责任；权责关系有非均衡的权责关系和均衡的权责关系之分，权责均衡是一个理性政府的内在要义；实现权责均衡必须从制度建设、培育公民社会的角度入手。 关键词 权力； 责任； 均衡； 制度建设 中图分类号 D693.6 文献标识码 A 文章编号 1007-1962（2008）20-0019-03* 本文为江苏省社会科学院资助项目。一、均衡的权责关系与非均衡的权责关系在政治学与行政学中，均衡概念多被看做是“制衡”、“分权”同义语，其涵义一般有两种理解：一是指政治体系各结构之间及其参与者在力量上保持势均力敌或各守其势，其中哪一方都不能对对方从权力上施加超出各方早先达成协议（通常指宪法）所确定的影响，这实际上就是人们通常所说的分权制衡的政治理论；二是指政治体系在政策输出方面同体系外行为主体的需求达成均衡，不仅前者难以随意实施新的政策，后者也难以提出过高的要求。而政治权力中的权责均衡不仅是对制度参与者行为所作的规范，而且也是对制度参与者权益所作的分配和安排，所以权责均衡实际上涵盖政治权力各方行为层面上的均衡和权益需求方面的均衡。其基本公式就是：甲对乙拥有权力（权利），并对乙承担责任（义务），甲的权利和乙的义务对应，甲的义务和乙的权利对应，我们将之称之为权利义务均衡或对称。如果单有甲对乙的权利而无甲对乙的义务，或者相反，单有甲对乙的义务而无甲对乙的权利，可将之称为权利义务的不均衡或不对称。在社会历史发展的长河中，人类在权责配置的比例关系中，大致有两种不同的类型：1.非均衡的权责关系。非均衡的权责关系表现为一种聚合型的特点：一方面它将一切权力赋予政府，对之却缺乏有效的约束或制约，忽视其必须承担的义务和责任；另一方面又将一切义务推给社会或公民，忽视了公民应有的权利，公民仅仅作为政治统治的客体而存在，丧失了自己的自由选择权。这种非均衡的权力关系不仅在长达2000多年的中国封建社会长期存在，即使新中国成立之后，在计划经济体制时期，国家、社会、公民之间的权力关系，以及各政治权力内部的权责关系方面也体现出非均衡性的特点。这种非均衡性的权力关系，一方面使国家权力失去了有效约束，阻碍了民主政治的发展，强化了政治决策过程中的主观性和随意性；另一方面由于社会、人民大众权利意识的缺乏，整个社会失去了激励机制，丧失了发展的内在动力，而只能靠政治动员、行政命令从外部加以驱动。而失去社会约束和制约，以及社会成员的参与，决策也就难以保证它的科学性。导致权力失衡现象的原因：首先，是对权力认识上存在的偏差。长期以来我们一直认为国家权力是阶级斗争工具，适应统治和管理的需要，赋予了国家权力以神圣的光环，强制性、权威性、主权性、公共性等特点，淡化了对国家权力的制约和监督，忽视了国家权力的责任和义务。殊不知，国家权力既有谋取公共福利，为社会成员服务，提供安全的一面，也有谋取自身特殊利益、损害社会公共利益，即也有恶的一面。其次，由于上述原因，所以在制度安排上行政权力过大，缺乏有效的法律限制，以及一套可操作的责任追究机制。这是非均衡性权责关系的制度根源。最后，社会监督滞后。均衡的权责关系还必须要有充分的公民权利，及其强有力的监督，但在权责失衡的地方，由于公民的参与权利得不到保障，造成社会参与动力不足，限制了公民对政府权力的监督。公众参与监督不足使得政府负责的外部压力不够，成为权责失衡的重要原因。2.均衡的权责关系。在这种权责结构中，政治权力主体在行为过程中既履行着法定的职权，同时又承担一定的责任和义务。在现代民主国家，权责均衡是通过三条途径体现出来的：首先，体现在国家权力内部分权制衡上。在横向上表现为立法、司法和行政机关及其相应的立法权、司法权和行政权的分立和相互制衡，这三种权力分别对应的是民主、公正和效率。其中一方在行使职权过程中，受到其他两个权力的制衡。在纵向上表现为联邦政府和州政府之间，州政府与地方政府之间的相互制衡，避免了地方割据和中央集权两种极端情况的发生。托克维尔在考察了美国政制后指出，这种权力划分方法“对联邦的每个成员的好处，无论是怎样想象都不会过分。”(法托克维尔：论美国民主，商务印书馆1991年版，第183页)其次，体现在国家、社会、公民之间的权力均衡上。即国家在行使权力的过程中，接受社会和公民的监督。同样，社会、公民在行使政治参与权时，也要自觉承担相应的义务，如纳税、服兵役、守法等。最后，表现为政府内部权责的均衡。在民主制度下，政府实际上在行使着由人民委托的权力，所以在保持政府正当权威性的同时，还必须承担一定的责任和义务。包括：政府必须对民众对政策变革的接纳和对民众的需求做出积极的回应；政府应积极履行其在整个社会中的职能和义务，正确地做事，做正确的事，它的行为应当是有效率和有效能的；政府的行为应受到法律的约束，而非受到武断意志的支配，非经法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产；政府机关及其工作人员违反法律规定的责任和义务，或违法行使职权时应承担否定性的法律后果。均衡的权责关系意味着无限权力或无限国家、全能国家的消除。从理论上讲，无限权力具有这样几个特征：一是权力使用中的任意性；二是权力空间范围的模糊性，国家权力能够干预社会的任何方面和领域；三是权力被赋予绝对的权威，权力对行使的结果不负责任。权责均衡的权力结构中，没有无限权力，也没有绝对自由。如果我们将权力视为一种可以或者不可以从事一定行为的能力，那么无限权力就是政治行为主体不受任何约束可以做任何他想做的事情。无限权力、绝对自由就意味着任何外部强制力都不存在，自然也敌视国家存在的合理性。所以，均衡的权责关系实际上就是有限国家权威与有限的社会、个人权利（自由）的有机的结合、相对平衡。二、权责均衡的制度建设当前我国正处于社会转型期，转型不仅是经济体制、价值观念的转型，而且也是政治体制的转型。政治体制转型的主要任务就是消除权力过分集中或过分分散，即权责不对称的问题，提高行政效率，实现社会公正，最终建成高度的社会主义民主政治。实现政治行为体权责关系的均衡或对称必须从制度建设入手。1.加强正式制度建设，实现权责均衡的法治化。首先，建立健全权责均衡的法律制度规则。具体举措：一是合理划分各政治行为体之间的权责范围，使国家、社会和公民在行使各自权力的过程中，对其他权力形成一种制约，哪方在行使权力过程中都不能为所欲为。二是通过宪政改造，将无限国家有限化。这是因为，宪政乃是对政府施加的一种法律限制，宪政乃是专横统治的反命题，宪政的对立面是专制政府，即恣意妄为的政府。宪政强调宪法和对基本权利的保障，宪法精神是用法律的手段，使政治家对公民采取负责任的行动。三是完善责任追究机制。责任追究机制是指对政治活动中不用权力或滥用权力的组织和个人，进行相应处罚的方式、程序和关系的一系列制度总称。它包括责任追究的主体、责任追究的程序、责任追究的方式和方法，以及承担责任的形式等。对于我国说来，完善责任追究机制应该从选举制度、质询制度、罢免制度、政务公开制度、财产登记制度、政府官员的离任审计制度等建设入手。通过各项制度建设，形成一套经常的、高效的、可操作性的责任追究机制，最后达到问责主体的权威性、问责程序的可操作性和问责方式的多样性目标。 其次，权责均衡的法治化还要求养成守法和执法的习惯。守法和执法一方面是指各组织和社会成员必须依照宪法和法律所赋予的职责权限，依法行使自己的职权，承担相应的责任和义务；另一方面，是指通过法律制度对宪政行为的合法性进行监督，并采取措施防止违法行为的发生，矫正违法的行政行为，履行责任政府的职责。守法、执法之所以成为制度的重要组成部分，是因为现实政治生活里，我国虽然形成了较为完备的法律、法规，但有法不依，只讲权利，不讲义务的现象比比皆是，不仅影响了法律的严肃性和权威性，而且降低了政府的威信，出现所谓的信任危机。固然原因相当复杂，但从利益机制上看，就是守法成本大于违法成本，以及法治观念的淡薄。所以，加大违法成本，加强法治教育，也成为制度建设方面的一项重要任务。2.增加意识形态资本的投入，提高人们的权责均衡意识。实现权责均衡不仅要重视正式制度的建设，而且还应重视通过意识形态教育投资来对个人意识形态资本积累进行补贴。使人们从内心深处树立起正确的权责意识，既不能放弃或转让自己的权利，也不能逃避应承担的责任或义务。从而对政治活动过程中的违规、不负责任的行为产生一种内在厌恶感，在政治实践活动中主动放弃违规和不负责任的选择。思想政治教育是增加意识形态资本投入的主要途径。从我国的现实情况来看，这种资本投入主要涉及两个层面：一是通过家庭培养、学校教育、大众传播媒介等社会化途径，加强对公民的权利义务观教育，使人们掌握正确的权利义务观，形成正确的政治行为模式，成为一个合格的政治公民；二是加强对国家公职人员的思想教育，核心是加强责任意识教育，增强对社会对人民负责的精神。培养人们的权责意识，需要从东西文化中吸取养料。相对来说，西方文化较为强调权利，东方文化较为重视义务。前者十分典型地表现在美国政治文化中，后者则充分体现在儒家政治文化中。但事实上，西方先哲们在倡导自由与权利的时候并没有忘记责任与义务，主张维护公民权利，对国家权力实行有效的制约。同样，东方的哲人们在弘扬义务与责任的时候，也没有拒绝权利和自由。只不过是对于统治阶级来说，这种责任和义务更多的是一种人情关怀，而不是一种执政理念。吸收东西文化中的养分就是将自由与责任、权利与义务协调和平衡，这是政治制度建设和创新的灵魂。3.培育社会，在社会自治与参与中实现权责关系的均衡。社会参与对实现权责均衡的作用主要表现在三个维度上：首先，从公民的角度来看，社会的成长和壮大，有序的公民参与，有助于培育起公民权责意识。改变传统社会只要利益不愿守法的“暴民”心理；或者是只讲奉献、纳粮完税，不讲权利的“臣民”意识。其次，从国家的角度来看，一方面，相对独立、自治的社会，有利于限制政府的权力，实现政府权责的平衡。在一个全能政府里，政府无所不能，无处不管，无处不在，却很少或者不承担什么责任。随着公民社会的成长和壮大，客观上要求明确社会、公民与政治国家之间的权责边界，为政府权力和公民权利设定一个合理的边界和范围。公民与政府各有自己活动的领域，并在各自领域内担负相应的责任。如果政府管了不应该管的事，侵犯了公民的权利，就是严重的失职，承担相应的责任；同样，政府如果没有管好应该管的事，造成公民利益的损失，也要承担责任。另一方面，健全的公民社会还是落实政府责任追究机制的最有效途径。在民主政治下，政治参与虽然不能使每个公民都成为领导者，但能实现公民选择自己的代表来管理社会公共事务、参与“为自己立法”的权利。因为民主机制决定了治者的权力需要以受治者的同意为先决条件，只有经过有效多数的批准，各级政府才有掌握权力的合法性。既然，政府权力是公民授予的，那么如果政府违背了当初的承诺，人们就有权收回。最后，从国家与社会的关系看，公民进行政治参与，如参加选举、进行利益表达、参加政治组织、发表政治见解等，这是公民的权利，既不能放弃也不能转让；对于政府来说，支持公民政治参与，不断拓宽公民参与渠道，保障公民的知情权，积极回应公民的需求，这是