梁河县林业执法工作现状、问题及对策.doc

梁河县林业执法工作现状、存在问题及对策云南省梁河县 许洪华2012年12月22日中文摘要林业执法是依法治林、依法兴林的重要组成部分，林业执法在林业建设中具有特殊的地位。如何加强和规范林业执法工作，促进林业依法行政，以建立权威、高效、规范、廉洁的林业执法体制，进一步提高林业执法整体水平。为有效地打击各种破坏森林资源的违法行为，保护梁河县的森林资源，进一步搞好梁河县的林业建设工作，推动梁河县林业可持续发展前进，笔者根据从事林业执法工作的实际，从林业行政处罚方面分析了梁河县林业执法目前存在的主要问题，并提出了相应的解决对策。关键词：林业执法；现状；问题；对策前 言森林资源是陆地生态体系的主体，林业是生态建设的主体，党中央、国务院之所以确立以生态建设为主的林业发展战略，就是要求林业承担起生态建设的主要责任，真正发挥出对人类生存与发展不可替代的作用。依法治林是加快林业发展的基本方针之一，是新时期促进林业发展的最新标志和特征，是实施以生态建设为主的林业发展战略的重要保障。加强和规范林业执法工作，促进林业依法行政，建立权威、高效、规范、廉洁的林业执法体制，不断提高林业执法整体水平。从而为加速推进新时期梁河林业历史性转变，实现梁河林业持续快速协调健康发展营造良好的社会氛围和法治环境。一、林业执法的概念、法律依据及主要内容（一)林业执法的概念执法，亦称法律执行，是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。林业执法有广义和狭义之分。广义的林业执法是指林业执法人员依法执行林业民事、行政和刑事法律的活动，它包括林权纠纷仲裁和调解、林业行政许可、林业行政收费、林业行政处罚、林业刑事处罚等等执法活动；狭义的林业执法仅指林业行政处罚。本文仅从林业行政处罚的角度对梁河县的林业执法进行分析。林业行政处罚是指林业行政机关、法律法规授权的组织以及行政机关委托的组织，在法定权限内，依照法定程序，对违反林业法律、法规、规章的公民、法人或者其他组织所实施的一种行政制裁。（二）林业行政处罚的基本原则林业行政处罚的基本原则，是指法律规定的实施行政处罚时必须遵守的基本原则。他贯穿于行政处罚的全过程，对设定和实施行政处罚提出的基本原则，具有普遍的指导意义，实施林业行政处罚活动必须遵守。【1】1.处罚法定原则（1）林业行政处罚实施主体法定：即县级以上林业行政主管部门、法律法规授权的组织、林业行政主管部门委托的组织。具体到梁河县而言，包括法定机关（梁河县林业局）、法律法规授权的组织（梁河县森林公安局、梁河县森林防火指挥部办公室、梁河县森林病虫害防治检疫局）、林业行政主管部门委托的组织（梁河县林业局资源林政股、梁河县林政稽查大队、梁河县野生动植物管理和保护办公室、各乡镇林业站、襄宋木材检查站（州级）、林区派出所、营林站）。（2）林业行政处罚职权法定：依法行使羁束的行政处罚权和自由裁量的行政处罚权。羁束的行政处罚权是指，林业行政处罚的实施主体在行使处罚权的过程中，必须严格依法定范围、条件、标准、形式、程序等进行，没有自行斟酌、选择、裁量的余地；自由裁量的行政处罚权是指，林业行政处罚实施主体依法律法规的规定，有在法定范围、幅度、方式、数量的限度内，依据合理原则自由裁量、决定的职权。（3）林业行政处罚依据法定：我国行政处罚法第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”即法无明文规定不处罚，应当给予林业行政处罚的，必须是森林法、野生动物保护法及其他林业法律、法规、规章中规定的应当给予林业行政处罚的违法行为，林业法律、法规、规章没有规定的不得任意处罚。此规定直接关系到公民、法人和其他组织的合法权益能否得到保证。（4）林业行政处罚程序法定：简易程序。也称当场处罚程序，是指实施林业行政处罚的主体对事实清楚、确凿，情节简单，后果轻微的林业行政违法行为当场给予林业行政处罚的程序。林业行政处罚程序规定第二十一条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出林业行政处罚决定。”一般程序。又称普通程序，是指除法律有特殊规定的应当适用简易程序和听证程序的以外，林业行政处罚案件通常所适用的程序。一般程序是适用性最广的程序，也是比较严格、比较复杂的程序。无论林业行政处罚案件多复杂、影响有多大，只要是没有决定听证的，都必须适用一般程序。林业行政处罚程序规定第二十三条规定：“除本规定第二十一条规定的可以当场人作出的行政处罚外，林业行政主管部门必须按照一般程序规定实施林业行政处罚。”听证程序。是指林业行政主管部门对属于听证范围的林业行政处罚案件在作出行政处罚前，依法听取听证参加人的陈述、申辩和质证的程序。林业行政处罚程序规定第三十七条规定：“林业行政主管部门作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，林业行政主管部门应当组织听证，制发举行听证通知，制作林业行政处罚听证笔录。当事人不承担林业行政主管部门组织听证的费用。听证依照法定程序进行。”2.公开、公正原则（1）公开原则公开原则包括实体公开和程序公开两个方面。实体公开，一方面要求行政处罚的规定要发布，“未经公布的，不得作为行政处罚的依据”；另一方面要求对违法者依法给予的行政处罚要公开，便于人民群众进行监督，也利于对其他公民进行教育。程序公开主要包括以下几项要求：行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利（发送林业行政处罚告知书）。当事人有陈述或者申辩权，行政机关必须充分听取当事人意见。拒绝听取当事人陈述或者申辩的，行政处罚决定不得成立。行政机关作出责令停产停业、吊销企业营业执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人。当事人对违法事实的认定有必要听证的，行政机关应当组织听证。行政处罚决定书应当面宣布并交付当事人，当事人不在场的应依法送达。（2）公正原则公正原则主要是指给予违法行为人行政处罚，必须“以事实为依据，以法律为准绳”。没有违法事实不得处罚；违法事实确凿，给予行政处罚也必须以法律为准绳，同时要与其违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，正确行使自由裁量权，不得滥罚。3.教育与处罚相结合原则林业行政处罚程序规定第三条第二款规定：“实施林业行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人和其他组织自觉守法”。因此，实施林业行政处罚不仅是制裁行政违法行为的手段，而且也起着教育的作用。教育不仅要贯穿于林业行政处罚的全过程，而且要贯穿于林业行政机关的日常工作中。但教育不能代替处罚，教育必须以处罚作为后盾，对于教育无效、故意违法的行为人，应当依法给予处罚。在处罚的同时仍然要进行教育，处罚与教育不能偏废。这就要求在实施林业行政处罚时，必须坚持处罚与教育并行，教育公民、法人及其他组织自觉守法，不得不教而罚、一罚了之，更不能把处罚这一手段当作目的，为处罚而处罚。这一原则主要体现在：（1）对违法者实施法律制裁，是林业行政机关的一项职能，是维护林业行政管理秩序所必须的。（2）处罚的目的是教育，教育人们自觉遵守林业法律、法规和规章，预防和减少林业行政违法行为的发生。4.违法行为与处罚相适应原则处罚相适应原则，即违法行为人与处罚相适应的原则，也叫“过罚相当”原则。他是指设定和实施的行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，“过”与“罚”相当，不能“轻过重罚、重过轻罚，”出现畸轻畸重的现象。如果违法者所受的行政处罚小于其违法行为造成的后果，或小于其违法而获得的利益，那么不但不能制止违法行为，反而纵容违法行为。如果对违法行为的处罚超过了违法行为本身应受的惩罚限度，而出现处罚畸重，既达不到惩罚目的，还会产生仇视法律的负面效果。5.其他处罚原则其他处罚原则，如一事不再罚原则、当事人参与原则、行政效率原则。（三）林业执法的法律依据1.法律（1）中华人民共和国森林法，于1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，自公布之日起施行。（2）中华人民共和国野生动物保护法，于2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，自公布之日起施行。（3）中华人民共和国种子法，于2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于通过，自公布之日起施行。（4）中华人民共和国防沙治沙法，于2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，自2002年1月1日起施行。（5）中华人民共和国农村土地承包法，于2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2002年3月1日起施行。（8）中华人民共和国治安管理处罚法，于2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于通过，自2006年3月1日起施行。2.行政法规（1）中华人民共和国野生植物保护条例（2）中华人民共和国森林法实施条例（3）中华人民共和国猎枪弹具管理办法（4）中华人民共和国森林防火条例（5）中华人民共和国退耕还林条例（6）中华人民共和国植物检疫条例（7）中华人民共和国植物检疫条例实施细则（8）林业行政处罚程序规定（9）林木良种推广使用管理办法（10）中华人民共和国森林公园管理办法（11）林木林地权属登记管理办法（12）占用征用林地审核审批管理办法（13）中华人民共和国植物新品种保护条例（14）中华人民共和国森林病虫害防治条例（15）中华人民共和国自然保护区条例（16）中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例3.地方性法规（1）云南省森林条例（2）云南省森林防火条例（3）云南省陆生野生动物保护条例（4）云南省珍贵树种保护条例（5）云南省林地管理条例（四）林业执法的主要内容林业执法的内容相当丰富，涉及森林法、农村土地承包法及与其相关的涉及林业的法律、法规、规章和政策，具体内容涉及林权林地管理、造林绿化、退耕还林、林木种苗、森林防火、森林病虫害防治、森林植物检疫、林木采伐、林木加工经营和运输、陆生野生动物保护、野生植物保护、植物新品种保护、自然保护区管理等多项林业事务，大体可分为以下几方面：1.依法加强森林资源包括森林、林木、林地和陆生野生动物的保护管理进行监督检查。2依法监督检查限额采伐和木材生产计划的执行；依法监督凭证采伐制度的执行,加强林木采伐管理；3依法对以木(竹)为原料的加工企业和木材经营单位进行监督检查；依法对凭证运输木材制度工作进行检查监督。4.依法开展种苗、造林绿化、防沙治沙、退耕还林等营林工作的监督检查。5.依法开展森林病虫防治和森林植物及产品的监督检查。6.依法指导和监督检查森林、林木、林地的转让和作价入股等的有偿使用；依法监督检查征用、占用林地和林地开发利用,加强森林资源权属管理。7.依法对森林植被恢复费的征收、管理和使用及组织恢复森林植被等方面监督检查。8.依法对违反中华人民共和国森林法及相关法律、法规的其他行为进行监督检查。二、梁河县林业执法工作现状（一）梁河县基本概况梁河县地处云南省西部，德宏傣族景颇族自治州东北部，是国家级扶贫开发工作重点县，也是中国著名的葫芦丝之乡。全县辖6乡三镇，62个村委会、4个社区，379个自然村、672个村民小组，有汉、傣、景颇、阿昌、德昂、傈僳、佤等13个民族，总人口16.1775万。境内地势由南向北渐低，最高点是北部海拔2672.8米的瘌痢山顶，最低点是南部海拔860米的勐养乡老芒东。县境南北纵距49千米，东西最大横距45千米，总面积1159平方千米，其中坝区面积144平方千米，占总面积的12.42%；山区、半山区面积1015平方千米，占总面积的87.58%。林业用地面积7.1385万公顷，占国土总面积的61.6%，有林地面积6.312万公顷，生态公益林面积2.1593万公顷。梁河由于受山区地形和南亚热带季风气候的影响，各类植物资源十分丰富，森林植被可分为五种类型，包括亚热带常绿阔叶林、亚热带山地落叶阔叶林、亚热带针叶林、亚热带山地矮林。全县森林覆盖率达65，以思茅松为主体的森林蓄积量为450万立方米。其它还有杉木林、翠柏林、云南松等。有药材类、香茅类、竹类等300多种经济植物。全县有众多野生动物，兽类有豹子、熊、野猪、苏门羚、灰猴等22种，鸟类有孔雀、大雁、白鹤、原鸡等30多种，爬行类有麻蛇、眼镜蛇、巨蟒等10多种，有鱼类17种，昆虫210多种。【2】（二）目前梁河县林业执法机构的设置状况现在梁河县林业部门共有林业执法机构20个，其中森林公安局、襄宋木材检查站（州级）、资源林政股、林政稽查大队、防火办、野保办、营林站、森林病虫害防治检疫局各1个和基层林业工作站9个、林区派出所3个，范围遍布6乡3镇。现有林业执法人员86名（含森林公安）。【3】（三）梁河县2009年至2011年林业执法工作开展情况近几年来，梁河县林业行政执法队伍根据林区实际情况，结合部门执法特点，逐步加大对破坏森林资源违法犯罪行为的打击、治理力度。所统计，2009年至2011年全县林业执法机构共受理各类林业行政案件395起，处理各类违法人员395人次，其中：盗伐林木10起、10人次；滥伐森林53起、53人次；违法征地、占用林地14起、14人次；违法运输木材309起、309人次；非法收购、经营、加工木材3起、3人次。共没收木材737.13立方米，折款43.22万元，林业行政罚款17.92万元，没收违法所得3.14万元，直接挽回经济损失64.28万元。【4】三、梁河县林业执法存在的问题梁河县一直将森林法及与其相关的林业法律、法规、规章和政策宣传作为林业行政主管部门的首要任务，同时林业执法部门以林业法律法规为准绳，依法行政，严格执法，适时开展专项行动，严厉打击各类破坏森林资源的违法犯罪活动，林业执法工作取得了一定成效。但由于梁河县是边疆少数民族县，发展落后，全县林业执法和执法监督体系却明显落后于实际需要，法律规范的要求与林业目前实际执法能力所能达到的水平存在很大的差距。在林业执法中还存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面：（一）林业法制宣传深入还不够，部分干部群众法律意识淡薄 开展好林业法制宣传工作是做好林业执法工作的重要环节，多年来，梁河县林业行政主管部门和各乡镇政府对现行的林业法律、法规、规章和政策采取不同形式的大力宣传，但多是帖标语、发资料、办专栏、出动宣传车等，而深入农村讲法、以案释法的较少，没有达到的宣传效果。致使部分干部和群众对林业法律、法规、规章和政策知道的不多，尤其是对森林法 、野生动物保护法 、森林法实施条例等重要的林业法律、法规的认识不够，在农村存在着大量的法律盲区，特别是一些不识字的村民，只知道森林法等林业法律、法规就是不能随便砍别人的树，认为只要树是自己栽的，想怎样处理就怎样处理，因而违了法也不知道。个别村干部认为集体的林木属集体管理，砍几棵树自己有处理权，砍集体的树给社员解决困难没什么不对。有的村民认为山林是分给自己的，自己房前屋后栽的树，砍树办不办手续、砍多砍少是自己的事，别人管不着。另外，在林业法制的宣传中，存在讲大道理、喊口号的情况多，对有关的具体规定和具体的配套法规讲得少的问题，如征用占用林地、木材采伐申请、野生树木移植、林木经管加工、木材凭证运输等一些具体规定。有很多人甚至国家工作人员都不清楚，违法行为发生后被处理时，违法行为人部是感到很委屈，不服以至造成诉讼。有个别林业执法工作人员，甚至不想让群众知道有关法规和规定，认为这样处理起来比较主动，想怎样罚就怎样罚、被罚者无据反映。另外，部分不法分子为了个人利益铤而走险，完全置林业法律、法规于不顾，大肆进行滥砍滥伐、违法捕杀野生动物、非法移植野生植物、乱占林地及其他破坏森林资源的行为，同时又没有受到相应的处罚，在社会上造成了负面影响，削弱了林业法制宣传的效果。（二）林业执法机构设置不合理，执法主体混乱，执法职能交叉梁河县林业部门现有的20个执法机构都有林业行政处罚权，这样的机构设置首先造成执法主体混乱。这些机构按照各自业务管理范围在相应区域内进行执法，出现在群众面前就有不同执法主体，让群众无法分清那个执法主体具体承担那方面的执法，形成了较为混乱的局面。二是各执法机构的执法职能交叉。特别是资源林政股、林政稽查大队、森林公安、乡镇林业站、野保办、木材检查站等机构之间，执法职能严重交叉。这些机构互不相隶属，业务之间没有领导与被领导的关系，在行政案件的管辖上容易出现扯皮、争执的现象，严重损害了林业执法的形象。三是执法力量设置不合理。每个机构都必须配置林业执法人员，但受到人同编制的限制，各个机构的林业执法人数又不能满足执法任务的需要，平时又要忙于业务，对违法行为的查处就时松时紧，管一片漏一片，给违法分子造成可乘之机，不利于维护正常的林业发展秩序。但是在实际的执法工作中，真正承担梁河县林业执法工作的是林政稽查大队和梁河县森林公安局。林政稽查大队的主要工作职责是对全县各乡镇林业站的执法工作进行指导检查，并对全县范围内的林业行政案件进行查处。森林公安局除中华人民共和国森林法授权的林业行政处罚外，同时根据国家林业局林安发（2001）146号文件第一条规定：森林公安机关可以以其归属的林业行政主管部门的名义查处各类林业行政案件。而资源林政股、乡镇林业站、防火办、野保办、营林站等机构的主要职责是管理森林营造更新、病虫害防治、动植物检疫、野生动植物保护、林木采伐、林产品加工运输等工作，他们所行使的的是梁河县林业局委托的林业行政处罚权。尽管梁河县林业执法机构较多，但是由于他们的执法职能存在着相互交叉，执法主体混乱，执法力量分散，所以，现在的梁河县林业执法队伍无法满足当前新形势下的林业执法工作。（三）执法人员素质不高，执法不到位林业执法活动是依法行政的集中表现，其执法水平和效果，直接反映林业依法行政的整体能力。林业执法活动表现为一个个具体行政行为，而具体行政行为是否合法、合理，与作出和执行具体行政行为的林业执法人员的素质有很大关系。林业执法涉及面广、范围大，但由于梁河县现有的林业执法队伍中文化水平偏低、年龄偏大的人员还占有一定比例，其中一部分人执法人员没有接受过执法专业培训，导致执法难度大。因此，抓好培训，更新知识，是不断提高梁河县林业执法人员素质的主要途径。但由于国家林业政策的不断出台，执法人员的知识更新和业务培训没有及时跟上时代的要求，队伍素质没有得以不断的提高，在执法过程中程序意识不强、证据意识不强等问题比较突出，甚至个别执法人员不会做笔录、不会调查取证；在执法过程中定性不准或适用法律错误、随意性大甚至超过法定幅度处罚、执法程序不规范甚至程序违法等情况时有发生，同时，执法责任制有待进一步完善，应加大制度执行力度，对违反制度的行为要追究责任并给予相应的处罚。 （四）执法人员编制缺乏，执法工作经费保障不足由于体制的原因，梁河县20个执法机构除森林公安局和襄宋木材检查站配有人员编制外，其余执法机构都没有编制，执法人员全部由林业专业技术人员兼任，林业专业技术人员还承担着大量的技术工作，不能全身心地投入到执法工作中，造成执法工作的不到位。由于梁河县财政自给不足，每年单全县工资就有3亿元需中央转移支付才能发放，所以拨给林业行政主管部门的经费严重不足，无法维持正常的工作开支。有队伍，没有编制，经费保障不足，造成梁河县林业行政主管部门人员不够用的“内瘫”现象。林业执法机构为了维持正常工作开展，必须在行政执法过程中自己想办法解决经费，就出现了为谋取部门和小集团的利益，将本应移交司法机关处理的破坏森林资源等的刑事案件作为行政案件“一罚了之”，造成了第二次破坏森林资源等行为的发生，严重影响了林业行政执法秉公执法的性质，同时又造成大量森林资源的被破坏。（五）林业行政处罚不规范，有法难依、执法不严实行林业行政处罚的目的是为了教育公民遵纪守法,以维护良好的林业行政管理秩序，保护环境,促进经济发展。它可以具体表述为：国家设定并通过林业行政处罚主体实施林业行政处罚，惩罚已经实施林业行政违法行为者，使其从受处罚的痛苦中吸取教训，今后不再重犯，同时也通过他人受林业行政处罚的事实，警戒企图实施林业行政违法行为者，使其抑制或者放弃实施林业行政违法行为的意念，从而起到预防林业行政违法行为，维护林业行政管理秩序，确保国家林业和生态环境建设顺利进行的作用。【5】虽然中华人民共和国行政处罚法和林业行政处罚程序规定对林业行政处罚作了严格的规定，每个林业行政案件不论大小，都必须严格按照执法程序执行，以保证林业行政执法的公正性和透明性。但是在实际的林业行政执法中运用林业行政处罚还很不规范，随意性较大，突出表现为在办案调查取证中的“以嘴代卷”、罚款中的“乱”和处罚力度上的“软”，存在着“重处罚，轻管理”的现象。林业案件有法难依、执法不严是梁河县甚至是全州普遍存在的现象，主要反映在以下几个方面：一是对涉及人情关系的案子，特别是涉及领导干部违法的案件，容易受到各方面的干扰，以至林业执法相当困难，阻力较大，很难做到严格秉公执法。如有的领导干部明知是违法采伐或运输的木材，却碍于情面和关系，打招呼，暗示执法人员开绿灯放行或轻描淡写作一般林政案件处理了事。其结果是该追究没得到追究，该处罚的没得到处罚，由此而来，损害了林业行政执法的威信，在群众中造成了不良的影响；二是个别执法人员存在工作方法简单，在开展执法工作时，对案件处理不作深究细查，图省事而轻处罚，一律以教育了之。如对群众的乱砍滥伐问题，感到法不治众，一般只作象征性的口头教育处理，因而，助长了一些人的毁林歪风；三是执法程序不严，调查取证简单化。在办案调查取证中，个别执法人员存在“以嘴代卷”现象，忽视证据材料的充分有力与相互印证，收集的材料不齐不力，不充分的问题。四是执法力量不足，对盗伐滥伐林木、无证运输木材、非法收购林木等行为，由于执法人员的不足难以做到有效监控和取证，使很多案件无力查处。五是部门之间缺乏沟通与协调，造成执法困难。如涉及农田水利基本建设、城市建设、路政工程建设、电力工程建设等，需要对林木进行砍伐时，有些部门忽视林业行政主管部门的存在，只根据自己部门的规定和建设的需要擅自砍伐树木，或先砍后补手续，将违法变成合法。（六）执法监督机制和责任追究制度不健全当前，梁河县对林业执法机构和执法人员的执法活动的监督管理，还缺乏一套完善的行之有效的监督管理机制和规范的责任追究制度。不能有效防止执法不严，执法不公、徇私枉法、执法犯法等现象的发生。执法监督工作存在的不足和缺陷，主要表现为：一是监督方式单一，缺乏科学性。没有建立健全执法内部监督和外部监督相结合的有效监督机制，未能发挥其应有的整体作用，往往不重视事前、事中监督，案件发生后才进行处理，不能防患于未然。往往不重视经常性监督，从而不能及时发现问题，处于消极被动的地位，没有起到应有的监督作用。二是监督制度落实不到位。1.评议考核制度仍是一个薄弱环节。奖惩不明，影响了执法责任制的落实。2.罚款分离制度落实难度较大，没有实行真正意义上的“分离”，仍由执法人员自收，有的甚至将罚没收入直接用于工作经费等。3.执法责任追究制度不健全，对未按法律法规规定执法、发生执法过错的机构和执法人员未能进行有效的责任追究，造成了执法机构和执法人员执法责任的淡化，不规范执法、随意执法行为时有发生。4.对规范性文件备案待查制度没有认真实行，对执法活动中的具体执法行为的监督缺乏力度。三是执法监督机构不健全。梁河县林业行政主管部门虽然设置了专职的执法监督机构法制股，但目前法制股没有编制和工作人员，法制股起不到执法监督的作用。四、解决梁河县林业执法问题的对策梁河县林业执法工作中存在的上述问题，说明梁河县林业法制建设的任务还十分艰巨。林业执法工作是林业法制建设中最为最重的环节，是实现依法治林的重要保障。加强和改进林业执法工作，是提高梁河县林业工作效率、实现依法行政的需要，是保护好梁河县森林资源，实现梁河县林业持续发展的需要。从梁河县近年来的林业执法工作情况来看，笔者认为应当从以下几个方面加强和改进林业执法工作：（一）切实抓好宣传教育工作，提高干部群众的守法意识林业法律、法规的宣传教育是林业执法的首要环节，只有将宣传工作做好了，广大干部群众的学法、知法、守法、用法意识才能得到增强，才能真正认识到保护森林资源保护的重要性，认识到林业执法工作对保护和改善生态环境、促进社会经济可持续发展的重要作用，才会有一个依法治林、依法兴林的良好社会氛围。1.广泛开展森林法等法律、法规、规章的宣传活动，充分利用报纸、电视、广播及向群众散发林业法律、法规知识明白纸和到村到户讲解法律知识、以案释法等形式，加大宣传力度，提高广大群众的守林护林意识，在搞好宣传的同时，设立举报电话，健全监督体制。2.结合护林防火宣传“五个一”活动把林业法律、法规的宣传推进校园。让所有人从进入校园开始就接触、认识到林业法律、法规的相关知识，懂得保护森林资源的重要意义，真正做到从小就知法、懂法、守法、用法，并成为林业法制宣传者。3.林业执法机构和执法人员必须地适时学习，熟悉掌握国家不断出台的法律、法规，准确、熟练运用法律、法规，在实际执法工作中坚持依法执法、严格执法、准确执法、秉公执法。4.林业行政主管部门要加强执法工作，加大对破坏森林资源的违法行为查处力度，对哪些影响较坏的案件要将其处理结果及时通过电视、广播、报纸等形式向全县通报，扩大影响力，使之起到打击一个点，教育一个面的作用。5.加强部门间的协作配合，建立部门联席会议制度。（二）组建稳定高效的综合执法机构，明确执法主体要遏制生态危机，维护生态安全，只有加强保护和发展森林资源。加强保护和发展森林资源是整个林业建设的根本和重心，强化执法队伍建设是加强保护和发展森林资源有效途径。从全国和梁河县开展的林业行政综合执法改革的来看，重新组建林业综合执法机构比较适合梁河县的实际，以这种模式组建的执法机构有如下的优势：1.能够真正实现“政策制定职能与行政处罚职能、行政处罚职能与监督检查职能相对分离”，“权责一致”和“精简统一、注重效能”等基本原则。 2.有利于林业行政处罚的专业化、规范化，有利于林业主管部门对林业行政执法工作的管理。3.有利于今后林业机构改革。实行综合执法是执法管理的必然趋势，如果林业部门没有一支自己的专门执法队伍，在今后的机构改革中，政府有可能根据行政处罚法第十六条的规定，将林业行政处罚权决定给其他行政机关行使。按照这种模式重新组建的林业综合行政执法大队或林政稽查大队等林业综合执法机构，既可以加强林业执法力量，又可以避免因森林公安的归属问题对林业行政处罚工作带来的影响。因此，重新组建符合梁河县实际的林业综合执法机构，完全符合当前林业法制建设、实现依法治林的需要。（三）强化队伍的培训学习，提高执法队伍的综合素质 林业执法是依法治林、切实保护森林资源的重要保证；是国家林业法规、政策得以认真贯彻执行的主要途径。它涉及面广，监督难度大，特别在各种林业违法犯罪手段日趋狡诈，行为更加隐蔽的情况下，要做到准确执法、打击有力，提高林业执法人员素质尤为重要。【6】随着国家林业法律法规的不断健全和完善，新的形势给林业行政执法提出了更为严格的要求，因此，强化素质培训，不断提高林业行政执法人员执法水平是一项重要的长期性工作。结合当前梁河县执法工作的客观实际，就从以下几方面着提高执法人员的综合素质：1.对执法人员重点进行社会主义世界观、人生观和价值观以及党理论知识等的培训和教育，增强他们的职业责任感和使命感，使他们充分认识到林业执法工作的重要性、长期性和艰巨性，树立吃苦耐劳、无私奉献的精神。2.每年集中安排一定的时间，采取选送到外地学习与内部培训相结合的办法，有所侧重地对执法人员进行培训，夯实自身素质，理论联系实际，认真分析并落实到本职工作中，创新思维，开拓进取。3.进行定期不定期的考核评议工作，对于考核评议基本称职或不称职的要进行离岗培训，培训不合格的要调离执法岗位，以此建立一支优化、精干、高效的林业执法队伍。（四）确定执法队伍的机构规格、编制、人员性质，保障工作经费根据梁河县的森林资源状况和执法工作情况，需要有2030人编制的综合执法队伍，划分为四个片区进行管理，同进在林业局设法制股对全县林业行政案件进行审核和监督，工作经费应当参照公安标准配置。所以，必须进一步加大协调力度，争取早日理顺执法机构体制，从上到下与国家人事、编制部门协调，明确综合执法工作机构、编制、人员身份，为综合执法创造条件。这样才能彻底解决执法机构谋取部门和小集团的利益，将本应移交司法机关处理的破坏森林资源等的刑事案件作为行政案件“一罚了之”，造成了第二次破坏森林资源等的现象。逐步规范执法行为，全面推进林业综合执法体系建设。（五）严格执法程序和时限，规范执法行为林业综合执法应严格按照行政处罚法和林业行政处罚程序规定等法规规定程序办理案件，严把立案、取证、告知、听证、裁决、送达、立卷七关，以保证案件办理质量。同时，实行办案、审查、裁决“三分离”，即办案单位提初步处理意见报局法制股，局法制股审查案卷提出意见报局主管领导，局主管领导签署意见后发出裁决，重大案件裁决实行局务会议研究决定裁决。在执法中应当遵守以下几个原则：1.公开原则，即林业执法人员通过出示证明自己身份的证件，使当事人了解执法人员身份。告知当事人所享有的权利，被处罚的事实、理由和依据。充分听取当事人的陈述、申辩和对相关证据进行详细的质问，使行政处罚决定建立在合法、公正的基础上。2.程序合法原则，在处理案件的过程中严格遵守行政处罚法规定的程序执行，特别是一般程序，即立案调查取证决定送达执行，并依法制作规范的执法文书。3.执法人员合法原则，只有持有有效的林业行政执法证件的人员才能执法，并且每宗案件必须有2人以上合法执法人员才能执行，执法人员如果与当事人有近亲关系或与行政行为结果有直接利害关系或其他法律法规规定应当回避的，应当主动提出回避申请，当事人也可以申请回避。4.注重证据的客观性、关联性和合法性原则。5.办理案件遵守时效性原则，合理适用法律。将行政处理决定按规定的程序、方式向当事人送达并依法取得送达回证。（六）强化林业执法监督，完善执法监督制度应按照依法治林的要求，建立健全有效的制约监督机制，加大林业综合行政执法监督的力度，使行政权力在有效的监督之下，确保严肃、公正的执法。1.切实加强梁河县林业内部的层级监督制度，一是德宏州林业局对梁河县林业综合执法机构的执法全过程进行的监督。二是梁河县林业局对县综合执法机构及执法人员的具体林业执法行为进行的监督。2.推行林业执法责任制，要严格规定梁河县林业综合执法机构和执法人员的执法权限、执法方式和责任。3.加强县委、人大、县电视台与群众监督。梁河县林业综合执法机构要定期向县委、人大、政府汇报林业综合执法的情况以利于执法监督。县电视台也应主动地通报林业综合行政执法的情况并进行跟踪调查，对执法中存在的问题及时曝光，并进行限期整改，同时也利于及时查处媒体披露的林业案件。由于林业案件本身固有的普遍性、分散性和隐蔽性的特点，打击破坏森林资源犯罪行为的大多数案件都是由群众采取不同方式举报的，因此应落实受理群众举报、投诉、控告制度，及时处理举报人的举报、投诉、控告，对确实存在的问题要及时纠正。以保障林业执法公正、合法、有效进行。4.实行执法机构与执法监督机构相分离的制度是当前搞好梁河县林业执法的客观需要，梁河县林业局应当根据“国务院在机构改革中提出的强化执法监督职能的精神和本地实际需要”，在林业局内部设立法制股并配备专人，具体组织、承担对林业综合执法的监督工作，使执法监督工作日常化，将执法人员调查、法制机构审核、领导审批列为必须程序相对分离，对行政权力实行制衡和分离。要通过有效的监督，制衡自由裁量，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。5.推广行政执行公示制，将林业执法的职责、程序办案期限等向社会公开明示，自觉接受社会监督，进一步规范执法行为。6.要实行定期交流和轮岗制度。各片区执法机构的负责人要定期不定期交流，重要岗位执法人员要定期轮换。7.建立错案追究制度和侵权赔偿责任制度，对严格秉公执法林政执法人员，实行严格的奖惩制度，对工作积极努力的要及时给予奖励，并在调资、职务晋升、任用上给予优先，对不依法履行职责、执法违法，或履行职责时故意或过失造成执法过错的，要给予追究责任。从而达到自我约束和制约的目的。8.要完善和落实行政处罚听证制度、复议制度、审批权限分解制度、处理重大事项及规范性文件备案制度。结 论我国林业正处在由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变时期，林业的性质、特点和任务都决定了林业发展离不开林业执法，所以在今后相当一个时期，梁河县林业局要切实转变职能，加强林业执法工件，提高依法行政水平。如何加强和规范林业执法，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的林业执法体制，真正做到依法执法、文明执法、积极执法、严格执法、敢于碰硬，树立执法权威，充分保护林业建设者、经营者的合法权益，在全县范围内营造一个公平、公正的执法环境，推动梁河县林业的持续快速协调健康发展。总结与体会现在我的本科生涯快要结束，在梁河教学点的学习期间，在班主任及各科任老师孜孜不倦地教导下，让我学习到了很多专业的法律知识，通过本次论文的写作，让我对梁河县乃至全国的林业执法工作有了一个重新思考的机会。本论文仅从林业行政处罚的角度对梁河县的林业执法进行分析，文中观点的提出及论证尚有不完善与严密之处。我在这次毕业论文的写作过程中可谓是获益匪浅，最大的收益就是让我培养了脚踏实地，认真严谨，实事求是的学习态度，不怕困难、坚持不懈、吃苦耐劳的精神。写作中，需要的是耐心，还要用心。所以从论文选题到整个论文的写作过程的每一步，我都进行了认真思考、查阅大量资料、了解有关事件等，再最终落笔。整个写作过程是一次对意志的磨练，也是对我实际工作能力的一次提升，相信对我在工作岗位开展工作帮助极大。就当前林业执法工作中存在的各种问题期盼能得以有效迅速地解决，同时期盼国家能尽快理顺林业体制，建立健全林业执法工作机制，各级林业行政主管部门应充分行使其权利，