探索现代国有企业监督领导体制.doc

探索现代国有企业监督领导体制的科学设置马 跃随着社会主义市场经济体制改革的全面深化，国有企业的产权管理模式已由单一国有产权的无限责任形式（全民所有制企业或称传统国有企业），转变为单一国有产权、国有产权控股或参股且实际控制的有限责任形式（公司制企业或称现代国有企业）。这个变化使国有企业领导体制由执行企业法转变到执行公司法，从而形成了现代国有企业的领导体制即公司法人治理结构。在这个治理结构中，重新定义了企业决策、执行和监督的机构和职能。如何在这个变化中将党组织的监督职能与企业的监督职能有机结合，科学合理地设置现代国有企业的监督领导体制，从而有效发挥党在现代国有企业中的监督作用，是一个亟待解决的课题。笔者对此进行了一些探索性的思考，仅供参考。一、 现代国有企业监督领导体制的现状1、 实行了公司法人治理结构要研究现代国有企业监督领导体制，就首先要了解现代国有企业的领导体制。目前现代国有企业普遍按公司法实行了现代企业制度下的领导体制，即公司法人治理结构。法人治理结构就是在企业设立股东会、董事会、监事会和经理层，并明确各自的权责，即股东会的出资者所有权、董事会的决策权、监事会的监督权、经理层的执行权。通过股东会选择和管理董事会、监事会，董事会选择和管理经理层，经理层在企业内部行使用人权和管理权，监事会监督董事会和经理层这样的制度安排，在企业形成权力机构、决策机构、监督机构和执行层之间既相互制衡又相互协调的权力运行机制。显然，法人治理结构这样的企业领导体制与传统国有企业的领导体制有明显差异。传统国有企业的领导体制目前普遍实行的是党政联席会制度，它是建立在企业法人代表（总经理或厂长）负责制和企业党委政治核心及保证监督作用发挥的法规基础上，形成的一个集决策、执行和监督三责为一体的混合型领导体制。而法人治理结构是一个将决策、执行和监督三者独立运行且协调的分治型领导体制。在这个体制中党组织没有直接进入，较多的是采取“双向进入、交叉任职”的模式间接进入，即党委成员符合条件的可进入法人治理结构任职，法人治理结构成员是党员的可进入党委任职。在这种情况下，如果党委不发挥组织行为作用，那么党委成员在法人治理结构中只承担个人行为和责任。2、 设立了以监事会为主体的监督领导体制在法人治理结构中，监事会被设定为企业的最高监督机构。它被赋予了对董事会决议事项的质询权或建议权；对公司经营情况异常时的调查权；对公司财务的检查权；对董事、高管人员职务行为的监督权；对违法违规、违反公司章程和股东会决议的董事、高管人员的罢免建议权；对董事、高管人员损害公司利益时的要求纠正权和提起诉讼权等等。监事会只对股东会负责，独立履行上述权限，并可通过程序要求公司其它各级监督机构协作配合。这就是法理上的现代企业监督领导体制。而实际上在现代国有企业中一般设有纪委，它是党的纪律检查机构，不仅要开展党内纪检工作，还要在维护党纪政纪、维护国有资产安全运营、维护企业依法经营和加强管理、维护员工的民主管理民主监督权力等方面履行监督职责。纪委在党内的监督权限较明确，而由于法人治理结构中没有纪委的监督定位，所以纪委在企业中的监督权限不够明确。虽然一些企业的纪委书记通过“双向进入、交叉任职”担任了监事会主席，但目前纪委书记许多是不独立于企业的，以至交叉任职的监事会主席也不独立，这就影响了监事会主席和监事会作用的发挥。还有一些企业尽管监事会主席独立，但不担任纪委书记，这也影响了纪委在企业中监督作用的发挥。这就是现代国有企业监督领导体制实际状况。3、 监督机构政出多门，监督责权交叉重叠在现代国有企业中，监督的机构除了监事会和纪委以外，在董事会层面还有独立董事和审计委员会具有特定的监督职能，在经营管理层面还有审计、监察等监督部门。此外还有股东层面和上级党政监管等方面的检查监督。这些监督机构和部门的监督职责与内容有许多是相同或相近的，但归口的领导却有所不同。监事会对股东会负责，纪委对同级党委和上级纪委负责，独立董事和审计委员会对董事会负责，审计、监察部门对企业经营（行政）班子负责（也有的对董事会或对纪委负责）。这样产生的多口监督，就容易造成某些监督事项被多个监督机构重复检查监督，相关的监督信息也由于归口的不同，而没有能够充分共享，以至造成监督资源的分散和浪费，使监督效率不高。还可能造成某个监督事项被各监督机构都“漏掉”，降低了监督的有效性。最终造成监督主体不明确，监督责任不落实。二、 现代国有企业监督领导体制存在问题的分析通过以上综述，我们发现以下几个问题影响着现代国有企业监督领导体制的运行，现做简要分析。1、 现代国有企业党委作用的定位在传统国有企业领导体制下，党委在党政联席会中具有重要席位，是直接参加决策的。而在现代国有企业领导体制下，党委在法人治理结构中没有定位，作用方式是参与决策。尽管实行“双向进入、交叉任职”，但由于没有明确进入治理结构中的党委成员是否要履行组织行为，所以并没有从实质上改变领导体制变化后企业党委的作用定位（起领导核心作用的党组织如党组除外）。那么党委参与决策的方式为什么不统一规定为由进入法人治理结构中的党委成员履行组织行为，即按党委集体决定的意见在各自参加的会议上进行表决呢？这是因为：（1）如果硬性规定为履行组织行为，党委的作用定位可能转变为决策主体，这与法人治理结构的领导体制设计目标相悖。而法人治理结构是现代企业制度的核心，现代企业制度是一种符合企业发展规律的、科学先进的企业制度，是我国企业改革的方向，必须坚持实行。所以党委的作用不能越位。（2）双向进入条件可能不具备。现代国有企业在选择董事会、监事会成员和董事会选择经理层时，已越来越多地采用国际国内市场化配置方式来聘用经营型人才，而这些人当中许多不是党员，无法进入党组织；另一方面，党组织负责人可能由于某些方面原因也不一定被选择进入董事会、监事会或经理层。这就使进入法人治理结构中的党委成员履行组织行为的方式难以实现。（3）由于企业党委掌握的经营信息不对称、人员素质构成不同、目标价值取向特殊，所以对重大经营决策的参与意见存在一定难度和风险，从效率上也难以保证快速反应，因此让进入法人治理结构中的党委成员将党委的决定意见作为自己履行职务时的抉择也是不尽科学的。显然要求进入法人治理结构中的党委成员履行组织行为在实践中很难做到，但这些成员中担任董事会或经理层负责人的，如董事长兼党委书记或总经理兼党委书记的，实际上在没有履行组织行为的情况下往往以双重身份表态，这在党内容易造成个人说了算，违反民主集中制的现象。从以上分析可以看出，现代国有企业党委的作用定位为决策已经不适合，即使是参与决策也需探索更加有效可行、便于操作的方式。如何在现代企业制度下发挥党委的政治核心作用，我们应该以实事求是、与时俱进的科学态度来探索。笔者认为，党在现代国有企业的作用方式应该由以决策为主的形式转变为以监督为主的形式。即党委参与决策的主要方式是对法人治理结构的合规运行进行监督，通过这种监督来规范企业行为，确保党和国家的方针、政策、法律和规章在企业得以贯彻执行，从而实现党对国有企业的政治领导，起到政治核心作用。2、 监事会独立性对履行监督职责的影响监事会在法人治理结构中的监督定位，决定了它必须独立于董事会和经理层，只有保持独立性才能真正履行监督责任。目前一些监事会没有发挥应有作用，不能有效地对董事会、经理层进行监督，主要原因就是缺乏独立性。尤其是监事会主席的不独立更是影响监督的开展。是什么原因造成不独立的哪？按法人治理结构的要求，监事会与董事会一样是由股东会决定的，只对股东会负责，这从理论上界定了监事会的独立性。但实际上许多现代国有企业的董事会成员与监事会成员之间，或在国有股东单位具有上下级关系，或在同一党委中具有上下级关系，这自然会使监事会与董事会之间产生被动关联，从而造成了监事会与董事会之间的不独立。在监事会与经理层之间，由于监事会成员许多是由公司内部人员组成的，其待遇等利益关系都在本公司并由经理层决定，这会使监事会与经理层之间产生利益关联，从而造成了监事会与经理层之间的不独立。以上分析了监事会成员的独立性状况，而监事会主席的独立性状况又是如何呢？法人治理结构设计的监事会主席应该是独立的。而在现代国有企业中，监事会主席许多是由纪委书记担任的，在目前情况下，纪委书记普遍是不独立于公司的，它直接或间接地受制于董事会和经理层，这样监事会主席也就不独立了。监事会成员尤其是监事会主席不独立，会造成监事会虚设弱化、股东责任感降低、工作主动性下降、不敢监督不愿监督，甚至与被监督者“融为一体”、严重失职。所以必须要解决监事会主席和监事会的不独立问题，首先要解决纪委书记的不独立问题。3、 现代国有企业的监督机制不协调监督机构政出多门、监督责权交叉重叠，这个现象反映了现代国有企业特有的监督体制格局，它具有一定的合理性和现实性。但从实质上看，主要是还没有真正确立一个独立有效的监督主体，能够对企业进行全面有效地监督，以满足股东及各方对监督的需求。因而各监督方从不同角度进行各自职能要求的监督检查，但这些监督大多是单独作战，没有统一协调，各监督方缺少统筹和协同，监督资源难于共享，监督合力难以形成，监督工作难于深入和持久，所以实际监督效果往往不够明显。此外，多方的监督检查还可能会给企业增加重复监督的负担，造成监督成本过高。在传统国有企业中，纪检监察工作是由纪委统一协调的，企业内外各监督方都与纪委接口，便于工作统筹和协同，资源也可以共享，监督效果较好。在现代国有企业中，虽然监事会已被明确为监督主体，但由于不独立等主要原因造成它的监督地位还没有真正确立，所以监事会还没有完全被各监督方认可，以至它对监督工作的统筹协调作用还没有发挥到位。显然，要从根本上解决现代国有企业监督机制不协调的问题，必须尽快解决监事会不独立等实际问题，真正确立它的监督主体地位，做实监事会，发挥它在企业的监督主导作用。三、 科学设置现代国有企业监督领导体制的新思路根据上述问题的分析，现代国有企业监督领导体制存在的问题亟待解决。笔者本着科学创新，即正确认识事物的规律，进行符合规律的探索创新这种态度，并结合自己的实践和思考，提出一些解决问题的新思路，不妥之处，请与指正。 1、 现代国有企业监督领导体制的科学设置 为了解决现代国有企业领导体制中存在的党委定位问题、同时解决现代国有企业监督领导体制存在的监事会不独立以及监督机制不协调问题，我们有必要对现代国有企业监督领导体制进行调整完善，从而做到科学设置。那么如何做到科学设置呢？以本文前面所述，如果现代国有企业党委的作用定位主要以监督为主，那么就要在法人治理结构中选择其实现的途径，显然将其融入以监事会为主体的监督领导体制是最合适的选择。我们可以这样设计：党委成员不再进入董事会或经理层，党委书记在保证独立性的前提下进入监事会，并担任监事会主席；同时纪委书记在解决独立性问题的前提下担任监事会副主席；组成的监事会中党委成员和纪委成员之和达到监事会成员半数以上。由于监事会成员可以列席董事会，所以这种设计可以使党委书记、纪委书记以及进入监事会的其它党组织成员均可全程参与决策，参与决策的方式体现为履行监督职能，即在监事会职权范围内履行其组织行为。这就是科学设置的现代国有企业监督领导体制。通过这样的制度安排，可以解决以下问题：（1）党委作用的定位与法人治理结构的兼容问题。在现代国有企业中，既要完整发挥法人治理结构的决策、执行和监督作用，又要有效发挥党组织的政治核心作用，两者的科学结合点应在监督职能上。只有将党组织作用融入监督领导体制，才能使党组织与法人治理结构有机兼容。这样，党组织和监事会的作用方向一致，可以形成合力，监督更加有效。同时这种设置也便于党组织通过监事会对企业进行监督。（2）解决监事会的独立性问题。由于这种设置，使进入监事会的党组织成员全都与董事会和经理层保持了独立，所以监事会和监事会主席也就独立了。这样就可以真正确立监事会的监督主体地位。（3）这种科学设置的有效实施可解决监督机制不协调的问题。2、 建立完善让监事会独立运作的制度环境监督者与被监督者之间不能存在关联关系尤其是利益关系。现代国有企业的国有股东单位应该在有关管理制度上明确规定监事会与董事会、经理层各人员之间不能存在关联关系，必须相互独立，并在选派董事、监事时符合独立原则。此外，股东会应加强与监事会的联系，按其职责对监事会管理到位，对公司中所涉及有关监事自身的各种事项决定权均要转移给股东会。由于交叉任职，当前急待解决的是纪委书记不独立的问题。这就要求对纪委书记实行垂直管理，即由国有股东单位统一直接管理（包括任免推荐、工作汇报、考核监督、薪酬待遇、人员交流等）。如能做到以上这些，监事会运作的独立性就会明显提高。3、 形成以监事会为主导的监督协调机制尽快确立科学设置的现代国有企业监督领导体制，使监事会的监督主体地位明显突出。要充分发挥监