浅谈加强内河运输船舶管理.doc

浅谈加强内河运输船舶管理港航处傅立国目前，内河船舶违法运输的现象较为普遍，各级港航管理部门采取了一系列措施，但效果并不理想。要减少内河运输船舶的违法行为，必须要认识到加强内河运输船舶管理的必要性，充分的调查研究船舶违法现状及其原因，并有针对性的提出加强内河运输船舶管理的具体措施。一、加强内河运输船舶管理的必要性内河运输船舶管理，不是一项简单的政府职能，它影响到国家的规费收入，水上安全以及水运行业的发展。加强内河运输船舶管理是一项非常重要的任务。首先，加强内河运输船舶管理有利于减少国家交通规费的流失。对于某一固定数量的货物，船舶超载使这批货物中的一部分通过超载的船舶而逃掉了货物港务费，同时因为超载船舶增加了每次的运量，即减少了船舶运输次数，所以缴纳船舶港务费和停泊费的次数也减少了。而“大船小证”问题，使船舶缴费的净吨、总吨、载重吨、功率都减少了，按照这些指标来征收的航道养护费、水路运输管理费、船舶港务费、货物港务费、停泊费因此而全部减少了。此外,偷装偷卸直接躲过了船舶港务费、货物港务费、停泊费。这些都造成了国家交通规费的大量流失。其次，加强内河运输船舶管理有利于保障水上运输的安全。船舶超载后增加了对船舶驾驭的难度，容易导致船舶失控或者操作不灵，从而引起船舶碰撞、碰坏航道设施或者跨河建筑物等事故。“大船小证”很容易引发船闸安全事故，船闸上下游水位相差较大，船舶过闸一般不采用通闸形式，运行调度人员一般是依据船舶登记簿上记载的尺寸，并按照闸室面积决定每闸次应放行哪些船舶的。一些船主为逃缴过闸费用，交给船闸管理部门的往往是小簿子，所记载的船舶尺寸当然比船舶实际尺寸小，这给管理部门的运行调度工作带来了很大压力。由此导致船舶无法进入闸室、抢档进而轧档的现象时常发生，常引发船闸安全事故及船舶海损事故。据统计，在船闸轧档事故中，80%以上是由于船证不符引起的。此外，不同等级的航道进行了不同的限航，船证不符还易导致船舶碰撞、搁浅、阻塞河道等事故。最后，加强内河运输船舶管理有利于促进水运行业的健康发展。船舶超载、大船小证以及逃缴少缴规费等现象，导致这些违法船舶的经营者不当得利并且降低了成本，从而对其它船舶经营造成不公平竞争，进而发展为恶性竞争。在目前整个水运行业面临巨大生存压力的情况下，这些船舶违法运输行为加剧了行业萎缩。只有加强内河运输船舶管理，严厉打击不法行为，才能促进水运行业的健康发展。二、内河船舶违法运输的现状（一）船舶超载运输。即船舶运输的实际货物重量超过了船舶额定载重吨，具体表现为规定必须使用的载重线标志浸没于水中，干舷小于规定航区的尺度。有的甚至连黑杆都浸没在水中，甲板与水面几乎齐平。更为严重的是，在治理船舶超载运输问题上出现了一个怪圈：船舶经营者一超载，海事部门就罚款，罚完款，下次还超载。据调查了解，不少船户都存在这样一种想法，就是我超载，你（指地方海事部门）罚款；我少超，你少罚；我多超，你多罚；而且，一罚了事，罚了款才放心。针对船舶超载运输的违法行为，目前相关法律法规规定的处理措施只有罚款，还受到“一事不再罚”的行政法限制。这种“以罚代管”和“一事不再罚”的“规定”，要把船舶超载运输这样一个多年来危及交通安全的老问题处理好，是不可能的，其结果是恶性循环，超而不止，治而不了。（二）船证不符问题。船舶检验证书簿和船舶签证簿是船舶检验部门根据船舶实际参数而标明船舶净吨、总吨、载重吨、吃水、船长、船宽、型深等数据的法律文书，也是船舶缴纳各项交通规费的唯一合法证明。但船证不符问题严重扰乱了水上运输管理秩序，并且这种违法行为在一定范围内仍然较为普遍的存在，船证不符主要表现为：大船小证，一艘船两个或多个簿子等，装货时用大簿子，缴纳交通规费时用小簿子，两个簿子上所记载的船名、船号相同，且都是船舶检验部门颁发的真簿子。更有甚者，一些不法分子串通一气，几艘外形相似的船舶共用一个簿子，分别航行在不同的航道上。 船证不符问题，会产生一些连带问题。船舶的安全设备、船员是按照船舶的大小或者等级来配置，大船标注小吨位，会降低船舶安全设备的配置标准，降低船员适任等级，从而降低了船舶安全性能。简单的说，就是船舶各种设备配置问题和船员适任问题。可想而知，用低等级的船员驾驶高等级的船舶，并且船舶设备与自身不是非常匹配，会出现什么样的问题，就像公路上取得C照的人，驾驶需要持A照、B照的、还有一些机器故障的大客车、大货车一样，怎么能不出事故。根据水上安全事故统计，船舶事故中，约有80以上是船员操作不当引起的。（三）逃缴少缴规费。其实，船舶超载问题和船证不符问题，都是逃缴少缴规费的表现，因为船舶超载和船证不符这两个问题是船舶违法运输中最主要的问题，所以单独拿出来讨论，这里讲的逃缴少缴规费，主要指运输船舶的偷装偷卸、虚报运价和航程等问题。很多船舶采用短报航程、虚报运价、不报港进行偷装偷卸等方式逃缴少缴交通规费。此外，在很多省份，本省籍船舶与外省籍船舶之间存在不平等，对本省籍船舶往往存在政策倾斜，征稽规费较少，甚至直接免除了一两次规费。这看似政府的行为，实质上是政府对水运市场的不当干预，是船舶经营者攻关的结果，也是逃缴少缴规费的表现之一。 三、内河船舶违法运输的原因 内河运输船舶的上述三种违法行为的产生，都有其各自不同的原因，但这些原因又有共性的一面。总的来说，造成内河船舶违法运输的原因主要有以下几种。 （一）船舶经营者受利益驱动是船舶违法运输的根本原因。船舶经营者作为社会主义市场经济的主体之一，他们必然要追求经济利益。他们的毛收入等于货物运输单价，乘以货物重量，再乘以运输里程。而成本是按照船舶检验证簿或船舶签证簿上注明的功率、净吨、载重吨计算出来的航道养护费、运输管理费、港口建设费、船舶港务费、货物港务费、过闸费等，以及燃油费和工人工资等。净收入（或者说是利润）是毛收入减去成本之后的那部分收入，他们自然就会想方设法提高自己的净收入。一方面，在社会主义市场经济体制并不完善的今天，加之水运市场秩序并不是太规范和有序，这为船舶经营者钻法律制度的空子提供了机会，他们必然会通过船舶超载运输、大船小证、一船多证、逃缴少缴规费等违法行为，来提高水上运输的毛收入，降低支出成本，从而提高他们的净收入。另一方面，由于陆上公路、铁路的运输功能的变强，水运市场动力竞争增大，油价的急剧上涨，给水路交通运输造成了巨大的生存压力，导致水路运输的承运者竞相压价以吸引货主，使运价低于正常水平，而船证不符或超载运输的船主则可采用多装和逃避交通规费的办法获得不正当的补偿，促使其它船户也想尽办法逃避规费，使合法缴费的船户失去市场竞争优势，从而造成了不公平竞争，合法的船户也开始违法，公平有序的水运市场秩序遭到进一步破坏。其实，这不仅仅影响到公平竞争、内河运输市场秩序、规费征收、内河安全问题，还影响到船舶更新、 船舶标准化、内河运输市场的和谐和水运事业的永续发展问题。而很多船舶经营者并不会考虑这些宏观问题，面对巨大的经济诱惑，有利可图者必然铤而走险。 （二）相关管理部门措施不力客观上造成了违法行为的蔓延。内河船舶运输管理涉及到运输管理、征稽管理、船舶检验管理、海事管理等职能部门。船舶超载运输一般都是从船舶运输的起货点开始的，并经过了船舶运输途中的现场检查，然后到达卸货点。在船舶超载运输的整个过程中，船舶违法行为在执法者面前无疑暴露得一清二楚。而事实上，对运输船舶装卸作业的监督管理工作和运输途中的现场检查工作，效果都不尽人意。面对轻微的超载运输，执法者熟视无睹；面对一些严重超载的船舶，有些始发港的海事管理部门仅罚款100-200元，有的甚至几十元就完事了，因受到“一事不再罚”的限制，沿途的海事部门无法再进行到位的处罚。而船证不符问题，往往与船舶检验管理部门有关。因为大船小簿子，一艘船两个簿子或多个簿子，其中很多都是船舶检验部门颁发的真簿子。并且，有些船舶的实际净吨、总吨、载重吨、吃水、船长、船宽与证书上所记载的数据相差非常大，特别是载重吨，凭目测就能确定船舶与证书不相符，对于这样明显的违法行为，相关管理部门经常视而不见。（三）法律法规的相对滞后为不法分子提供了可乘之机。对于船证不符和逃缴漏缴规费的问题，我国相关法律法规相对滞后，管理不力。对船证不符问题的管理，目前我国只有船舶登记条例有相关规定。但非船籍地的海事部门不能更改检验簿上的数据，其它交通管理部门除了罚款以外，也没有更好的管理方式。而违法的船舶经营者在缴纳罚款后，由于没有纠正其违法行为的强迫措施，再加上“一事不再罚”的法律条文保护，使他们能够继续“合法”的违法下去。 四、加强内河运输船舶管理的措施（一）正视船舶经营者合理的利益诉求，建立健全船舶水路货运价格的报备管理制度。由于陆上公路、铁路运输功能的日益强大，再加上油价急剧上涨的影响，水上运输业面临着空前的生存压力。在这种情况下，政府应当正视船舶经营者合理的利益诉求，通过一定的行政、经济手段进行适当干预。运输船舶规费政策应随运输市场行情的变化而及时作出相应调整。同时，规费政策的制定也要保护经营者一定的经济利益，以维护水运市场健康有序的发展。现实中延用的指导价格已经不适合社会主义市场经济的需要，任由船舶经营者自报运价更是不合情理。必须要建立健全船舶水运价格报备管理制度，由水运经营者按运价规则自主定价报物价、交通部门认可备案，并保持相对稳定，或者成立水路运输行业协会定期更新水路货运价格的报备管理制度。这样既避免了水运市场的恶性竞争，又能减少水路交通规费的流失。（二）由政府牵头进行综合治理，发挥内河港航管理中“四位一体制”的优势。船舶违法运输与运输管理、海事管理、征稽管理、舰艇检验管理等职能部门的各自为战不无关系。而目前，我国内河港航管理体制基本上都是“四位一体制”，即港航管理、地方海事管理、船舶检验管理、航政管理的四块牌子一套班子的管理模式，但这种管理模式的“资源共享、政令统一协调、互相监督”的优势并没有完全发挥出来。在这种情况下，政府必须牵头，将人力、物力、财力、信息等资源进行重新整合，重点治理违法行为产生的源头，一方面加强航运起讫地的装卸监督管理，另一方面规范船舶检验部门的证书发放管理。此外，进一步加强船舶运输途中的现场检查和规费征稽管理，在查处船舶违法运输的同时，还要发挥出这两大部门的监督反馈作用，促使进行源头管理的部门进一步改善执法效果。（三）尽快出台相关措施或管理办法，严格依法打击内河违法运输行为。对内河运输船舶的违法行为的处理，总的来说，必须坚持将严格依法处罚与坚决纠正违法行为相结合。第一，抓源头、堵中间、查目的港，是治理船舶超载的有效办法。首先，加强装货码头管理，杜绝超载运输行为的发生。若发现超载问题，对违法船舶的经营者、帮助船舶经营者超载的货主和码头业主，都要进行处罚，并强制卸下超载的那部分货物。其次，为运输途中检查的海事部门配备装卸船。在运输途中检查到的超载运输船舶，坚决先处罚，再强制卸下超载的那部分货物。一反过去“以罚代管”，或者说只管罚款，不纠正违法行为的一贯做法。最后，还要抓好对船舶卸载港的检查。卸货码头若发现超载船舶，坚决不予卸货，并将情况通知当地海事部门，由海事部门处罚后再给予卸货。第二，倡导现场丈量，推行过错追究机制，是治理大船小证的必要手段。统一制定规费征稽人员判别“大船小证”的简单办法，各地方港航管理部门组织规费征稽、安检等执法人员学习船舶吨位的丈量、计算方法，并配备丈量工具，让各部门执法人员都能进行现场丈量。对查出来的“船证不符”问题，一方面，要坚决没收违法证书，并能纠正网上错误的船舶数据信息；另一方面，要依法追究责任机构和人员的责任，并对存在“大船小证”问题严重的检验机构进行通报批