地方政府治理论文 地方政府治理----乡镇机构改革研究.doc

地方政府治理 -乡镇机构改革研究学院 工商管理学院 班级 市场营销二班 学号 20100620211 姓名 李科研 内容摘要 乡镇政府是中央政府在广大农村地区的基层守卫者和职能体现者，是与农民最直接互动的政府部门，是农村各种关系得以实现协调的关键载体，任何有关中国政治、社会和经济变化的研究如果不涉及到乡村地区的话，就无法真正准确和完整地描述这些变化的图景。因此，作为我国基层政权的乡镇职能发挥得如何，其在协调农村地区的各种关系的能力和效力如何，直接关系到我国从整体意义上实现社会主义和谐社会的目标。然而，我国当前乡镇体制存在着明显的计划经济时代的特征：党政不分，权力结构不合理。在这种乡镇模式下，不但无法实现我国农村社会的和谐，而且在某种程度上引起了各种关系的紧张，如干群关系、农民与地方利益团体的关系等。所有的这些问题说明，我国目前乡镇模式显然难以适合新的实现社会主义和谐社会的要求。因此，有效地实现我国农村地区关系协调成为我国乡镇治理的核心命题。乡镇机构改革以转变政府职能为重点，与政府治理变革相适应，实现政企分开、政事分开和政社分开，大力发展社会中介组织，建立以国家公务员制度推行为核心内容的干部分类管理机制，妥善、多渠道分流人员，依法行政。本文从乡镇机构改革的主要概念、背景、研究意义和研究方法等入手，穿插了几个乡镇政府治理的案例，重点论述了乡镇政府的职能转变，以及推进乡镇机构改革的对策。关键词：乡镇机构 改革 转变 职能 推进 对策20世纪80年末开始，随着市场经济的发展和改革的不断深入，我国农村问题开始引起人们的高度关注，乡镇体制改革的学术研究从20世纪90年代末开始重新进入了我国政治学、社会学和人类学的研究视野。乡镇机构改革源于农村市场化进程和政府治理变革进程的要求，依据当前乡镇市场经济发展和政治架构的现实，它涉及包括乡镇政府及其内设机构，部门管理机构以及事业单位在内的所有乡镇机构的改革。这里的政府是广义概念，是以一个以党委为核心，包括党委、政府、人大甚至乡镇经济发展总公司等多种角色组成的多元主体结构。随着中央和地方各级政府机构改革的逐次展开，全国各地乡镇也纷纷进行了以转变职能为重点的政府机构改革。改革确定什么样的目标取向，是关系到改革全局的大问题，它直接决定改革方案的设计和改革措施的选择。确定改革的目标取向，主要取决于改革所处的社会背景及其所依附的社会发展总体趋势。新一轮乡镇机构改革有着特定的历史背景，其发生在两个相互联系的历史进程中：一是处在我国由传统的计划体制向市场体制根本转型的进程中，处在跳跃式后现代化的进程中，处在全面建设小康社会的历史进程中；二是处在我国政府治理变革与社会主义政治文明建设的进程中。也就是说，它是在我国改革开放和经济建设全面进入21世纪的历史条件下进行的，必须站在跨世纪的高度准确地把握改革的目标。乡镇机构改革的现实意义十分突出。乡镇是我国社会的基础，乡镇政府处于中国政府体制的最末一级，是农村经济建设和社会发展的组织者，与占我国人口大多数的农民直接面对。一方面，其机构改革的成败，将关系到广大农民对我国新一轮机构改革的整体评价和支持度；另一方面，更为重要的是，“入世”首先是政府的“入世”，在我国已加入WTO而农村市场体系发育仍极不完善、农村市场经济低水平和不均衡发展的背景下，当前乡镇政府职能能否准确定位并实现转变，取得乡镇机构改革的成功，具有重大的现实意义。在方法的选择上，本文主要采用案例研究方法。本文以湖北省咸安区乡镇行政管理体制改革为例，探索了我国乡镇机构改革的方法。咸安，位于湖北省，曾经是一个普通的中等县区，湖北省38个贫困县区之一。从2000年春开始，咸安区出台了以乡镇行政管理体制改革为核心内容的一系列措施，引起了政界和学界的广泛关注和强烈反响，被誉为“咸安风暴”。咸安改革作为地方政府制度创新的典型案例，具有重要的实践贡献和经验价值。咸安改革大致分为五个阶段。第一阶段：从2000年至2002年，主要是建立“五保合一”的保险体制、干部外派、合并乡镇、人员分流的改革。“五保合一”，就是在过去企业和行政事业单位全民合同制工人中实行养老保险的基础上，将原来分散在多家的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险集中到新成立的劳动和社会保障局，在全区所有用人单位、所有工作人员中，全面推行基本养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险，从而建立一个独立于企业和其他用人单位之外的社会保障体系。外派干部是选派干部到沿海打工。通过每年选派一部分干部到经济发达地区自己谋职，让干部通过这种类似野外生存训练的打磨，通过他们在经济发达地区的亲身感受，从而较快的提高干部驾驭市场经济和各种复杂局面的能力，以达到培养锻炼干部的目的。咸安区委、区政府针对原有乡镇规模较小、管理成本较大的状况，鉴于该区乡镇通讯、交通较为便捷的实际，进行了乡镇合并。合理划分区域，合理确定乡镇机关所在地，合理确定镇名。第二阶段：从2002年12月到2003年3月，主要是以乡镇党政领导交叉任职、建立乡镇“三办”和以两票推选、竞选择优为内容的乡镇政府领导体制改革。在乡镇换届过程中，将乡镇党委、政府、人大、政协四大家班子实行交叉任职，乡镇党委成员定为9名，分别是党委书记1名，副书记3名，委员5名。在乡镇选举中突出“三个创新”，一是竞职演讲，二是由全体党代表以无记名投票的方式直接选举产生党委书记、乡镇长和党委副书记。三是差额选举。改革中咸安区根据农村税费改革的要求，将各乡镇内设机构由原来14个办公室精简统一设为“三办一局”，即党政综合办公室、经济发展办公室、财政税务办公室和农税征收分局。“三办”人员实行竞争上岗。第三阶段：从2003年6月开始的以乡镇“七站八所”转制、组建农村服务实体和建立“以钱养事”的三农服务体系为内容的乡镇站所改革。一是全面撤销“七站八所”，二是在撤销的基础上，组建新的经济实体，三是转换服务机制，坚持市场取向，变“养人、养机构”为“养事”，四是在乡镇站所改革过程中，咸安区始终坚持以人为本，有情操作，积极引导新成立的企业和中介服务机构走向市场，为其在市场中求生存、谋发展创造条件。第四阶段：从2004年4月开始的以乡镇站所改革人员置换身份、办理基本养老保险为内容的乡镇站所深化改革。对站所原有人员实行经济补偿，鼓励置换身份，办理基本养老保险。第五阶段：从2004年8月开始的乡镇机关、财政所、区直延伸派驻单位人员的定编定岗、分流富余人员的改革。严格人员编制管理，实行“一人一编一卡”。定编定岗以乡镇办为单位，实行干部竞编竞岗。在站所改革的同时，咸安还规范了区级延伸派出机构设置，严格编制管理。对于分流人员，该区通过“七个一批”给予适当的安置：即农村“养事”项目消化一批，全区通过“以钱养事”。综合、完善的配套措施的实施是乡镇行政管理体制改革成败的关键因素之一，咸安改革通过一系列的“组合拳”，确保了乡镇管理体制改革的目标和成果的实现。不仅巩固了农村税费改革的成果，提高了政府的行政效率，激活了农村市场的各种资源和要素，引导发挥农村社会各种组织的积极性，初步建立起与农村市场和社会发展需要相适应的新型农村公共管理和服务体系，制度创新的效力和影响明显的展示出来。咸安之所以能够做到彻底改革，与这场改革得到了湖北省最高领导的支持直接相关。改革减轻基层的财政压力，从体制上消除了“食之者众”的弊端，新型的农村公共管理和服务体系在机制上增强农村社会化的服务功能，更新了观念意识并提高了服务质量和效能。更为重要的是，咸安改革的精神是一种以改革统领全局，以改革求发展的精神，在咸安乃至于湖北的浓厚的改革氛围中，除了乡镇综合配套改 革领先全国外，各地政府的自主创新此起彼伏。要提高政府的治理绩效，必须根据社会及其民众在不同的发展阶段、不同的时代环境中整体公共需求的状况及履行职能的方式和治理模式，才能有效地提高政府公共管理和服务的质量和水平，在以提升农村公共服务水平促进农村社会发展的同时，强化政府对社会发展的实际主导和治理能力，达到善治的目标。跳出咸安改革，将视野放宽到我们的时代和社会，正在发生着的变革图景清晰可见。自我国的农村税费改革推行以来，已经取得了重要的阶段性成效，农民负担也明显减轻，干群关系出现积极变化，为全面深化农村改革奠定了基础。酰胺改革为我