公务员考核需梳理好“三大关系”.doc

公务员考核需梳理好“三大关系”临近岁末，一年一度的公务员定期考核又即将开始，关于考核的话题渐渐多了起来。我国的公务员考核制度是以传统的干部考核制度为基础逐渐发展起来的。1989年中组部和人事部联合下发的中央国家机关司处级领导干部考核的方案（试行）是我国干部考核制度化建设的开始，2007年1月4日中组部、国家人事部联合下发了公务员考核规定（试行），标志着公务员法颁布以后，我国公务员考核工作正式迈入了规范化、科学化、法制化的轨道。虽然我国的公务员考核工作取得了显著的进步，但不可否认的是，我国的公务员考核在具体操作中，还存在着一些待完善的地方和一些有待解决的问题。探索建立一套更加完善、更加体现公平与效率的考核制度、考核办法，对于充分调动公务员的积极性、造就一支高素质的公务员队伍，有着至关重要的意义。笔者认为，进一步完善我国的公务员考核工作，有必要从以下三个角度入手，重点梳理好三大关系：第一，“定性考核”和“定量考核”的关系。公务员法规定了中国公务员的考核标准“德、能、勤、绩、廉”。但在实践中，这五个标准除了“勤”可以用出勤率的高低来进行量化衡量外，其余四项都只能进行定性描述。定性指标的存在从本质上说是由政府的特性所决定的。政府不同于以经济效益为目的的企业，后者的绩效可以用经济指标来精确衡量，政府存在的意义是为了提供“公共产品”。公共产品主要创造社会效益，难以用量化指标来衡量，如城市交通的畅通、良好的自然环境、市民的安全感等等。因此，公务员考核并不能、也不可能完全排斥定性指标。近代管理学上“科学主义”曾经试图用全部精确量化的指标体系来解释并指导公共管理，已被实践证明是“此路不通”。但是在肯定定性考核存在合理性的同时，必须要把握好定性考核的度。因为定性指标的界限不清晰，在操作中比较难以把握。例如公务员考核规定对“优秀”等次的“德”作的表述是“思想政治素质高”，对“称职”等次的“德”作的表述是“思想政治素质较高”。“高”与“较高”仅一字之差，究竟如何界定没有明确的说明，需要操作者从主观去把握。处理好“定性考核”和“定量考核”的关系，从根本上说，就是要设计出一套“定性考核”与“定量考核”相互配合、相得益彰的公务员能力指标体系。具体来说可以有以下几个改进措施：第一，在公务员的能力考核指标体系中，“定性考核”和“定量考核”必须兼顾，各占一定比重，不能厚此薄彼；第二，对于无法精确衡量的定性指标，也有必要在文字描述上尽量予以“细化”，增强实际的可操作性；第三，对于有些能力指标，可以考虑同时用“定性”和“定量”两种方法来进行综合考评。例如为了衡量公务员的“诚信”，除了对照定性指标主观判断以外，还可以考虑借鉴金融机构出具的信用卡还款记录、房贷车贷还款记录等量化指标。第二，“领导考核”与“群众评议”的关系。公务员法中对公务员的考核程序作了如下规定：“主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。”这就给领导在考核过程中赋予了很大的权重，容易使领导的意见成为左右全局的关键砝码。领导考核的好处在于层级式的官僚体制下，领导往往对下属一年来的工作实绩、工作态度最为了解，而且领导考核的速度快、成本低，考核的效率最高。英国有句谚语：“如果能保证一个君主是好的君主，那么君主制就是世界上最好的制度”，反映的正是集权制带来的效率优势。在美国，大部分地方政府采取这样一种运作模式：市民选举议会，议会招募市长，市长主持包括公务员管理在内的整个城市的运作。在考核的时候，议会考核市长，市长以下各级主管对下属公务员进行考核。这种考核模式实质上也是一种领导考核制。一位在美国某地方政府就职多年的华裔官员曾在私下里深有感触地告诉笔者：“美国政府组织内部管理没有民主”。但是领导考核的缺点也是不言而喻的：容易受到个人因素或外界因素的左右而难以作出科学、公正、全面的判断，而且容易滋生拉关系、在领导面前刻意表现等不正之风。因此，在坚持“领导考核”的同时，有必要加入“群众评议”（有些窗口行业甚至可以纳入“公众评议”）环节。通过群众（或公众）的评议，能集思广益，综合反映被考核者的素质水平，当然这种方式也带有“运作周期长、运行成本高”等缺点，而且“群众”（或公众）范围的选取对考核结果影响很大。处理好“领导考核”和“群众评议”的关系，就是指在公务员考核的具体过程中，既要考虑“效率”又要兼顾“公平”，既要根据层级制官僚体制的特点考虑主管领导的意见，又要发扬民主精神，坚持多角度的意见收集。英国从上世纪80年代起推出的“公民宪章”运动，就是在政府的一些窗口行业中，制定明确的绩效标准并向社会公开，并鼓励公民以经济、效率、效益为标准，参与评估政府绩效。这种思路，对当前正在向“服务型政府”转型的中国政府部门而言，具有一定的借鉴意义。第三，“平时考核”和“定期考核”的关系。公务员法第三十四条规定：“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”平时考核注重的是公务员一贯以来的工作表现，更加能够体现公务员的真实绩效，理应更加受重视。但是在实践中，由于平时考核的时间跨度长、操作难度大、工作成本高，以及平时考核不作为公务员晋升、奖惩、培训等方面的依据，因此在某种程度上出现了“轻平时考核、重定期考核”的现象。不重视对公务员平时工作的考核，光注重一年一度的定期考核，容易滋生不公。例如有些公务员平时工作勤恳扎实、兢兢业业，但在年底的定期考核中却因为语言表达、文字表述等原因，考核成绩不佳。而且“轻平时、重定期”的情况，还容易使考核带上功利化、形式主义的色彩，严重违背了公务员考核的最初目的。因此，处理好“平时考核”和“定期考核”的关系，不仅仅是考核的结构问题，更是一个对公务员考核重要性的认识问题。完善公务员考核，应该加强对公务员平时工作情况的考核，并将平时考核的结果与定期考核相挂钩。江苏省南通市在对公务员的考核管理中，通过发放考核纪实手册加强了对平时考核的管理。南通规定每个公务员每周必须在考核纪实手册上完成记录，内容主要包括工作项目、工作任务的进展和完成情况、未完成的原因等，要求工作内容的记载提纲挈领、重点突出。每月由处室进行月度工作总结讲评，每季由主管领导对所属公务员共性目标执行情况和业务目标完成情况进行考核，分析不足和存在问题，提出要求或改进措施。无锡市今年以来推出的公务员绩效管理系统，也是立足于加强对公务员的平时考核。通过“每日工作纪实”、“月度工作安排”、“月底小结”等形式，加强了公务员日常工作的记录和上下级交流，已经取得初步的成效。下一步可以考虑加强制度化、规范化，并且将平时考核情况与年底的定期考核建立某种联系，增加平时考核的权重，以增强机关加强平时考核的积极性。综上所述，公务员考核