社区管理作业.doc

关于我国社区自治组织与政府关系重建的思考摘要：城市社区是社会经济发展的必然产物，城市社区的发展对推进我国基层民主建设有着重大的作用，实现社区自治是我国社区管理的发展目标。改革开放三十年来我国城市社区自治在取得了一些成绩的同时，仍存在不少亟待解决的问题。这些问题中最突出最普遍的就是社区管理中政府主导作用的过度化。我们应当针对一问题寻求相应的对策,理顺社区与政府的关系，以优化我国的社区管理。关键词：社区自治 政府 关系重建正文：一、我国社区自治管理的现状：民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知中明确指出“扩大民主、居民自治”是城市社区建设的基本原则。文件指出，“在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。”由此可见，社区自治是指居民在党和政府的领导下，在国家法律规定的范围内，自己管理自己，自己决定自己的事情。社区自治的主体是居民，自治的客体是与居民切身利益相关的社区公共事务；自治的方式主要是居民通过选举居委会并通过居委会来实现自我管理；自治的核心是居民和居委会的自治权。社区自治是在自我管理、自我教育、自我服务、自我监督层面上的自治，所要达到的是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。社区自治实际上是社区体制改革以及各方权利关系调整的系统过程。在我国，城市社区自治主要是通过居委会这个组织来实施的。作为城市居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，法律赋予城市居委会在财产、财务、人事、社区公共事务的决策和处理等方面拥有较大的自主权。但另一方面，根据中华人民共和国城市居委会组织法，城市居委会接受政府及其派出机构的指导，协助政府及其派出机构开展工作，完成政府及其派出机构委托承办的一些政府事务，也是居委会的法定职责。这样，作为城市居民“基层群众性自治组织”的居委会实际上承担着双重角色：一方面要办理社区的事情，另一方面又要办理政府及其派出机构交办的事情。居委会既要对居民负责，为社区居民服务；又要对上级政府及其派出机构负责，办理好政府及其派出机构交办的事项。与之相应，社区居委会拥有两种不同的职权，即代理职权和自定职权。所谓代理职权，是接受政府及其派出机关的委托对本社区内部那些属于国家统一规范和治理范围内的事务进行管理和处置的权力。这些国家统一规范和治理的事务本属政府事务，但由于种种原因需要由居委会之类的基层社区组织来协助完成，如治安保卫、计划生育、青少年教育等。社区居委会承担的这些事务称为委办事务。所谓自定职权，则是指社区居委会组织自行确定、用来对本社区不属于国家统一规范和治理的纯内部事务进行管理和处置的权力。居委会辖区内的纯内部事务通常被称为自治事务。社区居委会的自治状况实际上是由社区居委会日常工作中所包含的上述两种事务及相关权力之间的比重决定的。当一个居委会日常工作中所处理的事务主要是各种委办事务，其所行使的权力主要是代理权力，较少行使法律赋予的各种自治权力时，该居委会在日常工作中真正能够享有的自治权实际上是非常有限的；反之，当一个居委会日常工作中所处理的事务主要是各种自治事务，其所行使的权力主要是自定权力，该居委会在日常工作中才真正享有较大的自治权。另外，社区居民参与率及参与程度的高低也是衡量社区自治的重要标志。社区各类法定组织（居委会、居民代表大会、协商议事委员会）的服务对象主要是社区居民，开展社区建设是为了提高各类法定组织为居民提供服务的能力和水平，提高居民自身服务的能力和水平。有了居民参与，社区居委会才能真正了解居民的需求，社区建设才能产生良好的社会效益。居民参与的过程实际上是公共服务的提供者与使用者交流信息、传递信息的过程，所以从一定意义上说居民的参与状况还决定着社区建设的效果。同时，居民是社区建设的主体，只有社区居民广泛、直接的参与，才能逐步培养居民的社区归属感、认同感和现代才能社区意识，社区自身的各类资源才能得到有效的整合和充分的利用，从而推动社区建设健康、有序发展。有些社区管理者以居民的自治意识差、自治能力弱为由，不让居民参与社区事务的决策，这是一种本末倒置的做法。社区居民的参与能力弱，恰恰是居民缺乏参与的结果。因此，社区自治应以居民的广泛参与为前提。社区自治程度的高低，既取决于社区所拥有的自治权的大小，又取决于社区居民积极参与社区自治事务主观意愿的强弱。二、我国社区自治管理出现的主要问题社区行政化现象严重 目前城市社区治理中存在的最严重的问题就是政府与社区职责不清，作为基层群众性自治组织的居委会承担了过多政府部门的行政任务，社区自治不足，这种治理方式已经不适应时代的发展要求。要实现社区的良好治理，就要以治理为理念，合理界定社区与政府之间的权责关系。 社区行政化的表现及原因： 1、组织设置功能行政化。社区组织和社区机构的设置体现了政府基层管理的需要，居民缺乏归属感、认同感。从理论上讲，居委会是基层群众自治组织，它的主要任务是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，至于协助政府及其派出机构去做与居民相关的部分工作必须以不影响居民自治为前提。居民把居委会看成是政府组织而非居民自治组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。 2、自治章程、工作制度及人事决定行政化。尽管目前各社区普遍制定了居民自治章程、居民公约和居委会工作职责等规章制度，但它们是由上级民政部门或街道制定，分发给各社区遵照执行的，没有经过居民会议或居民代表会议的讨论、通过。这种做法反映了基层政府对社区居委会自治范围和自治程度的控制。许多社区居委会换届确实要经过社区选举，但候选人资格由政府确定，这实际上是由政府主导社区选举，社区选举基本流于形式。在这样的选举方式和人事制度下，社区居委员会成员实际上成了街道聘用的干部，街道办事处可以随意撤换社区居委会成员，这必然会从根本上影响社区居委会自治组织的群众性和自治性。 3、经费收支行政化。社区居委会的工作经费来源有三部分：政府财政拨款、社区物业收入和社区自筹，其中主要经费来源是政府的财政补助。社区物业收入不高，驻区单位共建意识不强，社会捐助收入很少且不稳定，社区居委会工作经费的缺口较大，其经费缺口普遍由街道提供。街道对社区居委会的工作经费实行统一管理，由街道财政所设立社区帐户，统一做帐。社区经费由市区下拨到街道，由街道统一收支的方式，造成“端谁的饭碗归谁管”，社区居委会不得不依附于街道办事处。 4、运行方式、考核机制行政化。社区居委会采用行政化的运行方式，社区居委会的服务功能不强，居委会与居民之间的沟通和交流渠道不多不畅，居民对社区事务的参与程度和支持程度不高。目前对社区居委会的监督考核名义上有两种形式：一种是居民民主评议社区居委会，一种是由街道和政府有关职能部门对社区进行考核评比。但在两种监督考核形式中，由于街道和政府职能部门的考核结果与社区的工作经费、人员任免等挂钩，因此街道及政府职能部门的考核占据着绝对的主导地位，左右着社区居委会的工作取向，居民群众的考核效力则显得软弱无力。三、如何重建社区自治组织与政府的关系：1、转变政府职能。要真正解决社区居委会的行政化倾向问题,政府就要适度介入。社区自治的形成和发展离不开政府的支持，政府制定法规、规章并采取相应的措施促进社区自治良性发展。社区自治的发展有利于密切政府同人民群众的关系，政府介入须主要定位于对居委会的自治运行进行服务、协调、保障和监督上。但是，但是在我国政府过多介入社区自治事务的情况并不少见，这样不利于社区自治的独立、自主发展。政府要转变政府职能,应坚持三项原则,即坚持“小政府,大社会”的导向原则、“以人为本、社区自治”的目标原则和“权随责走、费随时转”的操作原则;理顺三对关系,即街道办事处与居民委员会的关系,政府职能部门与社区居民委员会的关系,政府部门与社区中介组织的关系;实行“政社”分离,明确政府和社区居委会各自的职责定位,理顺两者之间的关系。“政府在城市社区建设中,承担着重要的角色,其主要职责是宏观决策、政策引导、法规规范、资源提供、协调监督。政府和社区居委会不是上下隶属关系,而是指导与被指导的关系。”2、完善社区自治法律。随着我国政治体制和经济体制的不断发展，原有法律的滞后性已明显表现出来，导致出现具体法律问题时缺少法律依据。尤其在当前，出现了许多新的社会关系的情况下，为了更好的处理这些关系，我们应尽早出台社区组织法，该法应多规定社区自治中的主要内容，对于体问题要做较少规定，然后各地再根据本地实际情况制定实施细则。社区自治在法律保障监督下运行，才能真正使社区实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督 3、倡导和发展居民社区参与 营造自治环境，培育社区居民的认同感和归属感。加强对社区自治工作的目标、宗旨、意义和任务的宣传，使居民群众对社区自治工作有正确的认识和了解，从而激发和调动社区居民参与社区自治的自觉性和积极性。加强社区公共服务的建设，“通过拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安，改善社区公共服务，增强居民的满意度和认同感，使居民自主地、积极地投身到社区建设之中。”同时，社区居民也必须认识到，在生存的载体由单位转移到社区、自己由单位人转为社区人后，必须积极培养社区的主人翁意识，树立“服务邻里，服务社区”的理念，强调以“地方”、“社区”为中心，以个人日常生活为起点，去关心、参与自身周围的社区公共事务，在参与过程中培养人与人之间的共同情感。 进一步规范制度化参与机制。居民委员会是居民社区参与最重要的制度化载体。要改变居民委员会的“准行政组织”的现状,改变其行政化的工作方式,确保其自治属性和核心自治组织地位。要以社区居民委员会为依托,通过落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度化参与机制,来实现社区成员广泛参与讨论和决定社区事务与社区公共权力运作的全过程,规范制度化参与,提高居民社区参与的民主程度和深入程度。 4建立社区居委会独立的财务制度,多渠道筹集社区建设资金社区自治经费应实行国家和社会共同分担。“一方面,国家为社区自治提供一定的经费支持,另一方面，由居民委员会自己承担”程玉申.中国城市社区发展研究M.华东师范大学出版社,2002.3社区居委会财务独立是社区依法实行民主自治的首要条件,社区居委会要开展社区活动、社区服务,必须有一定的经济实力作为物质保障,因此,要建立社区居委会独立的财务制度,提升城市社区在城市社区建设和管理中的主体地位。这有助于针对社区群众的需要开展社区活动,有助于提高社区居民对社区的认同感。社区经费来源上应采取“财政支持、费随事转、社会赞助、社区自筹”等多个渠道筹集建设经费。政府每年要适当增加社区建设投入力度,同时也要调动社区单位的积极性,争取多渠道筹集社区建设管理资金。实现社区资源共享对资源的认识上转变封闭保守的观念，树立社区资源共享的新理念，不断拓展社区资源利用的渠道和领域，对多种资源进行整合与开发，变习惯于无偿调用为注重共享共赢。“充分利用社区资源服务社区，发挥资源最大效益，各街道和社区要积极主动地为驻区单位排忧解难、提供服务，找准双方利益共同点，努力达到社区资源共享、互惠互利。”张玉枝.转型中的社区发展政府与社会分析视角M.上海：上海社会科学出版社，2003：119-120. 5提高社区居民素质，营造社区政治文化社区居民的文明素质是社区和谐的重要标志,也是推进社区居民自治发展的关键因素，因此为提高社区居民素质，营造社区政治文化应从社区实际和居民的需求出发,以普及科学文化知识，倡导文明新风、提倡科学精神、融洽人际关系为主题,塑造社区共同价值观,提高居民的整体素质，形成互敬互爱、文明向上的和谐社区氛围为目标。 提高居民的科技文化水平和自身素质修养，培养居民的自治意识、自治能力和自治习惯,逐步完成现代公民对社区事务的理性参与过程。大力开展社区法制宣传教育活动,增强群众的法制观念和法律意识,引导社区居民通过合法的途径和方式表达利益诉求,维护合