国即将启动 MPA 项目.doc

国即将启动 MPA 项目。 因为 MPA（Master of PublicAdministration）被译为“公共管理硕士”，即其中的Administration被译成“管理”，而不是如以往那样更多地译成“行政”，因此， MPA内涵的外推使得公共管理从来没有象今天这样如此受人关注。我们认为，无论是从理论还是实践的角度，公共管理都存在着许多重大问题尚未讨论清楚，十分有必要对其展开争鸣。比如，Public Administration 与Public Management都翻译成“公共管理”， 它们之间的区别究竟在哪里？难道仅仅是适用层次不同？有些学者认为，Administration指层次高的管理，Management指层次低的管理。如果是这样的话，我国研究生专业目录在管理科学类中，把一级学科“公共管理”定为“PublicManagement ”， 而把二级学科“行政管理”定为“PublicAdministration”的看法，似乎从道理上讲不通。同样，在MBA 中BusinessAdministration 译为“工商管理”， 这里所用的Administration，又如何用层次的高低来解释？也有人认为Management主要用于操作层面，更多地从技术角度讨论管理问题。如果仔细查阅中外管理学的相关著作，好象这种理解也不太全面。虽然我们不可过于注重词义，但确实需要面对现实认真思索一下：“公共管理”与“一般管理”、“行政管理（公共行政）”、“企业管理”的联系与区别究竟在哪里？一、新公共管理运动的启示目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的公共管理学一书中介绍了西方政府管理（行政学）的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫；公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。1.新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大；另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到“公民宪章运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来；财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效；在政府部门中区分决策与执行两种不同功能；按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称（如经理主义、公共管理、以市场为基础的公共管理、以企业家精神重塑政府等），这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。七十年代美国有许多企业管理学院将研究范围由企业内部管理扩展到外部的社会管理，产生了被人们称之“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策科学型”的公共管理模式，而是从企业的角度来研究公共管理，认为公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式，因而就诞生了新公共管理学这个学科。尽管人们对新公共管理的基本问题仍缺乏完全共识，但象早期那样，用“公共管理”一词简单代替“公共行政”，或者视“新公共管理学”也如“政策科学”那样为“公共行政”的一个分支等看法，不可能得到人们的普遍承认。二、中外学者对公共管理基本模式的理解应该说，国外对公共管理学模式的理解，是仁者见仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵定义为政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理与对外关系。也有人把公共管理界定为政治管理、资源管理与方案管理。OECD公共管理委员会对“公共管理”的看法是：它更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果；高度集权的科层结构已为分权式的管理环境所取代，在分权体制下，不仅关于资源配置和服务供给的决策更强调后者，而且也为民众和利益集团的反馈限定了范围；它能灵活地获得替代直接管制的可行方案，这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政策结果；它极大地关注由公共部门所直接提供的服务效率，包括在公共部门内部和公共部门之间营建竞争性环境；它强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本对外部变化和各种利益需求作出反应。我国大陆学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主。我们能看到的有关公共管理的专著有三本，其中之一是我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新作现代公共管理概论（2000年）。其他两本是陈振明教授主编的公共管理学（1999年）和张良教授等所著的公共管理导论（1997年）。下面我们仅就公共管理的定义、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能等四个方面，从他们的著作中摘录出有关内容供讨论。1.公共管理（学）的界定只限于指政府工作的狭义公共管理（也是狭义的行政管理），而不限于指政府工作的广义公共管理（也是广义的行政管理），如公共事业和所有其他非政府部门、单位的公共事务的管理（其实企业内部也有行政管理）都不得越过其所管辖的范围和事项。（夏书章）(11)公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）更有效地提供公共物品的学问。（陈振明）(12)所谓公共管理是指政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。（张良）(13)2.公共管理主体传统的行政学把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管它们是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其他国家机关（立法、司法机关等）当作研究对象，而且也把其他公共组织的管理活动纳入其研究范围。（陈振明）(14)从公共管理的定义看，公共管理的主体是政府，对政府可作广义理解。它不仅指包括了立法、行政、司法等国家机构的广义政府，而且还涉及执政党的机构。（张良）(15)3.公共管理的客体公共管理的客体：社会问题、公共项目、公共财产和资源。社会问题是那些只有属于政府职责范围内、需要解决的问题。公共项目是最直接的可见对象。公共财产和资源主要包括公共设施、公共物品和产品、公共信息资源、社会人力资源、公有企业和公司。（张良）(16)4.公共管理的职能任何一个团体、单位、部门都有大体相同或相似的、关系全局和全过程的工作项目，如决策、计划、组织、人事、领导、协调、监督、财务等等。（夏书章）(17)公共管理从属于一般的管理过程，更多地是一种政治过程，其公共性与政治性的特征十分明显，同样它要具备决策、计划、沟通、协调等基本环节。（陈振明）(18)公共管理是一个由问题确立、解决方案的提出到决策实施和效果评估这样一个基本过程。计划、组织、协调和控制是公共管理的四大基本职能。（张良）(19)三、评述几乎所有国内外学者都承认，新公共管理学的发展是在国外行政改革的实践与传统公共行政学的发展中诞生的。它的产生为完善政府管理提供更有力的理论基础。尽管有人把它称之为公共行政学的分支或者公共行政学的新范式，但它绝不是传统意义上的公共行政学。关于公共管理活动的范围界定，有些学者把它确定为在政府（广义或狭义）内；有些学者则把它从政府组织外推到其他公共组织；还有些学者把它再外推到除政府组织外的其他团体、单位，包括企业在内。因为他们都有共同的关系全局和全过程的事。这样，狭义的公共管理就是狭义的行政管理，广义的公共管理就是广义的行政管理。与公共管理活动范围相联系的就是公共管理主体问题。对此国外相当多学者仍然认为政府是唯一主体，而国内学者多数都认为是政府以及相关的公共组织。因为公共管理实质上是一种管理，所以为了能全面地了解公共管理产生的来龙去脉，十分有必要重温“管理”提出的背景及其本质。资本主义早期，商业经济的发展与生产的社会化，使企业逐步成为社会重要的经济组织形式，一方面竞争成为经济发展的动力，另一方面资本家把追逐利润最大化作为自己唯一的目标。那时人们关注的管理实质上是企业管理，而企业管理的本质是以最少的人力和物力来实现目标和任务。这就是说管理，具体到企业管理，它一开始的定位就是效率，即利润最大化。这自然需要研究效率问题。泰勒对这问题的阐述可能更加露骨：“在科学管理上，劳资双方在思想要发生大的革命，这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他们要将注意力转向盈利增加的数量上，使盈利增加到如何分配盈余的争论成为不必要。通过共同努力就能创造比过去大得多的盈余。”(20)泰勒正是通过他提出的科学管理，以此提高企业的管理效率。在提高效率的做法上，法约尔在一定程度上比泰勒高明一点。他认为实现管理的高效，具体地说就是要做好“计划、组织、指挥、协调、控制”，也就是人们通常提到的五大职能；并把企业管理中这些理论又进一步地推广到一般管理上，自然也包括政府管理。这就形成了管理思想发展史上的科学管理时期。这种讲效率并以效率为中心，强调整个管理过程都围绕着效率的思想，几乎影响了管理学发展中的全部内容，因而就产生了国内外绝大多数管理学家对管理的定义：管理可看成是这样一种活动，即它发挥某些职能，以便使得人的努力和物资资源能有效地配置，并实现某个目标。（雷恩）(21)每当人们联合起来去实现某一个目标时，他们就创造了一个组织，它有潜力完成任何一个独立所不能完成的工作。组织的成功与否在于它能否有效地获得使用各种资源来达到特定目标。联合并指导使用资源的工作叫管理，是刚刚提到的包括计划、组织、领导和控制的管理。（戴维R汉普顿）(22)由此可以看出，他们把“管理”看成是围绕实现目标的过程，旨在提高效率。为此，人们需要利用计划、组织、控制、激励等手段。这种定义一直在西方管理学思想史中留下了深深的烙印。至于我们国内的绝大多数管理科学著作，差不多对“管理”也都是这样定义：“管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。”(23)这种从企业管理总结出来的管理思想，在向其他领域外推时，始终都强调以下几点：1.管理的目标是既定的。2.管理是一个过程。3.管理是为了有效利用各种资源，包括人力、物力和财力等。4.实现资源有效配置的手段是计划、组织、控制和激励等。人们自然会想到，公共领域中的管理包括政府部门的管理，显然与企业管理是有区别的，区别就多在“公共”二字上。公共组织中的目标与企业目标即追求利润最大化的目标是不同的。公共目标也考虑“效率”因素，但同时还必须考虑“公平”因素。后者在泰勒的科学管理思想中不仅不可能提到，就是传统的公共行政管理也很少考虑。正是在这个意义上，新公共行政学才独树一帜地把社会公平放在显赫的位置上。这个学派的努力虽没有产生预想的结果，但他们所提出的问题是值得人们在公共管理研究中认真思考的。企业管理认为，只要在生产过程中把各种资源协调好就能够实现所获取的目标最大化，所以管理的客体主要是资源。而公共管理所面临的往往是社会问题，因而管理不会简单地都表现在资源的协调上。社会问题一旦成为公共管理问题，它就是公共管理的逻辑起点。这种从问题出发，以制定与实施解决问题的方案为中心，并需要评价执行效果好坏的思路，正好与公共政策研究的基本思想是相同的，难怪有人说公共管理可视为一种政策管理。企业管理为了效率，为了有效地配置资源，其实现手段或者叫做管理的职能是计划、组织、控制、激励。毫无疑问，公共管理的有效性也与这些职能相关。但前面已经提到，公共管理不仅要注意到效率问题，而且要研究公平问题，以及与此联系密切的公共责任、公共权力、公共道德、公共文化等。企业管理目标因为非常明确，所以人们往往更多地注意过程管理。而公共管理的目标是效率和公平，这既要关注过程又要关注结果。西方从事公共管理学研究的很多学者，已经充分认识到对结果管理进行研究的意义。公共管理由注重过程转向注重结果，这无疑是合理的，但关键是如何实现过程管理与结果管理的统一，以保证实现效率与公平的统一。综上所述，由最早从企业管理中提炼出的“管理”内涵，运用到行政管理直至公共管理中，这中间是有质的差别的。它们分别作为“管理”类的分支有其共性的一面，但因各自研究对象上的差别，又各有其个性的一面。对企业管理来讲，管理主体认为企业目标十分清楚，那就是实现利润最大化，因而更多地着力于提高效率上，集中要解决的是资源如何有效配置，人们把更多的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上，这是一种过程管理。对公共管理来说，其目标是实现效率与公平的统一；除了要掌握好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履行公共责任，用好公共权力，提倡公共道德；解决资源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解决社会问题，如何增进公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要讲过程管理，又要讲结果管理。也许有人会问，以上所讨论的“公共管理”的内容在“行政管理”中不是被人讨论过码？它们之间有什么差别？我们的回答很简单：那就是管理主体不同。也许还会有人问，专家们不是把管理主体从狭义行政管理外推到广义行政管理领域，包括企业中的行政活动，这中间又有什么差别？我们的回答也很简单：公共管理的本质集中体现于公共利益上。除那些不以营利为目的的公有企业外，多数企业管理的本质是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它们之间的根本差别就在一个“公”字上。我们认为，以营利为目的的企业活动中的“行政管理”不属于公共管理范畴，即使它们部分地承担了为社会提供公共产品（服务）的责任，即使它们在管理活动中也有决策、计划、组织、控制等事关全局和全过程的项目需要做，因为对这些项目的研究是属于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以营利为目的是区分企业管理与公共管理的一个必要条件而不是充分条件，关键还要看组织活动的宗旨，在根本上是否谋求社会的公共利益。一个组织、小团体或者非正式组织，甚至家庭也常常有共同利益存在，但这些共同利益绝不是社会的公共利益。【参考文献】(11)(17)夏书章.现代公共管理导论M.长春： 长春出版社，2000，“导言”，7（2），3.(12)(14)(18)陈振明.公共管理学M.北京： 中国人民大学出版社，1999，2，37，39，34.季明明.当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起J. 北京行政学院学报，1999（3）：5.詹中原.新公共管理M.台湾：台湾五南图书出版公司， 1999，1，10（5）.Owen E.Hughes,Public Management&Administration,TheMacmillan Press LTD,1994,58.黄荣护.公共管理M. 台湾：台湾商鼎文化出版社，1999，20，24（2），31.David G. Mathiasen, The New PublicManagementanditsCritics, International Public Management Journal,1999,No.2,92.(13)(15)(16)(19)张良等.公共管理导论M. 上海：上海三联书店，1998，5，49，15（4），21.(20)李长武.近代西方管理思想史M.长春.吉林大学出版社，1991，53.(21)(22)贺强等.西方管理思想宝库M. 中国广播电视出版社，1993，3，5.(23)徐国华.管理学M.北京：清华大学出版社，1997，3.一、公共性：公共问题的内在特性公共问题与社会问题并非两个对等的概念。这是由两者的基本特性所决定的。一般认为，“社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。”（注：陈庆云，公共政策分析M，北京：中国经济学院出版社，1996,148、148）它泛指那些由于社会关系或环境失调，致使社会全体成员或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍，从而引起了人们关注、并需要动用全社会的力量加以解决的问题。由于人们主观期望与客观现实的差距普遍而持续地存在着，社会问题因而具有广泛性和持久性的特征。同时，因为社会问题也影响了社会生活，因而它也具有社会性的特征。正是这一特征才使得人们往往很难将社会问题与公共问题区分开来。事实上，不少社会问题“并不影响很多人，不会对他人产生直接效果，这类问题称为私人问题。而那些有广泛影响，包括受到交互过程的间接影响，以及所有这些影响都达到了必须认真对待的问题，人们才称为公共问题”（注：陈庆云，公共政策分析M，北京：中国经济学院出版社，1996,148、148）。这就是说，社会问题既包括私人问题，也包括公共问题。公共问题是包含于社会问题之中、与私人问题相对应的特殊范畴。基于此，有学者认为：公共问题一般超越了个人特定的环境和范畴，它与人类整个的社会生活、制度或全部历史有关，因此，公共问题是大众的问题，是人们的价值、观念、利益或生存条件受到了威胁而出现的问题。有时它也泛指那些人类社会存在的某种危机的困境。另外，实际存在的公共问题往往牵涉到较为广泛的社会关系，甚至影响到为数众多的民众。（注：赵成根，行政决策概论M.北京：北京大学政治学与行政管理系成人教育自编教材，44.）这种表述隐含着公共问题的某些基本特征：第一，公共问题具有影响的广泛性。这集中地表现在：它超越了“私域”的范畴，并不仅仅影响单个的个人或团体，而将对多数或绝大多数人或团体产生普遍的影响。比如，污染控制、工作场所的安全与健康、弱势群体（比如少数民族和妇女）的平等机会、产品的质量与安全等之所以被称为公共问题，乃是因为它们影响了许多个体和团体的生活，并通常促使政府机构制定相应的公共政策（注：Rogene A.Buchholz,William D.Evans,Robert A.Wagley.Management Response to Pubic Issues:Concepts and Cases in Strategy Formulation M.Printice-Hall,1985,1、8、6、7.）。同时，公共问题可能超越地域的限制，而对一国内部的公共生活产生相似的影响；它也可能超越国界的限制，而对人类的共同生活造成潜在或现实的影响。第二，公共问题具有影响的不可分性(indivisible)和“社会共享性”（注：陈庆云，公共管理基本模式初探J，中国行政管理，2000,8,31、32。）。这可以理解为：公共问题对所有个体或团体产生的影响都是相同的，没有一个个体或团体可以置身于这些问题之外，它超越了人为的地理界限。比如，“大楼的景观，无论被看作是有益之物或者是有害之物，也为其他人所提供，在通常情况下也无法实现排他。空气、噪声和水污染是有害之物，除非付出一定的代价，任何人都不能排除或者避免；反之，当污染水平降低时，也不可能排除某个人，不让其享受这一好处。”（注：迈克尔麦金尼斯，多中心体制与地方公共经济M，毛寿龙、李梅译，上海：上海三联书店，2000,99-100.）换言之，公共问题既包括公益问题，也包含公害问题；它们使所有社会成员都潜在地共同受益或潜在地共同受其威胁。这样，公共问题的存在就不仅仅是公众主观预期与客观现实之间的差距问题了，而是公众在客观上潜在地、共同地受其影响；公共问题的解决也不是为了满足公众个人的利益需求，而是为了实现同样具有社会共享性的公共利益（注：张庆东，公共利益：现代公共管理的本质问题J，云南行政学院学报，2001,4.）。基于这些属性，我们可以认为：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。而公共性则是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性。二、认识公共问题的两个形式维度1.公共问题的纵向层次维度这一维度的基本假设是：人类社会是一个最大的共同体，它依次由若干“次级共同体”组成；这些“次级”共同体包括：主权国家、作为国家组成部分的地区、在地区中扮演越来越重要角色的社区。以这一基本假设为前提，公共问题可以依次区分为：全球性或国际性公共问题、全国性公共问题、地区性公共问题和社区性公共问题。在国家间关系相互依赖性日益加深的背景下，全球性或国际性公共问题的重要性越来越突出。美国的“911事件”发生后，大多数国家都立即意识到，每个国家都可能潜在地受到国际恐怖主义的影响：也正是在这一意义上，我们才可以将其视为全球性或国际性的公共问题。它与全球和平与发展、全球生态和环境污染问题、人口问题、全球性疾病等问题一样，都具有明显的不可分性和公共性。它们既超越了国家的地理界限，又使各国面临几乎相同的处境。甚至可以说，它是全人类共同面临的、影响范围最为广泛的公共问题。在主权国家内部，国家安全与社会秩序、宪法和法律的完善、宏观经济的稳定与持续发展、社会结构的分层与利益主体的分化、基础公共设施的建设与发展、基本公共服务（比如社会保障制度）的供给、人口数量与结构、环境和能源等方面的问题，都极大地影响了特定国家的公共生活和社会发展水平。这种基于国家的地理界限或以主权为标志而划分的公共问题乃是全国性公共问题。相比之下，自西方行政改革分权化潮流盛行以来，地方在对公共生活的管理中扮演着越来越重要的作用。地区性公共问题也得到更多的强调。尽管地区性公共问题与全国性公共问题在内容上基本相似，但前者更加具体、更加接近于“共同体”成员的现实需求。诸如地区社会治安状况与犯罪、吸毒等问题，地方公共设施的发展问题，健康与医疗方面的问题，城市污染问题等等，都与地区的公共利益息息相关。有时，地区性公共问题也会超越人为的地理界限，比如地区间市场壁垒问题、地方保护问题、地区间道路建设问题。这些问题都对特定地区或邻近地区的公众产生普遍的影响，因而也从属公共问题的范畴。社区发展和建设是现今大多数国家面临的重要议题。一般认为，“社区的本质因素包括社会互动、地域性和共同约束等等”。这三个因素决定了社区生活具有公共生活的性质，因而探讨社区性公共问题也较具现实意义。具体说来，社区性公共问题包括：社区治安和秩序问题；社区服务问题（比如社区服务项目和服务设施为依托的社区公共福利问题）；社区医疗卫生和社区文化问题；社区环境问题，比如环境污染、卫生状况、垃圾处理等。需要说明的是，从纵向上划分这四类公共问题的意义在于，它有助于厘定国际组织、中央政府、地方政府、社区组织等不同层次社会管理主体的责任范围和作用空间，使每一类公共问题都对应于相应层次的管理主体。2.公共问题的横向性质维度从上文涉及到公共问题来看，它们在性质上可以归属为四个不同的类别，即管制性公共问题、基础性公共问题、服务性公共问题和保障性公共问题。宪法及法律框架的完善问题、社会秩序的稳定或社会治安、社区治安等问题，或者是由于向社会提供的管制性公共物品（比如宪法、法律等制度）不足而造成的，或者是必须提供管制性公共物品才能得以解决的。其共同特性在于：它们以和谐的社会秩序为目标，以权威性的强制规则为后盾，也需要拥有强制性公共权力的管理主体加以解决。相比之下，宏观经济的稳定、地区经济的发展、全国性或地方性公共设施的发展、社区性公共福利增进等方面的问题，构成了社会发展最基本的层面。解决这些问题往往被视为不同层次政府的传统公共责任。与管制性公共问题相比，这些问题并不需要相应管理主体凭借强制力来加以解决，而只需要适当的高绩效的制度安排和公共权威机构加以解决；此时，公众也往往是间接的受益者而非直接的受益者。另一方面，社会保障、医疗卫生、社区服务等问题的解决，都以公众为直接服务对象，以公众现实的利益要求是否得到保障和满足为目标；公众是最直接的受益者，或者是这些服务的消费者。通常所说的公共服务大多都从属于这一意义。因为其服务性的特征更加明显，我们可将这类公共问题称为服务性公共问题。此外，人们通常所关心的生态和环境、人口与人口结构、能源等方面的问题，其严重程度及解决与否，都构成了社会发展的“外部”环境状况；虽然解决这类问题没有解决基础性公共问题那样能够直接增加社会福利，但这些问题如果得不到解决，发展将受到极大的阻碍，解决其他类型公共问题的意义也会因此减弱。因其具有保障社会发展的功能，我们可以将其称为保障性公共问题。同样，从横向性质上对多样化公共问题所作的划分，有助于说明不同性质社会主体的责任和作用，即：管制性公共问题只能由有权实施强制的管理主体加以解决；基础性公共问题的解决更多地凭借权威性；服务性公共问题的解决则可以通过包括政府、私营部门在内的多种途径来实现；而保障性公共问题则是各种社会行为主体的公共责任之所在。总体说来，上文所作的纵向和横向划分只是为了说明，不同层次、不同性质的社会主体在解决不同层次、不同性质的公共问题过程中，所承担的责任以及所能发挥的功能。但如何确保这些责任得到践履、确保这些功能得到发挥，则是战略性框架下的公共管理所要解决的问题了。三、公共问题的解决途径：战略性框架下的公共管理从现实经验来看，公共问题并非孤立的。大多数公共问题可能交互影响、相互依赖。这使得公共问题又具有一些形式上的特征，即：公共问题具有潜在的关联性，特定公共问题如果不能得到及时的解决，就会衍生新的公共问题、或者妨碍其他公共问题的解决。因而，公共问题一旦出现就必须通过适当的途径予以解决。这不仅对作为公共权力机构的政府，也对其他社会主体提出了现实诉求。另一方面，技术的变革、人口数量的增加、人们受教育程度和生活水平的提高、以及诸如家庭和宗教等社会化手段方面的变化已是当今世界不争的事实。这些事实改变了人们的价值观念；进而导致了公众预期和制度绩效之间的巨大差距。这种差距给现存制度带来了一定压力，公共问题由此而生（注：Rogene A.Buchholz,William D.Evans,Robert A.Wagley.Management Response to Pubic Issues:Concepts and Cases in Strategy Formulation M.Printice-Hall,1985,1、8、6、7.）。况且，公众主观预期的提高、制度在现实中的低绩效，都会人为地扩大公众预期和制度绩效之间差距。同时，弥补这一差距、调和这一对基本矛盾，不应当通过降低公众预期来实现，而应当通过制度化途径改善制度绩效来实现。从某种意义上说，公共部门不能带来更高的制度绩效，本身就是一个重大的公共问题。因此，解决公共问题的最终目的不在于创造很高的制度绩效，而在于满足公众不断提高的合理预期。这导致了研究立场由政府立场向公众立场的转变（注：Haward Frant.Useful to Whom？Public Management Research,Social Science,and the standpoint ProblemJ。International Public Management Journal,Vol.2,No.2(A),1999,315-326.）。秉持着这一立场，我们可以重新审视西方国家七十年代以来的行政改革。它们至少为解决公共问题提供了诸多现实的尝试。概括起来，可供选择的解决公共问题的途径包括：公众参与，社区或行业自治，私营部门、第三部门或非营利性组织的参与，以及政府直接或间接的供给。尽管这些途径在现实中以不同形式发挥了一定的作用，但更值得思考的问题是：如何重新审视这些行为主体的作用？如何寻求一条制度化途径，从而将各主体整合到统一的制度框架之内呢？这便是战略性公共管理框架的主要任务。然而，即使在战略性公共管理框架之内，我们也不可能期待所有的公共问题都能在很短时期内得到解决。以下两条原则也应该得到坚持：其一，只有那些足够重要、并引起决策者密切关注的公共问题，才能成为公共政策议程的一部分，（注：Rogene A.Buchholz,William D.Evans,Robert A.Wagley.Management Response to Pubic Issues:Concepts and Cases in Strategy Formulation M.Printice-Hall,1985,1、8、6、7.）进而得到“优先”解决。其二，不少公共问题既是长期积累的结果，也只能在长期的制度化途径中逐渐得到解决。这是公共问题及其解决的长期性特点。就第一条原则而言，公共问题得到解决的一个必要条件是进入公共政策议程。按照通常的理解，如果仅仅将公共政策视为政府行为结果的话，公共问题就只能诉诸政府来解决了。事实上，“公共政策可以被界定为，由社会或社会的合法代表共同采取的特定行为过程；它解决公众关注的特定问题，这些问题影响着全社会或社会特定部分的利益。公共政策是由一系列行为过程组成的，它不仅仅是由政府官员实施的独立的、分散的决定或行动。公共政策在本质上也是共同性的，但这种行动不一定只局限于政府。公共政策可能、事实上也在政府之外做出。”（注：Rogene A.Buchholz,William D.Evans,Robert A.Wagley.Management Response to Pubic Issues:Concepts and Cases in Strategy Formulation M.Printice-Hall,1985,1、8、6、7.）这再一次印证，政府不必是解决公共问题的唯一主体，解决公共问题的制度化途径也不局限于政府在传统上提供的途径。这样，既然政府是解决公共问题、进行公共管理的主体，那么主体的“外推”就成为必然的要求了。与此相一致