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532 0 0 9年 第3期 第2 5卷 规划管理 M A N A G E M E N T 丁成日 1多规划融合的现实基础 经济的快速发展与向市场经济根本性的转 轨对国家宏观政策和法规都产生了深刻的影 响 例如 国家 十一五 规划首次引进指导 性指标 非指令性指标 作为国家经济和社会发 展目标 2 3 个指标中有1 5 个指标是指导性的 同时强调通过政策 财政 金融 货币 税收 补贴和扶持等方面 来引导产业升级 区域协 调和城乡统筹发展 新农村建设 可持续发展 等 国家 十一五 规划中对城市发展的另一 个比较重要的创新体现在主体功能区的划分和 实施方面 4 个主体功能区 通过主体功能区 国家将首次向区域化的城市政策和规划 如土 地政策 城市规划 环境和生态保护 移民 产 业倾向等 方面发展 经济的高速发展使城市建成区快速地向农 村延伸和扩展 这既是城市化和工业化的必然 经规 土规 城规 规划整合 的理论与方法 摘 要 中国的发展和国际经验都说明了规划整合是今后城市规划发展的方向 本文对中国规划整 合的理念和方法进行分析 首次指出城乡交界处是规划整合的重点地区 经规 土规 城规 的整合方法和技术的核心是土地供给分析 土地需求分析 土地空间分配分析 多规整合或融合涉 及面广 因而需要借助模型和高级计量工具来科学地规划和决策城市空间发展 关键词 多规融合 城市发展预测 土地需求分析 土地分配模型 文章编号 1 0 0 6 0 0 2 2 2 0 0 9 0 3 0 0 5 3 0 6 中图分类号 T U 9 8 1 文献标识码 A Integration of Economic Planning Land Use Planning and Urban Planning Theory and Approach Ding Chengri Abstract A future planning trend within China and abroad is the integration of different planning specialties This paper analyzes approaches to integrative planning and proposes that a joint urban rural planning concept is important for planning integration in China Both supply demand and spatial distribution analyses are the key to integrating economic land use and urban planning Key words Multiple planning integration Urban development prediction Land demand supply analysis Land distribution analysis 结果 同时也将城乡两个不同的经济体和发展 界面紧密地联系在一起 特别是在城乡交接地 区 进而产生种种矛盾和冲突 粗略估计 涉 及土地的种种问题 征地安置 违规建设 耕地 过度开发等 绝大多数都集中在城乡交接地区 也正是城市交接地区的土地承担着耕地保护和 为城市化和工业化供地的双重职能 还有环境 和生态保护等 使土地管理和城市规划面临巨 大的挑战 因而 针对城乡边界的动态性和城 市化带来的城乡联系 政策和法规需要从一个 整合的角度来管理土地和规划城市发展 规划城市发展是综合和复杂的 主要包括 经济预测 土地供给分析 土地需求预测 经 济活动空间布局 城市土地利用与交通整合 城 市发展与环境协调等内容 然而 中国的规划 体系表现出显著的破碎性 非常不利于指导城 市空间的可持续发展和城市竞争力的提高 1 随着市场经济的发展 整合中国主要规划体系 54 规划师P L A N N E R S 如社会经济发展规划 国土规划 城 市规划 交通规划等 的必要性和迫切 性越来越突出 2 0 0 7 年通过的 城乡 规划法 强调城市一体化的规划模式 强调城市总体规划应当依据国民经济 和社会发展纲要 规划 要求与土地 利用总体规划衔接就是一个证明 国 外在这方面积累了相对丰富的理论和 经验 引进 吸收并结合中国国情加以 应用是非常有必要和有意义的 1 问题是如何使2 0 年的城市总体规 划与五年一个周期的经济和社会发展 规划充分地衔接 城乡规划法 要求 城市总体规划要以经济和社会发展规 划为依据 这就意味着城市总体规划需 要提供足够的土地供给及发展布局 从 而能够满足4 个经济和社会发展规划周 期发展的全部需求 4 个经济和社会发 展规划周期中 至少3 个规划周期的内 容 经济发展规模 方向 速度等 是未 知数 如何使城市规划能够充分地依据 未知的经济和社会规划并为之服务 这些挑战对城市总体规划发展容量 可 建设用地范围和规模 的确定提出了高 要求 既要应对未来发展的不确定性 又要应对规划调整和修编的严格程序 中华人民共和国宪法修正案 2 0 0 4 年 第9 9 条规定地方政府 县级 以上政府 应该制定经济和社会发展规 划 县级以上的地方各级人民代表大会 审查和批准本行政区域内的国民经济和 社会发展规划 预算及执行情况的报 告 第5 条规定 一切法律 行政法规 和地方性法规都不得同宪法相抵触 因 而 城市经济和社会发展规划的法律地 位高于城乡规划和土地利用总体规划 2中国规划体系的破碎 中国规划体系繁杂 相互之间重 叠交叉现象普遍 十五 期间 省 地 市 县政府编制的 十五 规划纲要 重点专项规划 行业规划等有7 3 0 0 多 个 2 很难避免这么多规划之间出现的 内在矛盾 结果是如此多的规划既让市 场无所适从 又让政府难以实施 2 1 经济和社会发展规划 国民经济和社会发展规划 简称 经规 是各级政府调控经济和社会发 展的纲领性文件 是各项专项 行业 和区域规划编制的依据 经规 最突出的矛盾是如何发挥 市场配置资源的基础性作用 同时体 现国家或政府宏观调控作用 经规 的问题表现在以下四个方面 规划包 罗万象 不适应政府职能转变的要求 不论是竞争性行业还是非竞争性行业 一般都包含在规划内容内 可操作性 差 市地 以下政府 特别是县区以 下政府在 银 税 等方面基本没有 自主权 缺乏必要的宏观调控手段 经济和社会发展纲要实施的主要手段 是通过固定资产投资和重大项目 基础 设施和大规模招商引资 的安排 地方 政府为了经济发展速度而积极地安排 固定资产投资 经济 社会发展与人 口 资源 环境建设融合性较差 2 2 城市规划 中国城市规划的问题主要表现在 以下几个方面 1 城市规划成为决定和影响城 市空间结构及其发展演变的决定性因 子 而其他因子如税制 基础设施投 资 政策法规 市场等 由于规划的刚 性难以发挥应有的作用 城市规划导 致城市效率损失也就在所难免 规划 缺少对经济和市场的充分考量导致的 城市发展与市场脱节 成为城市规划 频繁修编的原由之一 也带来巨大的 机会成本 影响城市可持续发展 1 2 过于宏观的土地功能分区 指 规模宏大 空间上成片的工业区 休 闲旅游区等功能分区 既不利于提高 土地利用效率 也不利于更好地规划 和管理城市 各类城市土地开发规模 宏大 且分布零散 相互之间缺少有 机的经济联系 导致劳动力无法充分 地发挥空间聚集效应 城市交易成本 和基础设施投资增加 3 城市规划中的一项重要内容 是确定土地供给 总量及其空间分布 但是根据人均土地利用指标来确定土 地供给的模式既不利于规划应对未来 发展的不确定性 也不利于通过价格 杠杆来调节土地资源和资本资源的空 间配置 使城市土地资源效率低下 4 城市总体规划过于强调物质 设计和空间表现 缺少对城市经济 社 会 公共财政等的考虑 结果导致规 划的可操作性和可施行性都比较差 5 城市规划理念 方法落后于快 速发展的现实需求 规划中缺少经济 分析 空间定量分析 不同规划方案 之间定量和客观的比较分析 政策分 析 还缺少风险和后果分析 规划的 理念还无法应对日益发展的市场经济 如何与市场经济协调地引导城市发展 还没有引起规划界的高度重视 未来 规划的挑战之一是如何与市场在指导 城市发展上重新 分工 2 3 土地利用规划 土地利用规划 简称 土规 最重 要的内容之一是确定土地利用指标 耕地保护 建设用地 耕地占用量 土地整理和开垦等指标 并相应地向 下级行政单元分解和分配 由于城市 建成区所占的国土面积非常有限 土 地利用规划所覆盖的空间范围具有明 显的非城市性 自上而下 刚性地分配土地利用指 标既缺少理论支持 又难以与地区发展 现实相符 由于地方政府一方面担心分 配下来的刚性土地指标不能满足未来发 展的实际需求 另一方面 土地开发指 标对地方政府来讲是巨大的财富 特别 是建设用地指标或基本农田保护指标 蕴含着巨大的经济价值 比如 在中国 沿海的一些地方 每公顷建设用地指标 的市场价值已达4 5 万元以上 地方政府 552 0 0 9年 第3期 第2 5卷 千方百计地争取土地指标是预料之中 在 一对多 中央或上级政府对 地方政府或下级政府 之间的博弈中 一 所在的一方很难保证土地指标分 配能够带来土地利用效率及其公平 难 以实现土地供给与土地需求之间的平 衡 比如 以上一轮规划为例 至2 0 0 3 年底全国建设占用耕地指标尚余3 3 但各省区市的情况差别较大 有的省份 如上海 北京 浙江 山东 江苏等 规划实施了一半 建设占用耕地指标已 全部用完 违法用地 折抵置换用地计 算在内 而有的省份还有5 0 的剩余 根据行为学分析 土地指标分配 制度将促使地方政府夸大土地需求 刚 性分配的土地指标不能满足未来的土 地需求 地方政府上报的土地指标往往 超过实际需求 在土地指标过剩的情况 下 为了不影响未来 下一轮 规划指标 分配 争取到的土地指标会被粗放式地 开发和利用 土地指标分配的目的是为 了保护耕地 提高土地利用效率 但由 于没有充分地考虑土地利用决策背后的 利益驱动 结果造成大量耕地被占用 土地利用效率低下 自上而下的土地利 用指标分配割裂了市场机制对土地资源 分配的联系 使土地利用决策不能够受 制于土地价值 最终无法实现土地资源 利用的最大化 造成土地资源浪费 3市场经济体系下现行各个规划 之间产生矛盾和冲突的必然性 市场经济的日益发展愈发凸显现 行规划体系对发展的阻碍 这是因为城 市经济对国民经济的重要性随着工业 化和城市化的发展而显得更加重要 在 发达国家中 主要的国民经济活动也集 中在城市 如首尔市 哥本哈根市 多 伦多市 蒙特立市 温哥华市 伦敦市 斯德哥尔摩市 东京市 巴黎市等 3 城市发展需要三大要素 资本 劳 动力和土地 在空间上依据市场原则 进行合理配置 中国许多城市在过去 的二三十年里经历了前所未有的发展 速度 中国城市快速的发展无疑得益 于制度和体制改革所带来的资本和劳 动力机动性的极大提高 以及土地制 度改革 特别是土地出让金制度的实 施 赋予地方政府在土地资源配置方 面的灵活性和自由度 但是 中国现行的规划体系在一 定程度上依然存在着制约城市发展所 需要的三大要素 资本 劳动力 土地 自由配置的现象 如图1 所示 依据宪 法 县级以上政府 制定的五年国民经 济和社会发展规划或纲要确定的发展 目标 如经济总量 结构等指标 中 投 资项目是实现纲要目标最主要的手段 之一 城市规划决定城市人口规模 土 地规模及其城市空间发展布局 土地利 用规划的主要内容是确定八大土地利 用指标 并向下级政府分解和分配 其 垂直管理特征非常明显 城市政府为了发展经济 需要调 配城市发展所需要的三大要素在空间 上自由组合 这不可避免地与 自上 而下 通过规划对要素流动和配置的 干预发生冲突 规划的不断调整既揭 示市场发展对资源配置的影响力 也 反映政府被动地应对要素配置的冲突 经规 城规 土规 不仅在内 容上有很大的差别 在空间覆盖区域上 也存在差别 区域上的差别不利于在快 速城市化过程中指导和管理城市的增 长 进而不利于城市可持续发展和城市 竞争力的提高 如图2 所示 城市建成 区的边界 城乡边界 决定于城市地租 与农业地租曲线 简化模型 不计土地 开发成本 随着城市化和经济的发展 城市地租曲线向外推移 这样 可以根 据城市地租曲线将城乡地域划分为4 个 区 即已经建成的城区 规划期内将要 建成的城区 未来发展区和农业区 一 般城市规划的规划期在2 0 年 3 0 年之 间 很少超过5 0 年 又由于城市中长 期发展预测的不可知性 规划区域预期 发展区之间的边界应该是不确定的 具 图1 规划体系对城市发展所需三大要素空间配置的影响图2 动态的城市建成区 56 规划师P L A N N E R S 有一定的灵活性 表1 说明不同区域中存在不同的 规划和管理焦点 建成区发展面临的 主要问题是旧城改造 因为它成本高 昂 规划职能有限 由于建成区密度 高 城市节点 指城市就业中心 的建 设非常重要 受工业技术和交通技术 革命的影响 城市建成区内的第二产 业没有任何区位优势 再加上人们对 环境和生态建设的重视 建成区内的 经济构成基本上以第三产业为主 规划区最能够体现规划的成败 也是整合和融合各种规划的场所 这 是因为规划区内的土地在规划期内得 到开发 规划对城市发展的影响 包括 积极方面和预想不到的负面影响 主 要体现在规划区内 一方面 规划区 由于处在城乡交互作用的界面上 各 种矛盾和冲突集中 发展与保护 经济 与环境 土地开发与耕地保护 土地 开发利益分割 土地产权及其潜在利益 与土地上的公共利益等方面的矛盾 规划面临的挑战在该区最为严峻 农业 区因其内的土地在可见的未来不能得 到开发而无法与城市发展产生联系 但 是在快速城市化地区由于农村人口 特 别是中青年人 流向城市的趋势显著而 可能使农业区人口锐减 老年化趋势明 显 农业区中这些因快速城市化而发生 的种种变化不是规划问题 而是政策 农业 农村 社会等方面政策 应对的 范畴 另一方面 已经建成的城市对规 划的城市发展有着深刻的影响 主要表 现在 现有城市基础设施对城市发展 的影响 城市劳动力将城市就业场所 和居民联系起来 城市建成区和规划 区对未来的城市发展发生影响 根据预测未来发展区内的土地基 本上不在 本轮 规划期内得到开发 但 应该在 本轮 规划中得到相应的考虑 如果实际发展速度快于规划所依据 的预测 未来发展区内的一些土地将 在规划期内得到开发 因此考虑到未 来发展的不确定性和城市发展的灵活 性 城市规划所考虑的空间范围应该 更广一些 城市发展的不可逆性 土 地利用之间的相互作用 主要是就业和 住宅 及土地利用与城市交通相互作用 和影响 要求土地开发决策和城市基 础设施投资决策不仅需要考虑建成区 和规划区内的土地利用 还应考虑未 来城市发展及其土地利用 从而使城 市发展具有长期可持续性 规划的 空间范围远远大于规划期内可能需要 的土地开发和建设规模 是为城市发 展提供灵活性的必要条件 城规 涉及的空间范围主要是建 成区和规划发展区 而 土规 主要涉 及的地域范围为未来发展区和农业区 尽管 经规 是根据行政单位编制的 但是 经规 缺少空间内容 因此 经 规 城规 土规 在空间覆盖区域 上及空间规划重点上具有一定的差异 具体来说 经规 在空间上难以具有 实际的指导意义 土规 和 城规 在 图2 所示的规划区和未来发展区范围 内往往存在各自为政的规划 在用地 类型 用地数量上都存在差异 而图2 所示的规划区和未来发展区是规划最 应发挥作用的区域 然而却是现行规 划体系下规划最为不统一 规划之间 矛盾和冲突最多的区域 美国的土地制度和城市规划模式 值得我们参考 美国政府通过规划在 全区域内决定每块土地的利用类型和 表 1 城乡区域发展及其管理特征 建成区经济发展 商务区和城市节点 侧重第 三产业 商业 娱乐发展 城市基础设 施和服务建设 旧城改造 文化和历史 保护 城市开发空间建设等 旧城改造 城市 基础设施建设 以继承现实为主 大规模的旧城改造具有非 常明显的时段性 规划城市土地利用功能区 指导旧城改造 城市不能完全重建 故规划 的主要目的应是避免城市质量的恶化 规划区经济发展 新城市节点 第二 第三产业 为主 基础设施和服务建设 土地开发和 建设 城市环境保护 开发空间建设 多功能目标协调 城市发展供地 农 村和环境保护 规划城市土地利用功能区 规划和建设在同 期内基本同步 规划对城市发展的影响主要 体现在该区 土地利用之间的协调 土地利 用与基础设施之间的协调 未来发展区现有土地利用的维护和保护 环境和生 态建设 农田和林地的发展和建设 区 域性的城市基础设施建设 可能的城市 土地开发和建设 为未来城市发展 预留发展空间 农业和环境发展 规划城市土地利用功能区 规划和建设不在 一个规划期内 规划的功能区具有较高的灵 活性 对城市发展的影响有限 城市发展战 略性展望 农业区现有土地利用的维护和保护 环境和生 态建设 农田和林地的发展和建设 区 域性的城市基础设施建设 农业和环境发展非城市土地利用规划 环境 生态 自然资 源 水系等保护和管理 区域发展规划挑战规划和管理特征 572 0 0 9年 第3期 第2 5卷 强度 城市用地 而土地开发的时机 则完全取决于市场 开发商在一个给 定的时间里在土地开发的区位上有相 当大的选择余地 在土地私有制下 开 发商负责获取土地 政府在土地开发 中的土地取得上只提供市场交易的法 律保障 美国模式能够为城市发展提 供较好的规划服务需要三个前提 应以实际发展需求为驱动力 而不是 为了规模而开发 每块土地开发都 是有效率的 不能变相地鼓励土地过 度开发或土地资源的浪费 城市发 展监控是保证土地开发符合需求的前 提之一 此外 土地利用类型及其规划 需要一个统一的系统来指导未来的开 发和利用 中国目前不同的规划 如 城规 土规 对土地用途的规划自 成体系 相互之间缺少对应 不利于规 划的整合和融合 总之 快速城市化时期城市空间 迅速扩张和市场经济体系下城市发展 的不确定性 要求城市规划覆盖的区 域不应该局限于建成区和规划区 还 应该覆盖未来发展区 当然未来发展 区的规划弹性应该是相当高的 4 经规 土规 城规 之间 的融合 4 1 内涵 图3 显示三种规划之间的关系 三种规划相互之间互有重叠 图中的 1 和 4 表示 经规 与 城规 之 间的重叠部分 2 和 4 表示 经 规 与 土规 之间的重叠部分 3 和 4 表示 城规 与 土规 之间 的重叠 4 表示 经规 城规 土 规 三者的重叠部分 需要指出的是 图3 是示意性的 重叠部分面积的大 小并不代表重叠内容的多少 重叠部 分比重可能较小 但是重要性可能非 常大 本文讨论的范围限于图中 4 代表的 三规 重叠部分 市场经济体系下 就业机会的增 加是城市发展的原动力 经规 通过 项目和投资规模深刻地影响经济发展 进而影响城市人口规模和住房需求 人 口 住宅 就业增长又是影响城市基础 设施和服务设施的重要因子 土规 在多规融合中的作用主要是通过耕地 和环境保护来影响可开发土地 城规 则通过规划城市土地利用功能分区来 推动土地利用与交通之间的整合 消 除土地利用之间产生的外部效应 4 2 逻辑 融合的 经规 城规 土规 应该至少有三个模块 即土地需求模 块 土地供给模块和土地分配模块 图4 为城市土地需求分析框架图 其 中很重要的一个内容是如何将经济分 析和预测结果转化为城市土地发展需 求量 表2 说明工业行业类型与土地 利用类型之间的关系 这个表是根据 经济 就业 预测来推算城市土地需求 为经济发展服务 的关键 土地供给模块相对而言比较简单 主要考虑环境 生态 农业 林业 资 源 文化历史 特殊用地等方面的限制 要素 划分可建设用地总量及其分布 发展和市场的压力也应该是考虑的重 要因子 通过打分和权重赋值 进一步 划分可开发土地的优先等级 土地分配模块是三个模块中最复 杂的 这个模块需要解决不同土地利 用类型的空间分布问题 其中最重要 的部分为就业和住宅的分布 也就是 说 土地分配模块需要回答如下问题 家庭 根据收入 构成 大小等划分 类型 数量及其空间分布 就业 制 造业 零售 办公等 分布及其空间分 布 这些问题解决了 未来的城市发展 空间结构也就确定了 由于有效率的 城市空间结构离不开与其整合的城市 基础设施和交通网络 土地利用和城 市交通之间的复杂关系使我们必须依 赖模型来决定未来土地利用类型的空 间分布 依靠经验和大脑无法准确把 握 无法产生有效率的空间结构 1 多规融合需要模型支持 1 4 多 规融合需要将经济和人口发展 城市 土地利用 城市交通和基础设施整合 图3 规划之间的关系 图4 城市发展土地需求分析 58 规划师P L A N N E R S 在一起 其逻辑是 经济和人口增长 作为城市土地需求的驱动力 环境 社会 历史 耕地等因素作为约束条件 影响可开发土地规模及其区位 土地 利用模型决定各种土地利用类型 工 业 商业 住宅 写字楼 办公等 及 其强度 容积率 的空间分布 融合的规划一方面利用经济和人 口模型提供的就业和人口 住宅 总量 作为约束条件 根据区位间的交通量决 定人口和就业的空间分布 另一方面人 口和就业空间分布影响交通量的需求 及其空间分布 最后通过迭代循环求出 最优解 通过定量分析 这种整合的模 型不仅能够为城市规划在决定城市土 地需求 城市功能分布方面提供决策支 持 还能够促进城市土地利用与城市交 通的整合 在快速城市化地区 推行合理和可 持续的城市规划及政策 应综合统筹考 虑城市发展的各个方面 如经济发展 土地利用 住房供给 公共服务 基础 设施 交通 公共空间等 以上这些因 素分别从社会 经济和环境等不同角 度 对城市商业和城市居民有着重要贡 献 并且是构成城市竞争力及构建高质 量城市生活的关键 表3 给出较为详细的多规融合的 内容和方法 这些方法应该在多规融合 的方案中得到充分的利用 为规划提供 科学的依据 快速城市化和市场经济的日益发 展对城市发展的规划和管理提出了新的 挑战 现行破碎的规划体制不利用城市 空间的有序发展 不利于城市要素资源 最大限度的利用和开发 经规 城 规 土规 相互之间需要整合和融合 同时也需要与交通规划协调 多规融合 不仅仅是几个指标在不同规划中达成一 致 更重要的是内在逻辑和内涵达成一 致 表现为土地需求 供给 空间分配 的