公共哲学·乔耀章.doc

公共哲学乔耀章 -江海学刊1999年第3期 【编 者 按】哲学是思想中的时代。公共哲学的兴起即是对时代精神的反映和对现实生活问题的回应。公共哲学对公共生活合理性和公共生活智慧的追求，映照着生活世界发展与演进的轨迹。李普曼提出“公共哲学”问题，将公共性作为全球政治与社会哲学的研究主题凸现出来，是对当今世界政治、经济、社会发展进程的一种参悟。20世纪以来，人类生活发生了剧烈的变化，一方面，经济的发展日趋一体化、全球化；另一方面，政治与文化发展趋向多元化。在这个“地球村”时代里，“一体化”与“多元化”并存，文化与公共性问题成为人类面临的主要课题。面对世界发展的多极化与一体化趋势和公共空间的扩大，中国社会遭遇着巨大挑战。在市场经济和全球化所带来的巨大时空环境中，在走向现代化的漫漫征途上，中国需要公共理性、公共哲学、公共生活智慧的牵引，而不是超越发展阶段的，为西方部分人所鼓噪的后现代公共哲学的反弹琵琶。【 正 文】公共行政与公共哲学公共行政同“私人行政”相对，一般是指依法享有行政权力的国家机关，对国家事务、社会公共事务进行有效的管理活动。它与国家相联系，涉及到公共行政的主体、公共行政的客体、公共行政的依据及公共行政的目的等问题。公共行政可分为非国家形态的公共行政和国家形态的公共行政两种历史类型。公共行政首先和主要的是指国家形态的公共行政。前者，是指原始社会的公共行政和未来作为“自由人联合体”的共产主义社会的公共行政，因其生产资料同劳动者的直接结合，可称之为“公有制的公共行政”。后者，是指以私有制的产生和存在为基础的阶级社会的公共行政，因其生产资料同劳动者的逐步分离，可称之为“私有制的公共行政”。这样，公共行政的历史演变进程就表现为：原始社会公有制的公共行政阶级社会私有制的公共行政未来共产主义社会公有制的公共行政。这是公共行政历史发展进程中的否定之否定过程。原始社会非国家形态的公共行政的“公共性”作为基因注入阶级社会，与国家形态的公共行政的“公共性”重叠，发展到非国家形态的共产主义社会的公共行政。人类社会至今和以后一个相当长的历史时期内仍将处于第一个否定过程之中，从属于一个特定历史发展阶段的国家形态的公共行政。在这个历史否定过程中，一方面，正孕育着新的第二个历史否定；另一方面，人们面临着如何解读和驾驭私有制公共行政的内在矛盾及其运动规律这一世纪难题。作为国家形态的公共行政，是与一定社会的经济基础相联系的上层建筑。因其经济基础的不同性质又分为私有制的公共行政和公有制的公共行政。它们都体现着阶级性和社会性的统一，只是侧重点有所不同罢了。前者侧重于阶级性，后者侧重于社会性。作为私有制的公共行政，因私有制的具体内容和形式的不同，而划分为几个发展程度不同的类型或阶段。私有制是一个历史范畴。它的产生和存在是由于社会生产力发展的不足；它的消灭或消亡归根结底有赖于社会生产力的充分发展。一般认为，所有制的演进公式是：原始公有制私有制公有制。其实，从私有制产生发展过程考察，阶级社会也并非是清一色的私有制。这个公式可以演变为：公有制公有制、私有制私有制、公有制公有制。这个公式还可以进一步演变为：公有制公有制为主、私有制为次私有制为主、公有制为次公有制为主、私有制为次公有制或社会所有制。这是一个私有制不断产生又不断地自我否定和被否定的扬弃过程，直至在更高的历史发展阶段向公有制自身的回归。这说明阶级社会是以私有制为主体与非主体的公有制并存，它们之间的主次地位会随社会的不断发展而相互转化。与此相联系，私有制的公共行政也具有某种程度的公有制公共行政的性质，这就是它们的“公共性”。随着社会的发展进步，私有制向公有制演进，私有制的公共行政也将逐步向公有制的公共行政演进。在私有制公共行政的几个类型中，资本主义私有制的公共行政，特别是当代西方发达资本主义国家的私有制公共行政，是发展程度最高而又最完备的私有制公共行政，它在一定的条件下，可以被学习、借鉴和利用，成为社会主义国家公有制公共行政的“入口”。需要明确指出的是，在马克思恩格斯那里，理论上的社会主义社会是共产主义社会的同义语，都是以生产资料公有制或社会所有制（既不是主体，也不是主导）为基础的。与此相联系，公共行政属于非国家形态的公共行政，或者是在“重建个人所有制”基础上的公共行政。然而，在现实的社会主义国家中的社会主义，例如中国特色的社会主义，无论是其发展阶段还是成熟程度，都同马恩理论上的社会主义相去甚远。中国特色的社会主义目前还处在社会主义的初级阶段。它既不属于传统的私有制社会，也不属于理论上的公有制社会，而是属于在其质的规定性和发展方向上以社会主义公有制为主体，与以非社会主义公有制为非主体之间相互整合的社会。在此基础上，中国特色社会主义的公共行政，既不属于传统意义上的私有制公共行政，也不属于理论意义上的公有制公共行政，而是属于一种不是原来意义上的国家形态的公共行政。在其管理活动中，既体现出作为主体的社会主义公有制与公共行政的公共性相一致的一面，又体现出它与私有制的公共行政既有历史的承继性又有现实的矛盾性的一面，社会主义初级阶段，社会的过渡性就决定着所有制和公共行政在公与私性质上的“双重性”。这就是当代中国公共行政所具有的鲜明特色。作为国家形态的公共行政，其特质就在于它的“公共性”。主要体现在依法行使公共权力，管理公共事务，代表和体现公共利益，承担相应的公共责任等方面。公共性的特质之一在于公共权力。公共权力是指在社会矛盾中产生又凌驾于社会之上，并以权威性强制服从为主要特征的，用以调整社会生活基本秩序的社会影响力。随着阶级、国家的出现，公共权力就表现为国家权力，其性质就由“公权”变为“私权”，或“公权”变为“私掌”，即由少数人执掌权力。虽然它还保留了“公共权力”的形式或名义，但其本质却和人民大众日益分离。这种情形在现实的社会主义条件下，在中国的社会主义初级阶段中，已经有所改观，其本质特征应该是而且必然是和人民大众逐步结连，并逐步向着公共权力自身的真实含义复归，但还是非常的遥远。可见，公共行政中的公共权力特质要求在公共行政管理中处理好公共权力与“私权“或“私掌”之间的关系。公共性的特质之二在于公共利益。公共行政的宗旨是谋取公共利益，当然首先谋求的是阶级的公共利益，尔后才是社会的或民族的公共利益。基于公共权力的公共行政代表和谋取的是社会全局性、普遍性的公共利益，而不是个人的、集团的、地区的、局部的特殊的利益，甚至不仅仅是阶级的利益。正因为如此，人们才将这种行使公共权力的机关和工作人员通称为“社会公仆”。由此可见，公共行政中的公共利益特质，要求在公共行政管理中处理好公共利益与私人利益、全局利益与局部利益之间的关系。公共性的特质之三在于公共事务。公共事务是公共行政的客体。它是指在人类社会和国家的发展过程中产生的私人“管不了、管不好，不该管”的社会性事务，大体上有三类：一类属于一般性公共事务，如社会治安、社会经济、社会保障事务等；另一类是阶段性公共事务，如与阶级相联系的事务，对于人类社会来说是阶级性公共事务，而对于阶级社会来说则属于一般性公共事务；还有一类是新生的公共事务，它随社会生活不断丰富和发展而变得越来越复杂化，公共行政管理的内容和范围不断增多和扩展，如科学文化教育、公共交通、环境保护、人口控制、信息咨询、网络管理等等。可见，公共行政中的公共事务特质要求在公共行政管理中处理好自身内务与国家事务、社会公共事务之间的关系。公共性的特质之四在于公共责任。这是与其他公共性特质有机地联系在一起的。一般说来，公共行政必须自己负起公共责任，主要体现在对执政党负政治责任，对国家权力机关负执行责任，对政府和上级行政机关负行政责任，对司法机关负法律责任，对公民和社会负公仆责任。上述公共行政的公共性特质又集中地体现在公共行政的价值取向上面。不同类型的公共行政有不同的价值取向。不同的价值取向不是自然而然地实现的，而是在社会发展规律与公共行政的相互作用，通过由自发到自觉的发展过程实现的。马克思主义认为，社会历史的发展也是一个自然的历史过程，有其客观的不依人的意志为转移的发展规律，它不仅决定着社会发展的一般进程，而且也决定着人们的思想、意识、行为，决定着人们对社会客体的认识和改造。而且，社会又是一个具有多种结构和层次，不断变化着的物质体系，社会发展在它的不同层次中和不同阶段中，存在着不同的发展规律，同时，在社会的不同层次和不同的发展阶段中，也存在着共同起作用的规律。公共行政本质上是对社会认识的结果，必须基于对社会发展规律的认识和再认识，社会发展规律决定着公共行政的基本性质。有什么样的社会发展规律就产生什么样性质的公共行政，社会发展规律作用的好坏，决定着公共行政效能的高低。但是，说公共行政依赖于社会发展规律，受社会发展规律的决定和制约，并不等于说公共行政总是消极被动地适应社会发展规律。事实上，公共行政具有相对独立性，它对社会发展规律能够起到巨大的能动作用。有时公共行政落后于社会的发展并阻碍其前进，有时公共行政则预示到社会发展的未来趋势，促进社会前进。公共行政通过这两种情形的交互作用与社会的发展保持着动态的对应关系。究竟哪一种情形占主导面，则要取决于公共行政是自发的还是自觉的及其自发性和自觉性的程度。所谓自发同“自觉”相对，原指人们未认识、未掌握客观规律时的一种活动，在这种活动中，人们无远大的目的，盲目地为客观必然过程所支配，往往不能预见其活动后果。而自觉则是指人们认识并掌握一定客观规律时的一种活动，这是人们有计划的有远大目的的活动。在这种活动中，人们一般能预见其活动的后果。同理，公共行政作为一种管理活动，也可分为“自发的公共行政”和“自觉的公共行政”两类。自发的公共行政就是指公共行政主体在未认识和掌握社会发展规律及其公共行政的规律时的一种管理活动。如在公共行政管理的看法和价值观上，比较注重自由、“看不见的手”和效率，轻视国家干预、“看得见的手”和公平等。自觉的公共行政则是指公共行政的主体已经认识并掌握了社会发展规律及其公共行政的规律时的一种管理活动。如在公共行政管理的手法和价值观上，比较注重“看得见的手”，国家宏观干预或调控和公平，兼顾自由、“看不见的手”和效率等。自发的公共行政或迟或早必然向自觉的公共行政发展，自觉的公共行政则必须以自发的公共行政为历史前提和基础。这也是一种自然历史过程。自觉的公共行政不能人为地取消自发的公共行政的发展过程，而只能合乎规律地缩短自发的公共行政的发展过程。自觉的公共行政必须具备一定的条件。自觉的公共行政不能在“空地”上白手起家。当然，自觉的公共行政是同“自发的公共行政”相比较而言的，在公共行政的主体面前，社会发展规律以及公共行政自身的规律，永远属于彼岸世界。公共行政的主体只能在不断地认识和掌握这些规律的过程中，不断地从自发的公共行政向自觉的公共行政发展和接近。这里的主要原因在于：公共行政的主体在作用于公共行政的客体的过程中，受到历史的、认识的和阶级的局限性，甚至还受到民族的、文化观念的局限性。一般说来，私有制的公共行政或剥削阶级国家的公共行政，即便是当代发达资本主义国家的公共行政，因其阶级的偏见，其公共行政的主体会有意无意地规避社会历史进步的客观规律，总是表现出被动性和滞后性，因而不可能真正做到公共行政所显示的特质即公共性，它在总体上，在“应然”上，而不是在“实然”上更倾向于或更接近于“自发的公共行政”。人们可以从贯穿于西方资本主义生产方式产生、发展和演变的全过程中，从国家干预主义和自由经营主义两大经济思潮此消彼长、相辅相成的情形中得到部分的证明。在这两大经济思潮交互作用过程中，西方公共行政几度出现偏离公共行政的特质公共性的曲线。这种偏离情形又随着西方新公共行政学的兴起而有所改观。在更高社会发展阶段上的公有制公共行政或社会主义国家的公共行政，则因为有科学的马克思主义理论指导，通晓人类社会发展的客观规律，不仅能够在“应然”上，而且也能够在“实然”上更倾向于或更接近于“自觉的公共行政”。人们可以从过去传统社会主义指令性的计划经济，高度集权的国家干预主义得到部分的证明。但是，历史实践已经证明并且将继续证明，由于在社会发展相对落后的国家进行社会革命并取得胜利，在选择社会主义发展道路， 推行“自觉的公共行政”， 由于缺乏自发的公共行政成长发展的自然历史前提和基础，因此不能不使这种“自觉性”大打折扣，使之带有很大的盲目性和非理性。中国改革开放以来