9. 城市规划的实施

第十二章 城市规划的实施 城市开发 城市规划中的开发控制 城市规划实施的几个关键问题 第一节 城市开发（ urban development） 城市开发的概念 1.1 概念 城市开发（ urban development）是一种以城市土地利用为核心的经济性活动。 主要以城市物业（土地和房屋）、城市基础设施（市政公用设施与公共建筑设施）为对象，通过资金和劳动的投入，形成与城市功能相适应的城市物质空间。 通过直接提供服务，或经过交换、分配和消费等环节，实现一定的经济效益、社会利益或环境效益的目标。 1.2 城市开发（ urban development）与城市建设（ urban construction） 城市开发的概念内涵更为综合，它与市场经济的运作方式相适应，包含了城市经营，描述市场经济框架下政府、开发商、城市消费者之间的关系。 城市建设指具体的建设工程，在我国是在计划经济条件下的形成的一个与国家计划、国家投资及建设相联系的概念。 2. 城市开发的类型 2.1 新开发与再开发 2.2 公共开发和商业性开发 公共部门开发和 非公共部门开发在决策的出发点和依据上有着根本差别。 公共部门的开发决策以公共利益为取向，把经济和社会发展的整体和长远目标作为决策依据；非公共部门的开发决策以企业或部门的利益为目标，项目效益的高低和风险的大小是决策的依据。 公共开发在城市开发中起主导作用，公共空间构成了城市空间的发展框架，为各种非公共开发活动既提供了可能性也规定了约束性。 所以，公共开发又被称作第一性开发活动，非公共开发则称作第二性开发活动。 3. 城市开发的经济动因 3.1 城市结构和功能的互动 城市的发展总处于平衡 不平衡 新的平衡的矛盾运动之中。城市开发是一个历史的范畴。 随城市经济的增长、产业结构的调整、经济增长方式的转变和城市功能的更新，必然带来城市物质空间的调整和重组，导致城市开发的实施。 3.2 城市物业置换的要求 1物质建设性置换。包括从非城市物业（农田），转变为城市物业（居住区），也包括将城市的危房、旧房、简屋等拆除，代之以新的建筑物。 （ 2）功能性置换。即对城市一部分物业的使用功能加以调整。不一定拆除及重建建筑，增量的功能在物业中获得发展空间，这种对存量物业资产的重新利用过程就是功能性置换。 时间轴 生长期 100% 100% 成熟期 新开发 再开发 边缘区 中心区 0 空间轴 0 图 城市开发的时空分布规律 （ 3）土地级差收益性置换。随经济社会的发展、市场对不同区位土地的需求及土地价格的空间级差也在不断发生变化。为追逐高额土地级差收益，一些物业会被置换。 （ 4）实践中，项目的开发会有不同的经济动因 在城市中心区优良的地带，三种置换过程有可能是统一在一起；但地理位置较偏城区，往往旧城改造任务也很重，但土地再开发后的级差收益很少，或根本没有市场吸引力，这种条件下的城市开发就会是政府主导的物质建设性置换。 对城市土地收益级差性置换要有必要的调整和引导，要符合城市长远发展的要求，不损害城市公共空间的数量和品质，并尽 可能与城市危旧房地块的改造结合起来。 政府可通过税收、财政、交叉补贴等手段，使开发商出于自身经济利益的考虑参与这样的开发。 第二节 城市规划中的开发控制 由于城市开发不但是一种经济过程，也要追求社会和环境等目标，很多情况下需作出政治决策。 城市规划对城市开发的控制是基于市场机制的缺陷。 城市规划作为政府行为，还要考虑社会、环境等因素，并最终取决于政治性决定。 规划控制的有效性主要在于它的权威性，即凭借法律授权或行政权力去管理和规范城市开发建设活动。 1. 经济手 段与规划控制手段 在规划控制的方法中，已引进经济调节方法。 Eg：区划奖励、开发权转让已在北美一些城市实施多年。上海市的规划管理办法中也有类似于区划奖励的规定。 但总的说来，长期以来规划与经济学之间的关系是很疏远的。城市规划控制曾被经济学家指责为违反经济规律，规划师也曾对经济学原理和供需规律等不屑一顾。 城市经济学家伊文思（ Alan W. Evans）在他所著的城市经济学一书中指出了经济学与城市规划的相关性。 对城市开发所能作的种种经济分析表明，如果规划控制有经济学理论和方法的基础，所制定的原则和 作出的决策将有可能较为明智。 2. 规划控制的福利经济学分析 福利经济学已发展成为经济学的分支学科。 第一，确定能使福利达到最大限度的条件； 第二，如果没有这些条件，福利就达不到最大限度，这时又有哪些政策可以用来改进福利。 在经济学家们的讨论中，普遍接受的标准是意大利社会学家维尔弗莱多帕累多（ Vilfredo Pareto）所提出，以后被人们用他的名字称谓的标准，即：一个人生活的改善，如不损害其他任何人，福利就提高了。当一个人的福利如再作进一步的改善就会损害其他人的这一临界点就是帕累多最优。 3. 信息不对称问题 一种商品或劳务的消费者，当其不能充分认识自己购买的东西或自己行动的后果时，那种保护消费者的干预是必要的。 消费者作为建筑物建成后的最终购买者和使用者，在购买时无法进行这种规划上或建筑工程上的检查。即使消费者是内行，能够自己进行检查，或出资请专家来检查，但这种自行的检查不可能是充分和适当的。唯有政府方面的规定和行为，消费者的利益才能受到保护。 所以为了保证消费者的利益，对建设项目要有规划审批，对建筑工程要作质量检查和验收。 建设过程中，邻居们会受到噪音、尘埃及不方便影响 。建筑物竣工后，在美感上将影响邻居和行人，其外观可能令人赏心悦目，也可能使人望而生厌。建筑物的使用，又将在许多方面影响人们。 所以，现实中城市开发要受到各种各样的控制，任何建设活动都要有规划的许可，从而来克服或防止外部负效益，提高经济活动的外部正效益。 eg：一家新的商店开业，会因增加竞争而对邻近商店产生消极影响； 一座工厂投产了，将可能产生噪音、尘埃或空气污染； 一座新的 办公楼将产生新的交通，从而增加这个地区的拥挤程度。 除了外部性问题，与规划控制最有关的市场失败是由于缺乏信息。 完全的市场竞争条件之一是消费者和企业应具备关于目前和未来选择的完整信息。实际上，即使目前的信息十分完整和精确，也不一定能准确预测未来。 如果开发者关于未来的推测不准确，就会导致资源的浪费。例如开发量过大，或市场定位不准，都会造成物业的空置。（房地产市场的现状） 4. 规划控制还是经济控制 对城市开发中各个具体项目的调节干预，从理论上讲，可以运用城市规划的直接控制，也可以运用经济的手段， Eg：通过设计一套税收办法来控制开发的外部负效益，使过高密度的开发变得在经济上不可行，从而实现控制的目标； 另一方面，也可以设想一套优惠办法，来鼓励社会所需要的某些开发活动。 经济手段的后果往往难以预料。因为随着市场需求的上升，开发商可能发现，在偿付所规定的高额税收后，在一个已经十分拥挤的地区建造一幢大楼仍然是有利可图的。而这种情况却能为规划控制制度所制止。 因此，规划控制系统更可能保证规划政策制定者想得到的东西； 而经济手段或税收则仅仅可保证开发的实际密度将比可能发生的密度低一些。 5. 规划控制 的成本 任何控制系统都是有成本的，城市规划控制也不例外。这种成本是多方面的： （ 1）要发展一套规划制度，包括规划的制定、实施的全部过程，这将涉及大量的财力和人力资源。 对规划的经济投入不足，其后果必定是城市开发的低效率，社会成本会很大。因此经营城市首先要科学、全面地规划城市。 规划用地许可 规划工程许可 开工许可 排污许可 卫生许可 治安许可 （ 2）规划控制即使很有效率，但一旦控制不当，社会成本也会是巨大的。例如当城市规模发展了，功能需要调整了，而规划没有相应的调整，仍然实施既定的严格控制，则将妨碍经济和社会的发展。 （ 3）在严格的规划控制条件下，当拟开发的项目获 得规划批准意味着是一笔数目巨大的收益时，开发商就会认为从这笔收益中拿出相当部分来寻求获得规划批准是合算的。 这种支出，在经济学研究中称为“寻租”（ rent-seeking）支出。 “寻租”并不能提高经济福利，它不是直接用于发展经济生产，也不能使消费者获益，用经济学的语言，这是一种沉淀损失（ dead-weight-loss）。 为使开发得到规划批准，或求得规划控制的松动，开发商会作出种种努力。 为说服地方规划当局，包括对律师和房地产专家、建筑师和有关公共关系机构的支付，有时会运用政治压力来影响开发控制 。此外还有贵重礼物，假称实地考察的旅游，及直截了当的行贿。 城市开发中继续运用规划控制的方法，以防止开发活动的外部负效益、并提高总体经济效益的同时，一定要看到规划控制的成本。 今后有必要对规划控制体制加以不断改进，以减少“寻租”的空间，并形成社会的控制机制，以使规划控制的社会成本减到最