强制拆迁浅析.doc

强制拆迁浅析由法理学角度看强制拆迁城市房屋拆迁管理条例第十七条规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。近年来，政府支持下的强制拆迁事件一再发生，物权法实施后，这种事情亦没有禁绝。而依照法律规定，除了与公共利益相关的拆迁，政府部门都应当站在中立立场上，不能直接参与；即使与公共利益相关，也应当对业主进行合理补偿，发生纠纷也应通过法律途径，而不应当诉诸“野蛮”。回到现实中来看，从成都唐福珍自焚事件，到嘉禾违法强制拆迁案件，从本溪暴力拆迁命案，到江西两兄弟抵制拆迁被判入狱事件，这一系列的暴力拆迁事件，一条条人命，一次次的警醒我们，强制拆迁已经成为严重的不可忽视的社会问题，如果不能很好的解决这个问题，将会严重的影响到社会的和谐发展。首先我们应看强制拆迁是为了什么，是为了实现公民个人利益、公共利益或国家利益，还是为了实现地方官员利益、集团利益或个人利益？从强拆所表现出的不平衡利益诉求、老百姓的哀号痛苦和心灵创伤之深重、强力部门的难以顾及法律来看，被拆迁方与拆迁方、公权力的利益很难达成一致。如果公权力被滥用，作为弱势的被拆迁方，他们的利益很难得到真正的保障，由于这种权力地位的不平等，要想实现个人利益与社会、经济发展的相协调，必须加强对个人利益的保护，同时对公权力和拆迁方进行更大的监督与限制。 从法理学的角度来看强制拆迁问题，我想主要从以下三个方面进行分析：一、 当代社会主义法本质下的强制拆迁问题。当代中国的法反映了工人阶级的意志及其领导下的农民和知识分子的（工人阶级的一部分）的意志，还包括拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的意志。人民性和阶级性是一致的。当代中国的法应该是代表中国最广大人民的根本利益的。案例：呼和浩特市玉泉区小东街原呼和浩特市晋剧团宿舍住户李先生反映：“今天早上，一群穿城管制服的人和拆迁公司的人来到这里，不由分说把屋子里的家具搬走，把13间平房拆倒了。”负责此事的玉泉区副区长高瑞军说：“2006年开始，市政府决定在这里修建仿古房屋、街道展示当年大盛魁原貌，当时是北京的一家公司投资做这个项目。后来，因为资金问题这家公司撤资了，现在又有一家公司接管了这个项目。今天来这里进行拆迁的城管工作人员、拆迁公司的工作人员都是受玉泉区政府委托工作的，我们也提前下发过拆迁通知。我已经通知了拆迁指挥部，让他们和住户认真沟通。住户可以放心，回迁房已经建盖了三层，到时候大家可以搬进回迁房，搬迁期间的过渡费我们也会妥善解决。至于拆迁补偿标准，我们会和住户进一步协商。”以上是一起典型的强制拆迁侵权案例，通过这个案例结合城市房屋拆迁管理条例，我们将可以看到强制拆迁与我国当代法的本质的相左。（一）. 城市房屋拆迁管理条例第一条“ 为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。”根据该条的规定，我们可以清楚的看到维护当事人合法权益与保障建设项目顺利进行并列而立，同等重要，但是在该案中，玉泉区政府严重违背城市房屋拆迁工作规程，在连拆迁补偿标准尚未确定的情况下，实施强制拆迁。突出显示权力机关、拆迁方（通常为开发商）与个人权利严重的不平衡。类似玉泉区政府的行为并不是个别现象，各地方政府在面对类似矛盾时普遍倾向“保障建设项目顺利进行”，这主要出于几点原因：1、获取土地出让收益。2、追求政绩。这是一种显性利益。3、官员“寻租”。这通常被视为一种隐性利益。4、后续管理收益。一个城市建设项目开发建成后，不论它被用作何种经营，都必然处于政府的管理之下，政府对其都将获得长期的管理收益（包括税收、工商、技术监督、食品卫生等多种管理渠道），其下属经济管理机构都可以“利益均沾”。由于以上几点原因，在拆迁过程中，处于弱势的当事人（广大人民群众）合法权益就往往被牺牲掉。面对公权力机关、开发商与个人权益严重不平衡的现实，制定该条例的部门，在制定条例过程中显然并没有更多的考虑广大人民群众的利益，违背了我国社会主义法的本质。（二）、城市房屋拆迁管理条例第十七条 “被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。 实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。”此上案例，玉泉区政府在实施强制拆迁时，尚未经行政裁决，并且也未就被拆除按房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。由此又一次突出显示由于拆迁管理条例没有有效可行的侵权救济制度等保障，而使公权力、开发商显著凌驾于拆迁当事人权益之上。违背当代社会主义法的本质。从另一个角度讲，拆迁人（通常为开发商）所得的土地开发使用权，来自于政府征收的土地，同时拆迁人要向政府缴纳费用，政府机关与拆迁人之间形成了一个利益共同体。而根据城市房屋拆迁管理条例第十六条 “拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。”这就出现了政府行政部门即当球员又当裁判的局面。无法在裁决中起到中立作用，就更无从真正保障被拆迁人的权益了。从以上案例中可以看出，当地政府为达到目的，甚至在没有裁决情况下就实施了强制拆迁便可见一斑。（三）、城市房屋拆迁管理条例第十九条 “尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让的，应当经房屋拆迁管理部门同意，原拆迁补偿安置协议中有关权利、义务随之转移给受让人。项目转让人和受让人应当书面通知被拆迁人，并自转让合同签订之日起30日内予以公告。”首先，此呼和浩特市玉泉区的建设项目转让并未书面通知被拆迁人，也未予以公告，已经违反了现行拆迁条例，在此情况下，政府部门没有法律依据的介入，实施强制拆迁，是对被拆迁方的严重侵权。其次，从条例本身来说，项目转让，项目转让人和受让人对被拆迁人只承担通知义务，这对于被拆迁人也是不公平的。在建设项目尚未完成拆迁补偿安置的情况下，拆迁人对被拆迁人是负有拆迁补偿安置的债务的，此时将债务转让于第三方（受让人），被拆迁人无法确定项目受让人的履约能力，给被拆迁人带来巨大风险，而被拆迁人只能被动接受“通知”。由此，再一次看出，拆迁条例无论在规定与具体实施上，都无法保障广大人民群众的利益，与我国社会主义法的本质向左。公权力方、拆迁方与被拆迁方实际权力、义务的不对等基本贯穿了整个城市房屋拆迁管理条例，无论是条例的规定还是实施上都无可避免地侵犯着广大人民群众（被拆迁人）的合法权益，违背着我国社会主义法的本质原则，所以，在未来的拆迁条例中，应该彻底改变这种权利义务的不对等，加强对被拆迁人的保护，严格限制公权力方和拆迁人。二、 当代中国法正义与利益关系下的强制拆迁世界上所有所有国家的法律都要调节复杂的利益关系，当代中国法律所调节的利益关系是特别复杂的。但无论有多么复杂，我国法律在调整正义与利益关系式都应遵循四个准则：1.兼顾国家、集体、个人三者利益；2.兼顾多数利益与少数利益、长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益；3.效率优先，兼顾公平；4.善于选择最佳方案。而在具体到拆迁活动中，又涉及到哪几方利益，我们又该如何处理他们的关系呢？通常拆迁活动涉及到的主要有三方当事人地方政府、开发商、被拆迁人，以下我们对各方主体的利益进行简要的经验分析。 （一）地方政府1、获取土地出让收益。通过重新规划，改善城市面貌也许是地方政府积极推动拆迁工作的一个良好出发点，但利用拆迁将城市土地高价出让给开发商以取得丰厚收益则是隐藏在良好出发点背后一个实实在在的利益诱因。2、追求政绩。这是一种显性利益。在实现城市化、工业化、现代化的进程中，城市建设的速度日益加快，“发展是硬道理”的口号也将各级政府干部的政绩激情鼓动得空前高涨。3、官员“寻租”。这通常被视为一种隐性利益。4、后续管理收益。一个城市建设项目开发建成后，不论它被用作何种经营，都必然处于政府的管理之下，政府对其都将获得长期的管理收益（包括税收、工商、技术监督、食品卫生等多种管理渠道），其下属经济管理机构都可以“利益均沾”。（二）开发商现有开发商在一级市场获取土地的方式，有投标、拍卖、拆迁等。投标、拍卖都是在已确定土地中选择和竞买，拍卖一般采取“价高者得”的原则，投标则选择最合理报价者中标，一般比较公开透明（当然投标和拍卖也不排除“黑箱作业”的问题）。众所周知，开发商的目的是追求开发利润最大化，投入最小化。那么，如何实现这一目的呢？办法主要有两点：1、尽可能降低土地使用权出让金和拆迁户补偿费用，同时抬高其回购价格。例如：我国法律（特别是拆迁条例）对拆迁补偿费用没有做最低价格限制，因此开发商对此就有一定的控制余地，且当然希望其支付的补偿费愈少愈好。依据城市房地产管理法第15条之规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”对此企业往往通过与政府的讨价还价甚至向负责官员“行贿”而力争少交土地出让金。2、避免逐户协商定价，争取政府出面强制执行。一个商业开发区的建设，拆迁户数少则几百，多则上万，开发商从减少谈判成本计，必然希望避免和每一户被拆迁户协商补偿费用，并尽可能节约时间，而要达到这个目的，最佳的选择就是向政府支付一定的“租金”（或者向其做出某种经济承诺），“雇佣”政府出面以强力措施限期彻底完成拆迁，从而大大节省开发成本。但是这样做却是完全违法的。拆迁条例第10条规定：拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。”但“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。”（三）被拆迁户1、通过土地使用权转让以及房屋置换等途径获得生活福利改善，追求拆迁补偿最大化。2、支付高额成本或失去应得福利，成为“新圈地运动”的牺牲品。按理说，居民条件较差的旧房搬迁到条件改善了的新房，经营户从原来设施不完备或条件很差的商铺搬迁到规划良好的新商铺，其总体福利得到了改善，故谓之“乔迁之喜”。我们当然也承认大多数旧城改造和城市建设项目的确合乎老百姓的有效需求，给人们带来很多福利。但这只是一般意义而言的。相对于政府和开发商的强势地位，被拆迁人无疑处于一种弱势地位。如果拆迁行为本身欠缺平等协商之基础，补偿又显失公平的话，则乔迁未必有喜。更何况具体到每一个拆迁户，其离开原有房屋付出的成本是多方面的。他们不但失去了房屋本身，更有附着于房屋所在地的各种无形损失，诸如生活来源转移或者中断，交通、就医、入学不便以及总体生活成本增加等一系列问题，如若拆迁后补偿不到位更可能造成被拆迁人财产权益的减损，这无疑是雪上加霜，导致原住户生活质量的下降，居民群体日益“边缘化”和“贫困化”。实践中，商业银行往往是房屋拆迁关系中的关键第四方，这主要体现在政府部门和大多数开发商都事先与银行签署协议，委托银行统一提供拆迁补偿的收付工作。此外，被拆迁者的亲属则可归并到被拆迁人一起，公证处、拍卖行、律师事务所、会计师事务所、保安公司等中介机构也将以不同方式参与到这场拆迁博弈关系当中。那么如何使拆迁活动符合当代中国法正义与利益关系的准则，协调兼顾好各方的利益，不再出现一幕幕强制拆迁的悲剧呢？那就是依法拆迁，将强制拆迁真正置于公共利益之下，以保障处于弱势的广大人民群众利益，同时限制公权力机关、开发商。但是一直以来，在拆迁活动中如何界定公共利益却成为一个难题，现行的拆迁条例及各地方规章等都没有清晰地界定，这就使许多追求眼前利益、局部利益甚至某种个人利益的地方政府甚至官员，打着公共利益的旗帜，不顾被拆迁人的合法权益强制拆迁，从而使强制拆迁问题成为严重的社会问题，严重影响社会的和谐安定与发展。在备受社会各界关注并充满争议的国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)（俗称新拆迁条例）中，终于给出了答案，它将公共利益明确界定为1、国防设施建设的需要2、国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要3、国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要4、为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要5、为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要6、国家机关办公用房建设的需要7、法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要等七项。在未来，如果新拆迁条例中“公共利益”的规定得以实施，同时配合以该征求意见稿中关于强制拆迁的其他规定（被征收人及与房屋征收决定有关的利害关系人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼；在行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行；逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼、又不履行的，由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府强制搬迁，或者依法申请人民法院强制搬迁。征求意见稿同时规定，实施强制搬迁前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予以货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。），强制拆迁这一严重社会问题也即将淡出人们的视线，使拆迁活动真正符合我国当代社会主义法的正义与利益准则。三、 依法治国下的强制拆迁在我国,依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实行社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。既然是依法治国，那么强制拆迁有无法律依据呢？宪法第13条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。” 民法通则第75条规定：公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。城市房地产管理法等其他国家单行基本法律也都有对房屋私权的保护性规定。 遍查中国既有基本法律，均无为了城市改造及房地产开发之需就可以强制拆毁公民合法拥有房屋的规定。如果不是涉及国防、外交等重大的国家利益和公共利益，任何组织及个人都无权以任何理由及程序强拆公民合法拥有的房屋。但在下位立法中严重破坏宪法及据此构建的基本法律的行政法规、地方规章令人触目惊心地存在着。 按照立法法第8条规定，涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整。而根据宪法第62条规定，基本法律的制定主体只能是全国人民代表大会。在下位立法中有关强制拆迁的规定不仅是调整了公民的财产权利，业已涉及到对公民最基本民事权利即财产权利的生杀与夺问题。这是立法权的严重越位，甚至是滥用。 同时，拆迁当事人双方均属独立的民事主体，各自的法律地位平等。拆迁与否及拆迁协议的订立纯属平等民事主体之间的合同订立过程。合同法第4条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。” 民法通则第4条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”那些关于拆迁纠纷须经行政裁决及强制执行的规定除了严重违反宪法和立法法外，更直接形成了与合同法和民法通则这些基本法律的冲突，本应是无效的行政法规。 从以上我们可以看出，在现行的拆迁条例及各种地方规范中关于强制拆迁的种种规定，其本身就是违法的，违反了依法治国的原则，即使这样，这些违法的法规执行情况又如何呢？我们先来看一个曾引起轰动的案例：“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子”；“谁工作通不开面子，谁就要换位子”；“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”这是2003年下半年在湖南省嘉禾县珠泉商贸城开工仪式上打出的大幅标语。当时，一家名为嘉禾珠泉商贸城开发公司的企业承包了当地商贸城的建设项目，为了让工程范围内的1100户居民迅速按照开发商给出的条件搬迁，嘉禾县政府在其中扮演了一个超乎寻常的错位角色，直接介入到居民拆迁的全过程。8月7日，嘉禾县委、县政府联合下发136号文件，要求全县党政机关和企事业单位工作人员，做好珠泉商贸城拆迁对象中自己亲属的“四包”工作。如果这些公职人员不能做好“四包”工作，其亲属也没有按时拆迁或拒绝在拆迁同意书上签字，他们就将遭受“暂停原单位工作；停发工资”（“两停”）的严厉处分。后来，由于事态严重，在中央的干预下，建设部和湖南省专门派驻了调查组调查此事，调查的结果是，这是一起滥用行政权力、违法违规、损害群众利益并造成很大负面影响的事件。竟然有六个方的面重大违法违规现象，其中包括：1、嘉禾县在未进行规划项目定点的情况下，为开发商发放建设用地规划许可证；2、先办理建设用地批准书，再补办土地使用权挂牌出让手续；3、在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放国有土地使用证。 以上的现实告诉我们，即使是违法的法规，也并未在实践中得以遵守。在数学中，负负可以为正，但是在法律中违法乘以违法绝对不等于合法，而成为了实现依法治国的毒瘤，成为了广大人民群众的噩梦。不可否认，近些年来依法治国在我国得到了广泛承认与执行，逐渐深入人心，取得了长足的进步并有许多辉煌的成就。但是在拆迁领域，似乎除了矛盾与争议的加剧，相关恶劣社会事件的不断发生，被强制拆迁群众的苦难遭遇外，并没有取得什么实际的进步，拆迁成为中国实现依法治国的心头大患。 党的十五大报告中指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场