第八 政府作用的一般理论框架(区域经济学-四川农业大学,谢彦明).doc

第八讲 政府作用的一般理论框架区域经济中的政府作用可以概括为政府的一般性作用和区域性角色。作为一般性政府职能，政府在区域经济中发挥着公共产品的职能，作为区域性角色，中央政府和地方政府在区域发展和区域协调方面也发挥着重要的角色。要讨论政府的角色和作用，就需要分析政府在公共利益中的一般理论性框架；分析地方政府在区域竞争的作用。一、政府代表谁的利益总体上看，政府是具有强制力的，通过政治市场配置资源的一种组织结构和机制。实际上，早期的经济学家讨论政府在市场经济的角色中，并没有将政府作为经济过程中的仲裁者或者参与者，而仅仅简单地将其视为公共物品的提供者和私有产权的保护者等。现代市场经济中，政府的作用日益广泛地深入到各个领域之中。因此，有必要讨论现代经济生活中政府更为深入地参与其中的内在原因、动力以及早期社会与现代社会政府角色的演变过程。（一）政府在实现公共利益过程中的角色关于政府与国家的概念基本上是一致的，国家的性质决定了政府的性质，但政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府等同于国家，包括权力机关（立法机关）、行政机关（执法机关）和审判机关（司法机关）；狭义的政府是国家行政机关，包括中央政府和地方政府，多数情况下是指国家的中央政府。我们强调的政府是在市场经济条件下的大政府的概念。对于政府存在性的理解，主要有两种理论框架：暴力论和契约论 杨灿明（2003）公共利益、国家和财政，财政研究，2003年第2期，26页。暴力论认为，所谓国家，就是一个阶级统治和压迫另一个阶级工具。随着生产力的发展，出现了剩余产品，随着剩余产品出现，就出现了阶级和阶级斗争，作为阶级斗争的需要，国家产生了。国家是为统治阶级服务的，是有鲜明的阶级性的。这样的国家既要维护涵盖所有成员的公共利益，又事实上会更多地保护最强大的那个阶层（阶级）或利益集团的利益。契约论认为，国家类似于一种契约，这种契约包含着国家和代表公共权力的国家机构之间的权力和义务关系。由于社会成员的暴力潜能是均等的，因而所达成的契约也是均等的。契约论认为国家的产生遵循以下逻辑思路：国民都是存在公共需要的，这种公共需要的组织就是一个公共组织；国民为了满足自己的公共需要愿意让渡公共权力，而这个公共组织就有义务向国民提供公共商品和劳务；那么在国民和公共组织之间就存在权力义务关系，一方面国民有义务将公共权力让渡给公共组织，也就有权力向公共组织索取公共商品和劳务；另一方面，从公共组织来说，它有权行使公共权力，有义务向公众提供公共商品和劳务。这样一种国民与公共组织之间的契约关系就是国家，公共组织就是国家权力机构的统称。演进论认为，国家的产生往往是地理、种族、文化、宗教、战争等因素自然而形成的。各种因素的自然作用会改变最初所形成的国家的疆域、人口、文化等有关因素，因此从历史上看一个国家的疆域及存在形式是不断变化的。以上两种理论，都可以从一个层面来解释国家的产生和发展，但又都不能够单独而完整地解释国家为什么存在。事实上，必须把两种理论综合起来，才能够比较系统地说明国家存在的理由。不运用暴力论，无法解释为什么社会成员是由不同阶层构成的，无法解释不同的社会成员，不同的集团对社会的影响是不一样的。也就是社会成员暴力潜能相等实际上是不存在的。不运用契约论，我们又很难解释国家事实上提供了不同阶级、阶层、集团都可以共同享受的商品和劳务，因为公共商品和劳务是具有消费的非排他性的。而不运用演进论，我们也很难解释不同的国家何以有不同的疆域、种族、文化和宗教。由于国家成为该区域集体选择的结果，不论是暴力潜能还是契约演进，其基本职责都必须要为该地区提供公共产品，以整个社会福利增进为导向。因此，公共利益与政府就紧密地结合起来。可以说，长期以来，政府利益与公共利益密不可分。政府利益等同于公共利益。政府以公共利益增进为指向，利用其独特的地位，通过强制力干预微观主体，有效地实现公共产品的供给。（二）政府的角色转换：传统和现代政府随着市场经济的发展，其身份和地位在不断发生变化。在早期的市场经济中，市场主体只是作为生产者的企业和作为消费者的家庭或个人，政府并没有介入经济运行过程之中，而仅仅是作为社会的管理者，充当“守夜人”的角色。国家的任务一般只限于：第一、保护本国社会的安全，不受其他国家的侵犯；第二，建立司法机构，保护私人所有权和其他人身权利；第三，建立并维护必要的社会公共工程和公共设施。在这一时期，政府的功能是有限的，仅仅在经济活动中扮演“配角”，人们信奉的教条是“最好的政府就是最小的政府”。随着市场经济的不断发展，特别是，分工的深化导致的生产社会化、专业化程度不断提高，企业之间的关系、相互制约的作用越来越强，市场经济中垄断势力导致对市场效能抑制，客观上要求政府承担更多地职能，实现政府“角色转换”，即政府的身份从保护者变为管理者。作为社会管理者，政府不仅仅要建立和维护市场竞争制度，确立市场秩序规则，而且要干预调节经济运行过程，保持国民经济总量和结构的均衡，不仅仅要调节市场的分配结果，建立社会保障体系，促进社会进步，保持经济发展和社会发展的协调，而且还要利用政府的力量，积极开展对外经济活动，保持国际收支平衡，增强本国在国际市场上的竞争力。不仅仅如此，政府在成为社会经济管理者的同时，也逐渐成为市场经济运行过程的主体之一，直接参与市场的运行过程。主要表现为，政府通过向私人企业大量订货，采购而成为一个巨大的市场需求者，对市场需求影响不断增强；另一方面，更重要的是，政府通过直接建立国有企业或向私人企业参股来生产、提供公共产品，进行基础设施和高科技的开发，从而成为市场的一个重要的供给者。因此，从这一角度上看，政府已经深深地介入到市场经济中的每一角落之中。（三）政治维度和集体行动的逻辑由于公共利益本身的公共性质，政府需要通过规制合约实现公共利益需求，这一制定和实施的过程实质上，体现了“集体行动”的非市场政治选择特征。和所有公共政策的制定和实施一样，规制合约具有“公共政策”选择的一般性特征（如图6-1）。1从制定过程中，合约受到了“集体”的目标、效用水平以及集体投票方式的约束，这些因素决定规制合约的需求。在政治过程中，立法决策过程确定了合约的需求，如在直接民主制条件下，公共物品需求主要决定于全部一致性投票或者半数投票规则。在代议制条件下，通过投票选择的政党代理了决定公共物品数量权利。早期的公共选择理论关注于在非市场政治决策中的选择过程，即立法方面。强调了政府的立法人员和政治家们也是具有自利动机的理性人，而不是追求社会福利的恩惠者。在政治市场中的自利动机的条件下，认为尽管投票规则为投票人、代理人和立法者提供了一种制衡的机制，但投票人和选举之间存在着“理性忽视”（理性无知）（唐斯），“利益集团”对最终选举的影响（奥尔森），以及投票规则的无效率（阿罗），政策的选择过程存在着配置低效率。规制合约同样体现了上述的特征，由于规制合约的签定双方主要是消费者（选民）、立法者和厂商。立法者代表消费者向厂商提供规制产品的需求政策，厂商根据政策需求提供产品的生产，消费者可以通过投票（选举）来决定支持或者反对立法者政策的利益取向，但由于消费者（选民）的理性无知，即不了解立法者的真实信息、利益集团影响（生产者集团）以及投票的无效率等因素的存在，都直接地削弱了政府追求集体福利最大化的目标，最终的政策选择偏离了最优选择。政府并没有追求社会福利最大化，因此，在自利动机条件下的政治选择影响了规制合约的激励选择。 消费者被规制企业其他利益集团议会（立法机构）规制机构被规制企业政府的政治决策过程（7-1）参考文献：植草益等著（2000）日本的产业组织经济管理出版社 第361页2在实施阶段，合约达成受到了规制机构以及官员的行为约束。规制机构和官员的行为通过决定提供公共物品的供给，影响规制合约的实现程度。由于规制机构具有官僚机构的特征，传统的官僚理论强调了它是服务于政府所认为的那种公共利益的，且提供的服务是公正和有效率的（马克斯韦伯）。但尼斯坎南认为官僚的动机和目标和其他自利的理性人一样。官僚的主要目的不是公共利益，而是个人效用的最大化。影响官员的个人效用包括：“薪水、职务、津贴、公共声誉、权力、任免权、部门的产出、易于更迭与易于管理的部门机构” 尼斯坎南（1971）官僚与代议制政府英文版，芝加哥，第38页。因此，官僚的约束来自于上级政府机构（立法者）赋予的权限和资金支持。在给定官僚的自利动机条件下，官僚的行为是否符合立法者的利益目标，这是一个委托代理人问题 Laffont,J.J (2000) Incentives and Political Economy, Oxford University Press。如果缺乏一个合理的激励结构，官僚将追求自身的利益，榨取委托人的全部剩余，偏离目标，从而扭曲了合约的激励强度。二、政府实施的方式由于政府的决策和实施过程的复杂性，政府在实现公共利益就呈现了多层次特征：首先，政府具有公共利益实现的职责，离开了这一基础，政府能否存在就值得怀疑。其次，政府的决策和实施形成又是利益集团讨价还价的过程，不可能服务于全社会每一成员的福利增进，或多或少地是各种利益集团均衡的代表。由此，根据这两种均衡程度，政府在实现公共利益方式上，就会出现成本和收益的比较。（一）政府实现公共利益的直接干预方式由于公用物品部门的许多基础设施领域，投资巨大，建设长周期以及运营过程面临的巨额成本分摊所导致的巨大风险，长期以来国有建设和运营都成为各个国家公用事业部门的主要形式。这种干预主要有以下几个特点：1、在公司的治理结构上，采取直接投资参股或者完全占有全部资本等形式。2、在管理模式上，政府直接任命最高管理层，直接决定重大投资决策是其最大的特点。3、政府直接参与公用事业部门有利于解决巨大投资风险问题。以政府信用为依靠，政府可以在资本市场更容易筹集资金；作为行政管理部门，也容易协调和解决建设和运营所面临的实际问题。4、政府直接参与公用事业部门有利于实现公用事业部门的普遍服务的目标。这也促使了公用事业部门的企业的双重目标的形成，即一方面有利润最大化追求，另一方面，也要满足公共利益的需求。应该看到，国家直接参与公用事业部门在一定程度上满足了公用事业部门本身公共利益以及巨大规模投资的需要，其规制模式满足了大规模的专业化的技术要求。因此，自从公用事业部门出现以来，国家直接参与的形式一直作为主要的组织形式长期存在。（二）政府实现公共利益的间接方式：规制和反托拉斯一般意义上，政府实现公共利益主要采取了直接提供和间接提供的两种方式。直接提供就是直接作为微观经济主体，提供公共物品。传统地就是以国有企业方式直接参与产品的生产和分配过程。从目前来看，更多地采取了间接方式，以矫正微观经济的行为，主要包括了两种方式：规制和反托拉斯。对这两种治理结构的区分，有利于进一步了解规制的本质。1事前设计和事后执行就其内容看，反托拉斯主要涉及禁止某些导致厂商获得或行使垄断力量的行为 早期反托拉斯的行为认证存在争论。根据是否以垄断者实施市场势力的行为标准，反托拉斯划分为结构和行为主义。其关键的争论是构成市场势力和影响市场势力的因素。结构主义强调市场集中度，以美、日为代表。行为主义关心具有市场势力的企业是否滥用支配力，以英、法、德等欧共体为代表（曹士兵，1996，第97）。这些争论可以在产业组织理论中贝恩学派和芝加哥学派见到其更细致的内容。随着新产业组织理论的兴起（泰勒尔，1988），更加强调了市场绩效和效率标准，由此，导致了美国反托拉斯诉讼中大大放宽了对大企业市场势力的控制和兼并的限制。包括价格操纵；减少社会净福利损失的竞争者之间的协议、厂商垂直约束以及各种策略性行为。 整体看，反托拉斯是对厂商实施的事后控制工具。不论是AT&T拆分还是尚未结束的微软案。只有在厂商发生了削弱竞争的定价、兼并行为，或者存在厂商削弱竞争的非价格行为（搭配销售和特许经营），或者其企业的市场集中度大到足以任意支配其市场控制力，反托拉斯才会根据相关法律介入并保护竞争。 相对应地，规制则是一个事前的工具。它主要通过与被规制厂商签定合约来满足规制目标，实现对厂商的约束。不论是早期成本加成、公平回报率的规制还是现在的帽子定价和拍卖特许经营权的规制，规制无非都是事前创造一个公平或者有效的竞争环境，为市场提供一个有效竞争的框架。2控制权和自由量裁权从形式上看，规制和反托拉斯都拥有一定的法律程序，反托拉斯也被称为“司法”的规制（史普博，1999），但规制有比反托拉斯更宽的范围和权力。反托拉斯主要集中在厂商的垄断行为和垄断化产业结构，更加强调对市场集中度、削弱竞争的各种策略性行为标准的判定。规制则深入到各产业内部，在批发、零售价格制定、产出、进入数量以及投资、利润分享等方面拥有更加灵活的控制权。从权能设置上，反托拉斯具有最终裁定权。联邦贸易委员会和美国司法部负责反托拉斯法的执行。司法部的诉讼由联邦法院来裁决，联邦贸易委员会诉讼由联邦贸易委员会某个行政法官听审，再由联邦贸易委员会复审。在联邦贸易委员会结束某诉讼程序后，被告可以就对其不利的判决向联邦法院提出上诉。一旦反托拉斯成立，法院对厂商就是最终裁决，尽管存在再谈判的可能，但法院的最终裁定是可执行的、不可改变的。规制的程序过程也受到法律约束，但更多地体现在行政程序（行政法）和准司法裁决中。规制机构和被规制对象具有灵活、互动的特点。规制机构在制定各种规制政策和合约时，需要针对相关产业的特征和消费者偏好，需要将两者的利益关系协调一致，需要保证产业的资源配置效率，因此，尽管它没有反托拉斯的法律强度高，但在具体的规制实施过程中，体现出相当大的自由量裁权。3激励、监督和协调 从功能上，规制和反托拉斯对相关当事人的作用是不同的。规制由于其事前、设计性的特征，规制者和被规制企业存在一个引诱和被引诱的合约，即相互利用的关系，规制者需要被规制企业在实现其利润目标的同时，至少不损害社会福利。因此，规制合约更多地具有激励和协调作用，其监督和惩罚作用仅仅是其辅助工具。在规制合约的激励中，关键的因素是最优的规制合约存在，规制合约的所有权安排，以及不同类型的合约对激励的影响程度。反托拉斯则强调了法律惩罚的示范性作用。反托拉斯的立法目的主要是维护市场竞争的有效，提高社会福利。其司法机构和相关当事人之间并没有直接的相互利用或者“谈判”性质的关系。英国公平贸易局认为，竞争政策的目标是促进和提高竞争机制，其目标不是保护受到损害的特定企业 保护竞争而不是竞争者是美国最高法院在1962年Brown鞋业案中首先提出。后成为许多国家制定竞争和反托拉斯法政策基础。反托拉斯主要是通过法律的示范性来维护市场的竞争秩序，其监督的作用要比激励和协调大的多。 在传统分类上，反托拉斯主要是针对竞争性市场，而不是自然垄断产业部门。从发展趋势上，反托拉斯也涉及到自然垄断产业，如电信。意大利的竞争法就明确规定了反托拉斯法不仅仅适用于私人企业，也同样适用于被规制公有部门。规制除了传统的自然垄断部门之外，在网络化产业中更多地涉及到竞争性领域。从目前许多国家发展状况看，反托拉斯和规制都统一在竞争政策的框架中，由于其功能、作用的差异性和目标的一致性，它们之间相互依赖和互为补充。由于其事前设计、特定的交易环境、信息约束和技术特征，规制合约更加强调合约的激励特征。合约的主要目的在于设计促使企业达到最优社会福利的一种机制，来引导被规制企业行为。有效率的规制就是在满足社会福利最大时，企业也能够获得相应的生产效率、配置效率和动态效率。因此，尽可能地减少净福利损失，构造社会福利最大化和企业利润最大化之间的正相关性是规制机制设计的关键。（三）从仙女到女巫：政府干预的基本假定不管是直接干预，还是间接干预，最基本的假定是政府是恩惠的、全知的、万能的。但前面分析了政府可能是公共利益的代表，但又面临了集体选择公共利益内在的矛盾。政府的利益导向就是在公共利益、集团利益和完全个人利益之间的光谱。在这种条件下，根据利益导向不同层次，政府被假定为四种类型 史蒂文森（1999）集体选择经济学，上海三联书店，218219。仙女模型。该模型中政治供给者的作用只是解决市场不能或不愿意解决的问题。政治供给者会在选民一致支持的基础上，通过把收入转移到应得的接受者以试图克服集体行动问题。不论采取何种类型，被选举的供给者都会给社会带来帕累托改善。在仙女型的政府中，政府的仁慈和恩惠的。尽管可能会因为信息不对称和不完全导致政策上的失灵，可能会由于政府的能力有限，导致转移配置和干预无法实现，但这并不影响政府的威信和信誉。半仙女型。例如公路使用者会获得足够利益，他们在补偿自己固定投资之后，还能够保持一定的剩余。在潜在的帕累托改进意义上，效率会通过修路得到提高，但分配的效应不平均。拥有土地的人可能感觉到恶化了。即使他们的土地被支付了充分的市场价格。在半仙女模型中，政府仍然被假定为恩惠的，它的政策目的是为了整个社会福利的提高。但他可能会面临着多数人投票的结果，其政策也不能为全部选民所接受和同意，但大多数人会支持，由此仍然可以改善帕累托水平。不确定世界模型。在这一模型中，集体行动可能会假定效率，但效率降低的来源在于不确定型和不完全信息。由于设计问题，筑路可能会带来的成本或许会超过收益，但这一点政府可能并不了解。在这一模型中，被选出的供给者想生产出有效率的产出或者以有效的方式使特定集团受益，但环境和有限的知识可能会阻止这些想法实现。女巫模型。指被选出的供给者可能促使任何有助于他们保住或获得官位的事情。通过自立的立法者会引起效率的下降。在这一模型中，政府被假定为具有自利动机，它的行为远远偏离了社会福利的目标。 从上述模型中，我们可以发现政府自身利益与社会公共利益之间的偏差程度，决定了政府的有效产出水平。偏差越大，有效产出量越低，反之，则反是。这种偏差程度则取决于政府官僚的决定因素，在暴力性政府之中，政府不必要受到选民的制约，政府自身的认知水平和道德素养决定了政府官僚的自身行为能否与公共利益目标相一致；在契约性政府之中，由于政府都是代议制结构，政府官僚的产生与选民存在比较强的关系。因此，政府的自利行为取决于这种选民的投票影响力。总体上，影响力越大，则这种偏离会越小；但由于在不同类型的投票规则下，偏离也会出现不同方向。一致性选择与多数人选择就存在根本性的差别。小结：政府能够代表公共利益吗？公共利益是一个非常难以准确定义的概念，内涵和外延都比较模糊。这就形成了公共利益的多层次性。一方面，公共利益是全体公民的基本必要的一致性的需求，它不同于个体自身的私利，也不同于集团利益；另一方面，公共利益具有外部性，很难通过产权得到有效的保护，此外建立广泛一致性同意方式和途径本身需要花费很高的交易成本，缺乏有效的同意方法，面临着集体选择的困境。这就给政府提供公共物品，实现公共利益带来了难题。政府天然是公共利益的代表，实现公共利益也是政府的基本职能。但由于公共利益本身的复杂性，政府在平衡各种利益之中就面临了多方面的困境，一方面，需要确定公共利益是什么？如何通过最有效地方式获得公共利益的相关信息，否则就会陷入使一类利益集团受益，而导致另一类利益集团受损的困境之中，另一方面，政府官僚自身也存在私利，也可能出现“偷懒”和“搭便车”的行为。因此，政府在实现公共利益过程中，只能是一个矛盾体。三、规制俘获：规制的政治经济性质自19世纪末20世纪初出现以来，规制一直是人们讨论的热点问题。从广义上看，规制是政府干预经济的一种形式，是政治和经济过程的结合体。作为经济过程，规制者在确定规制的具体目标上，遵循了经济分析的方法，在一定的规则下寻求规制目标的最优化。作为政治过程，规制的目标决策不仅仅是由规制机构决定的。在代议制民主条件下，规制目标的制定和绩效监督是需要通过一系列政治程序实现的。因此从其性质上，规制必须要通过政治权力来配置经济资源。传统的规制理论主要的理论基础是市场失灵理论。该理论强调了市场机制在出现外部性、公共产品和自然垄断等方面配置的无效率，政府能够在这些领域对市场失灵进行纠正作用。其理论的背后逻辑是公共福利最优化是规制的目标，政府是公共利益的天然代表，政府干预经济行为的目标是增进社会福利水平，并为此作出不容质疑的努力。这种公共利益的代表遭到了许多人的怀疑。政府能够代表公共利益吗？如何确定公共利益的标准，是什么激励政府具有为公共利益努力的动机？近一个世纪以来的规制理论和实践也不断表明了这种怀疑的可能性存在。（一）规制和利益集团规制的政治过程涉及到消费者、企业和规制者之间直接和间接的互动关系（史普博，1999）。以下以美国为例，直接关系表现为公开听证和规则制定等行政程序，尤其是行政程序法（APA）。间接关系则是消费者和企业利益集团通过立法、行政、司法等渠道来影响规制的决策过程。1规制的政治过程 在联邦层次上，规制现象发端于1887年建立的州际商业委员会（ICC），起始于1839年的罗得岛法（Rhode Island Law）。规制机构将政府司法、行政和立法的职责和责任结合在一起。它是由国会直接授权，执行国会政策的特殊手段和工具，由国会来决定其目标、工作程序和权力。因此，由于其目标的多元化，规制机构拥有广泛的权力及执行其政令的多种手段。规制机构通过创立行政规章和标准，一定的监督和制裁来贯彻法律的实现，兼有立法和执行的双重性质。 在运行程序上，规制机构通过申述、裁决和重新制定规制规章等过程来修订和执行规制政策。规章制定与法律的制定过程基本相似，包括形成、公开、听取意见、修改、立法等主要内容。在执行工具上，规制机构的政策手段多种多样。经济变量包括了利润、价格、产量、标准和其他改变资源使用的机制和生产技术等，非经济变量包括了法规、许可证、命令、处罚和援助等，非正规的形式又包括了裁决行为、宣传、政策陈述、协调性解决、申请的遴选及“善意的劝说”。2利益集团在政府决策和实施过程的角色一般意义上，利益集团是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体 史蒂文森（1999）集体行动的经济学中译本上海三联书店”。在政治学上，利益集团可以追源到“多元”理论，实质上是要求社会各个利益阶级参加政府政治行为。它在美国有很长的历史，几乎涵盖了各自所有各阶层民众，其组成类型非常复杂，包括厂商、消费者、行业、选民、劳工等等。利益集团的共同特征是成员之间享受某种程度的共同利益，但在规模、资源、力量和政治导向上存在显著的差异。奥尔森将利益集团分为有两大类型。初级团体是最基本的，建立在出生或家庭背景特性基础上，如性别、宗教、地区、民族或种族特性等，这类集团的特性一般是不会变化的。第二类集团是自愿参加的团体，或者是以政治目的设立，如国防信息中心，是为反对军费开始及项目；生命权利集团则是为制定宪法修正案，禁止堕胎。或者是通过参与政治候选人达到该组织的目标，如工会或者商业协会通过支持政治候选人来保护其主要的经济利益，总体称为“压力集团”。在美国利益集团成员相当普遍，一份研究表明，大约有2/3的美国人至少属于一个集团，英国和德国大约有1/2人口，意大利不到1/3，墨西哥1/4 麦克斯J.斯基德摩和马歇尔卡特特里（1998）美国政府简介中国经济出版社 中译本 第118页。在民主政治体制中，规制中的利益集团存在的直接原因是由于交易成本和信息不对称导致其在规制政策制订过程中的优势，它的出现是信息和政府能力无效率分析的结果 Noll.R,G,(1989) Economic Perspectives on the Politics of Regulation Handbook of Industrial Organization(II )North-Holland pp1255-1287。规制中的利益集团主要包括了体现现有厂商利益的生产者利益集团、体现潜在厂商的进入者利益集团和消费者利益集团三个方面。 关于利益集团问题的研究最初要追溯到19世纪的经济学家加尔布雷思。他在新工业国一书中就已经强调了在工业体系中大工业寡头对政府政策导向的影响和作用，为揭示规制中的利益集团问题提供了铺垫。20世纪60年代后期，芝加哥学派对这个问题进行了深入的分析。芝加哥学派的俘获或者利益集团理论则强调了利益集团在形成公共政策的角色。其理论代表人物包括施蒂格勒(1971)，配兹曼(1976)，贝克尔(1983)，波斯纳(1971)等。施蒂格勒在其开创性的研究中扩展了早期利益集团对政府政策影响的这个理论观点。认为规制过程也可能被小产业集团俘获，根据奥尔森的集体行动理论，重新解释了规制如何被产业俘获和如何为其利益设计和执行，奥尔森的逻辑是集团越小，单位资本壁垒越高，导致了成员对规制结果激励越大。施蒂格勒强调了产业集团比分散的消费者更有动机执行政治影响力。配兹曼(1976)对施蒂格勒的观点进行了广泛地讨论，并将其理论进一步模型化。认为规制政策的决策者将在竞争的利益集团中进行协调，而不总是取悦于某些产业集团。贝克尔（1983）则分析了在政治过程中的利益集团之间的竞争，认为利益集团的竞争有利于纠正市场失败和降低社会福利损失。（二）规制的利益集团理论1施蒂格勒-配兹曼模型 施蒂格勒首先假定了规制中的政治决策人和利益集团都是追求自身利益的理性行为。政治决策人在决定规制政策时，主要是为了追求政治利益（M）。即通过规制中的财富转移支付，在政治利益最优化条件下，使得获益集团和受损集团达到一定的平衡。政治利益主要在民主制国家是通过投票支持的。假定政治利益的支持程度M是通过获益集团的投票与受损集团反对之间的差决定的。即： 其中是获得利益集团的人数 ；是获得利益集团投票支持的概率；投票的总人数；没有获得利益并要交税集团反对的概率。 取决于获益集团单位净收益（）即。是单位通过规制获得转移支付的收益与付出成本的差额。其中，假定获得的净收益（）主要是通过规制政策从受损集团征税获得，假定税率为（），财富为（）。则。 利益集团付出成本主要包括了两个方面：其一、为获得规制利益的外部成本（）。即对其政治代理人选举的资助，贿赂，减轻反对者呼声等。其二、内部组织成本（）。即利益集团内部统一协调的成本，它取决于集团的人数，人数越多，则成本越大，反之，则反是。因此，；其中，投票支持的概率和获益集团的单位净收益是呈递减的正相关关系，即，净收益越高，投票的可能性越大。 取决于税率（）和单位受益集团说服受损集团的资本（），则，其中，反对的概率与税率成递增的函数，即，税率越高，则反对的呼声越大。反对的概率与用于说服的成本呈递减的正相关。即，投入的说服成本越高，则反对的概率越小。 政治代理人在决定规制政策以最优化政治影响力的利益目标，主要通过对和进行选择。税率是受损集团对受益集团的财富转移，外部成本可以视为规制决策人对这种财富转移的标价。通过这两个选择，最优化利益目标，同时也决定了利益集团的最优规模。即 施蒂格勒的结论主要是规制是受损集团向受益集团的一种通过政治配置财富转移；利益集团单位净收益越大，对规制政治决策的影响越大，其中由于获得的收益和为获得利益进行的投标是通过规制者平衡实现的（外生变量），因此，组织成本是决定利益集团净收益的内生变量，组织成本越低，即单位人数越少，则收益越高，这就证明了为什么规制政策总是有利于小集团的利益。 配兹曼主要是将模型中的规制政策进一步具体化，通过对价格规制和进入规制的分析，进一步讨论规制的最优政策以及各利益集团的政治作用和影响力的平衡。 配兹曼放弃了施蒂格勒强调的组织成本。认为规制的决策者的政治利益也是通过最大化政治支持（）实现的。政治支持的程度取决于利益集团各自的财富（），配兹曼假定=1，2，并假定，且。假定总财富，其中。这表明由于市场失灵导致了财富配置的相互影响。配兹曼进一步假定这种影响主要是是消费者和生产者之间，通过价格和利润实现的（规制的政策主要体现在价格和利润上）。因此，规制者的政治利益主要取决于对价格和利润的制定上。即。其中，。这表明1、价格与政治利益呈反相关的关系，价格越高，消费者对政治的支持程度就会下降，反之则反是。2、利润与政治利益呈正相关的关系，利润越大，生产者对政治的支持程度就会上升。 同时，利润是通过生产者生产产品来实现，符合一般的生产函数，即，其中。根据上述方程，我们可以实现政治利益的最优方程。即，条件 ，根据拉格朗日方程，得出：，对p求导得：上述表明政治利益最优的条件是由政治支持边际替代率等于由于生产者利润和消费者剩余相互转移的边际替代率。它体现了配兹曼政治决策人在生产者和消费者之间的利益平衡的观点。过多地倾向于生产者，会导致价格上升，由此会引起消费者的不满；过多地倾向于消费者，会导致利润减少，由此会引起生产者的不满。因此，最优的价格和进入规制政策就是生产者和消费者的力量均衡，这种均衡显然不是竞争市场中的价格均衡，如图。 M2 M1 A 0 Pc P* Pm P最优规制政策：佩兹曼模型，为政治的无差异曲线，其中，在没有规制的市场机制中，完全消费者保护，产生较低的价格和较低的利润（完全竞争），完全生产者保护将导致较高的利润和较高的价格（垄断）。因此，规制决策者为获得最优的政治支持程度，为达到利益平衡目的，其规制的最优程度一定界于完全生产者保护（垄断）和完全消费者保护（完全竞争）范围之间，即较低的价格和较高的利润P*（在A点），达到规制的政治均衡，显然这种均衡导致的社会福利变化并不一定是帕累托最优。因此，配兹曼模型解释了规制为什么总是出现在过度竞争和垄断的领域。强调了在最优条件下，规制的政治均衡过程受各种利益集团相互影响。 总体上，施蒂格勒模型与配兹曼模型基本上具有连续一致性的结论，主要表现为两个方面： 1、重新配置资源过程是规制的主要特征。规制的决策过程是通过政治程序制定的，规制的主要目标是为了满足政治决策者的政治利益最大化，而不是为了经济目标及社会福利最优。在这种条件下，规制的政治目标是通过规制过程对资源进行重新分配。2、重新分配的过程势必会导致受损和受益两个不同的利益群体，从而也会影响选民在投票过程中的政治支持程度，因此，规制的目标就取决于利益集团之间的得失程度。施蒂格勒强调了对选民的净收益，配兹曼则更多地分析了得失之间的边际替代关系。在施蒂格勒模型中，选民的净收益主要取决于利益集团的规制收益、规制政策的标价和组织成本，由于组织成本的内生性，它影响了规制政策的标价，因此，他的理论表明由于集团的规模不同导致了净收益的不同，小集团将具有优势地位，利益一致，单位出价高，能获得更多的规制利益，大集团由于“搭便车”的问题，导致组织成本上升，单位出价低，因此净收益下降，则很难获得规制利益。施蒂格勒模型解释某些规制政策存在的理由，但没有给出规制过程的均衡条件。在配兹曼模型中，强调了规制政策是在几个利益集团之间平衡，即使在大集团中，消费者也可能形成某种代理机构，对规制政策进行影响，因此，规制目标受价格和利润两个变量影响，由于规制具有分配财富的强制性。规制最优目标是在消费者和生产者集团之间的平衡，而不是对某一集团进行倾斜。该理论解释了规制总是出现在垄断性产业，如市内电话、电力、天然气、铁路等，和过度竞争性产业，如农业（价格支持）、卡车运输、原油以及证券经纪业等。 施蒂格勒的小集团俘获理论忽视了利益集团内部成员之间的多次博弈条件，在一次性博弈的条件下，小集团合作比大利益集团的可能性大。但如果博弈是动态和长期的，则大集团内部成员也会因多次博弈，产生信用关系，从而会出现更大范围的合作。因此，导致大集团合作的可能性在长期和动态的条件下也是存在的，这也表明规制政策的政治过程可能来自与多方面利益集团的影响。贝克尔进一步强调了在利益集团之间的竞争，促使政府通过收入的再分配的有效转移，纠正市场失效和增进政府的工作效率。2利益集团中政治决策均衡：贝克尔模型 施蒂格勒和配兹曼模型主要建立在立法者或规制者为实现政治利益最大化对规制政策的选择。贝克尔模型集中讨论了利益集团的竞争问题。他假定规制是用来增进更多更有影响的利益集团的福利，认为政治家、规制者将受到选民、政党及各种集团的压力，这种压力将导致了规制政策在政治市场上的“纳什均衡”。 假定存在两个利益集团1、2，利益集团通过影响规制决策能够增加福利水平。集团1依靠的财富转移支付是通过他和集团2对规制者和立法者施加的影响实现的，假定是集团1的价格为，集团2的价格是。压力的程度取决于集团成员的数量和资源使用状况。假定集团1比集团2有更大的压力。更大的压力促使集团1获得更多的转移支付。假定T是集团1从规制得到的财富转移支付，则，称为影响力函数，假定函数随集团1压力增加而增加，即，随集团2压力增加而减少。为使T的财富转移支付给集团1，假定集团2财富减少，当x0，更多的财富从集团2转移到集团1。贝克尔模型的特点是总影响是固定的，对于规制行为重要的选择是两个集团的相互影响。每个集团为获得最大化的福利在给定另一集团选择压力的条件下选择一个压力水平。越大的压力使用资源越大，成本越高，越小的压力水平，则另一集团的压力就越大，降低，集团的转移支付就会下降。因此，在考虑成本和收益的条件下，在给定集团2的下选择最优的价格水平，集团1的最优压力水平即反应函数为，集团2的最优压力水平为。政治均衡是在这个条件下两个集团都没有再改变压力水平的动机。即集团1的最优压力水平以最大化福利，集团2为最大化福利水平的最优压力。政治市场的均衡也是两个反应函数的交点，即两个集团同时达到了最优的压力水平。 01(p2) 1(p2) P2 02(p1) P2” P20 P2* 2(p1) P10 P1* P1贝克尔政治市场均衡政治市场均衡的主要特征是：1、组织决策依赖于另一个组织决策的压力水平，而不是组织内的搭便车问题。因为所有的组织内都存在搭便车问题，组织内的搭便车已经不重要的。 2、这种均衡不是帕累托均衡。因此为获得财富的转移支付，在集团之间的相互竞争将耗散资源，将导致帕累托无效率。这个逻辑的背后与古诺模型的结论相同。 相对于施蒂格勒-配兹曼模型，贝克尔认为决定规制行为的是利益集团的相对影响和这种影响不仅仅取决于规制的福利效应，而且取决于利益集团对规制者和立法者的相对影响力。因此，他更强调了规制出现在市场失灵领域，导致福利改善的可能性。即如果一些利益集团从规制中得到很多，但另一些利益集团则失去很少，则社会福利会得到改善。总体上，利益集团对规制政策的影响是双重的，一方面能通过信息，影响规制的正确决策，使规制至少在某些方面不太偏离社会福利最优，反映某些集团的利益；另一方面，由于信息多元化，当少数厂商利益集团占据主要地位时，规制有可能导致垄断性价格，进一步偏离社会福利最优。（三） 官僚行为和寻租1规制执行中的官僚作用合约执行是否有效关键在于对合约绩效的衡量机制。一般来说衡量合约绩效主要通过设计指标和选择适当规制机构并赋予相关的权限来实现的。在完全信息条件下，不同类型合约在执行中的实施代价是相同的。在给定官僚的自利动机条件下，官僚追求的是能够维持自身利益的合约，他们希望给予官僚规制的实施权力越大，这些权力体现在预算收入最大化的条件 Joskow,P.L(1989) Regulatory Failure, Regulatory Reform, and Structural Change in the Electrical Power Industry Brookings Papers on Economic Activity, 125-99。合约设计越复杂、补贴越多，权力越大。越有利于官僚的目标实现。适当设计官僚实施机制也是规制合约能否有效实现的重要部分。利益集团的讨论为规制的决策打开了“黑箱”，但上述的讨论并没有分析官僚到底在规制过程的角色和作用。贝克尔模型尽管提供了政治市场的均衡，但模型仍然强调了规制机构的“弱”角色，其行为和决策完全听命于强势利益集团。实际上，官僚在规制合约的作用不可忽视。作为规制机构中的官僚，具有其他行政官僚的一般性特征，即代理政府执行和监督某项社会目标。首先，代表国会体现社会福利的目标；其次，管理被规制企业的合约实施；再次，对规制合约进行评价。由于规制机构被赋予了较大的自由处置权，因此，官僚对于规制合约的选择以及合约的实施成本具有相当大的影响。传统的官僚理论 彭和平和竹立家编译（1997）国外公共行政理论精选 中共中央党校出版社强调了官僚政府中最重要的是构成和实施权威的方式，现代社会中的权威是法定和合理的，而非神授和传统。这种法定的、合理的权威基础规则而非基于人来考虑政府。按照韦伯的观点，好的官僚政府包括明确划分管辖权限或责任，垂直等级制度或者控制链，保管档案和其他记录以及雇员的专业化等多种要素组成。“运用一般性规则处理具体问题”是韦伯逻辑的标识性用语。威尔逊、西蒙都对此进行了批判，认为韦伯逻辑上是有矛盾的，文森特奥斯特罗姆 文森特奥斯特罗姆（1999）美国公共行政思想危机中译本 上海三联书店证明传统官僚理论的关键性假定与自利动机是不吻合的，因此，在给定自利动机条件下，官僚面临的主要问题是：首先、国会（或立法政府）如何控制代理人的行为和目标，其次，如何通过程序诱导出好的结果。2官僚的成本和代价：尼斯模型尼斯凯南 本节参考方福前（2000）公共选择理论中国人民大学出版社，第147-171最初提出了官僚在公共选择的角色，将成本收益引入了官僚的分析中。他引入了预算最大化、双边垄断和信息不对称问题。认为官僚机构是垂直性的分工，具有双边垄断性，表现为向它提供资金购买产品的机构，如政府或者立法机构。由于政府作为出资人和需求方从官僚机构中购买产品，作为生产者的官僚机构，也从政府中获得预算拨款，这样官僚机构与政府或者立法机构之间的关系是一种双边垄断关系。在这种双边垄断关系中，双方的权力是不等的，其原因是信息的成本使得双方的信息不对称，官僚机构相对于国会占有优势。由于缺乏信息，立法机构在拨款时不能以官僚机构的状况为前提，官僚机构就在要价中处于有利的地位，可以争取到最大的款额，这就相当于完全价格歧视。官僚机构获得全部的剩余，国会的监督则大大削弱了。尼斯的官僚模型主要强调了两点假设：首先官僚和委托人之间的信息不对称，官僚拥有信息优势；其次，官僚具有追求自身效用的动机，即“女巫”模型假设 史蒂文斯（1999）集体选择经济学上海三联书店，第218页。这种效用体现在预算收入最大化的条件。在这种条件下，尼斯模型实际上引入了潜在利益和不对称信息问题。模型结论与一般委托代理模型相似。布雷顿和温托布则放松了尼斯模型的双边垄断假设，认为官僚在部门机构中的行为是不断选择，或者选择高效率的表现，或者选择低效率的表现，这取决于官僚之间达成的交易。交易发生在上下级之间，由上级发出命令，下属选择遵从或者违背，上级则根据选择以奖励或者惩罚。在交换关系中，各官僚存在各种竞争，而交换与竞争的基础是相互信任。因此，结论是介于有效率的官僚机构与低效率的官僚之间，取决于官僚之间的交换。因此，交易、交换行为和竞争信任成为交易官僚行为理论的基础。在信任机制中，关键是强调了信任（承诺）是可以连续递减，是一项可增加或减少的资本资产。随着交易数量的增加，信任程度会不断上升。3规制机构和生产者共谋拉丰和蒂罗尔进一步解释立法者（国会）、规制机构（官僚）和被规制企业之间在政治决策和执行过程的相互影响和作用 Laffont,J.J and J.Tirole(1993) A Theory of Incentives in Procurement and Regulation MIT Press pp483-488。认为规制机构与生产者利益集团合谋导致的结果是选择成本加成合约（低强度的激励）。他将立法者、规制机构和被规制企业视为三重委托代理关系。生产者具有道德风险和逆向选择（信息优势）。规制机构（代理人）追求自身效用，国会支付代理人的开支，并向国会报告信息，其获得效用为：，其中为保留收入。假定国会需要代理人规制企业的价格和成本。因此，委托人一定要支付至少来满足代理人在每一自然状态下的效用水平。假定企业与代理人合谋，即企业支付代理人，代理人的收入变为，成本，为支付给企业的影子成本（相当于每单位企业合谋行为的代理人效用价值。合谋产生使得代理人有动机对国会隐藏信息。合谋产生的条件是信息租金收益有利于企业。如果信号是，企业在代理人报告中没有权力，由于在充分信息或者不对称信息条件没有租金。相反，如果信号是，企业有动机，因为显示真实信息会降低企业的租金（从）。为阻止企业贿赂代理人，隐藏信息对代理人补贴的成本损失超过了它的收益。即从代理人的个人理性约束中，都超过。则因为给代理人的收入是社会成本，最优政策条件下，其收入等于：方程表明国会应该给不对称信息条件下的低效率类型的企业低强度的激励，但必须在其他变量不变的条件下（）除外。另一方面，在充分和不对称信息条件下的有效率类型的配置和在对称信息条件下的低效率类型的配置仍然是社会最优的结果（），（）。进一步，在不对称信息条件下，低效率类型的产出是拉姆齐水平，相关于努力程度变量国会选择努力程度变量以使社会福利最大化：反映了代理人的租金有社会成本。因此，合谋减少了社会福利，即。在合谋条件下，生产者保护导致了低强度的激励合约，理论上分析认为这些合约更加接近于成本加成合约。对于国会，官僚和生产者合谋阻止国会达到目标，其危险是削弱了规制的权威，降低了控制和减少被规制企业的垄断权力的