重庆市推行代建制的实践及思考——姜世文.doc

重庆市推行代建制的实践及思考（提纲）重庆市发展和改革委员会 姜世文一、重庆市推行代建制的目的解决政府投资项目前期存在的投资失控、管理薄弱、监督失控的问题。1、投资软约束，使用单位对扩大投资存在内在冲动-项目单位不承担项目资金筹集和偿还，只负责使用资金，使项目单位的投资行为缺乏约束。-建设单位与项目建成后的使用单位往往是同一单位，建设单位在项目实施过程中往往从自身利益出发，擅自增加建设内容，扩大建设规模，提高建设标准，如增加几个车库、扩大一点临街门面、装修档次再高一些，等等，导致项目投资一超再超。2、非专业化管理队伍，使项目管理水平低机关事业单位一般难得有建设任务，因此，一有建设任务，建设单位往往从单位内部抽调人员或外聘人员组建临时基建班子，其建设管理经验和技术水平以及责任心难以保证，更无法对参建队伍实施有效管理。产生合同纠纷，增加投资成为必然。3、政府对建设过程难以监督由于信息不对称，无有效的项目即时信息反馈渠道，使政府投资主管部门对资金使用、项目进展情况无法及时掌控，往往面对既成事实。如何选择专业化的队伍来承担建设任务以解决上述问题。二、重庆市代建制的实践过程：1、试点阶段。时间：20002003年项目：游泳跳水馆、三峡博物馆、市级机关综合楼、人民广场三期、曾家岩50号改造共6个项目，总投资15亿。基本思路：做法：为了解决政府投资项目3大固疾，方案制定的指导思想就是：引入市场机制。即通过招标来选择代建队伍，同时允许常设机构并存；政府定规则，实施监督；发挥使用单位的作用：提需求(规模、标准、功能)、搞监督；赋予代建机构充分的权利和责任。实施中的基本点：管理部门：市发改部门财政部门队伍选择：招标方式，与指定并行；招标过程政府全过程参与；资质：设计总承包资质；代建双方的权责划分：建设期业主试点项目选择：全额政府投资公益项目代理进入时间：可研审批后、初设前风险控制：财务中介、监理、回避制度三大措施效果：全部实现投资控制。2、正式推行阶段。标志：重庆市人民政府出台重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法，相应出台2个配套文件。时间：2003今实施情况：1)范围扩展，从公益性项目扩展到非营利基础性项目；2)市级扩展到区县；3)代建成为经常性工作。项目：市公安指挥中心、市劳动社会保障系统一期工程、市胸科医院、重庆市图书馆、重庆会展中心、石板坡长江大桥南桥头改造等，目前已推行50余个项目、80亿投资。效果：已完成的20个项目还无一超概，实施中的项目大部分投资控制较好，个别项目出现超概势头。但信息反馈及时，都在掌控之中。三、重庆市代建制的主要内容及特点：主要内容适用范围： 部门分工：职责划分：委托方式：资质要求：代建内容：回避制度：代理费用：组织实施：监督管理：中介监理：代理责任：代建制特点：市场选择，政府监督，合同管理。四、代建制实施中面临的主要问题：代建制项目的适用范围(投资比例)；(2)代建单位的法律地位；(3)代建单位与使用单位的权、责划分：招标、采购合同签订、资金监管；(4)风险控制；(5)代建单位的代建费标准、计费方式；(6)代建单位在代建项目中能否同时承担监理、设计工作，代建单位与监理单位的关系；(7)对代建单位的奖励处罚；(8)政府部门如何对代建单位进行评价、监管等。五、对代建制的思考：完善代建制须：坚持既定的框架，解决突出的矛盾，由政府强制推进。1、代建制实施范围使用各级财政预算内(外)资金（含土地置换收益、土地出让金等）、以前述资金作为还款来源的融资资金和经有权机关批准的行政事业性收费筹集的资金在1000万元以上的公益性项目，以及1000万元以下特别重要的公益性项目，按照暂行办法规定，实行代建制。达到上述标准的政府投资非经营性基础设施项目，推行代建制。2、明确职责范围(1)强化项目主管部门责任。项目主管部门负责招标选择代建单位，(2)调整使用单位的权力。-与中标的代建单位签订委托代理合同；-在可研报告阶段提出项目建设规模、使用功能、建设标准等，在初步设计阶段可再一次性补充提出项目建设相关需求； -负责监理招标，与中标单位签订监理合同；-在项目代理合同执行期间协助代理单位办理项目各项审批手续；-参与项目设计审查、工程招投标活动和工程验收；-监督项目工程质量、施工进度和资金使用情况；负责项目投资中项目业主（使用单位）自筹资金的筹措和落实。(3)强化代建单位的责权。代建单位作为建设期业主，行使项目业主职能，全面负责代建项目的管理。-负责项目前期工作，办理各项审批手续；-组织或委托招标代理公司开展项目勘察、设计、施工、设备材料招标，与中标人签订承包合同；-负责工程建设过程管理，对投资、质量、工期负责，组织竣工验收，编制工程决算报告；-项目建成后负责移。-项目使用单位与已签订的勘察、设计等合同，在代建单位确定后，应由项目使用单位、代建单位和合同承包方签订补充协议，将合同中甲方（项目使用单位）的权利义务移交给代建单位。3、严格实行招投标制度(1)坚持通过招标方式，择优选择代建单位。-对代建单位的选择，重点考核代建单位的项目人员构成、代建方案、履约信誉、代理业绩和财务状况等方面的内容。-项目使用单位应优先邀请代建业绩突出、履约信誉良好的单位投标，并及时将邀请单位报市发展改革委、市财政局备案。 -招标文件中代理费的评标权重不得超过总权重的20%，代理费的取费标准不得低于市财政局、市发展改革委渝财建200371号文规定标准的80%，取费基数按代建单位的工作范围的总投资进行确定。-代建合同签订前，报市发展改革委、市财政局审查备案。-回避制度。项目使用单位、建设代理机构及其委托的招标代理机构的任何不具独立法人资格的附属机构（单位），不得参与所代理建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料的投标。-代建项目的所有施工、设备材料招标，均采取最高限价、无标底招标方式进行招标；招标文件（含资格预审文件）在发出之前报市发改委、市财政局和相关行业监督部门备案。-代建项目中，个别专业性强，行业有特殊规定、项目使用单位比代建单位更有技术能力的专用设备招标，可由项目使用单位承担，但代建合同双方必须在代建合同中明确各自的职责和费用。4、规范代理收费-代建制项目的代理费总额，市发展改革委在审批项目概算时予以明确。-代理费取费基数按代理工作范围确定，收费标准按照渝财建200371号文执行；对于特殊行业代建项目的代理费，如信息产业行业，收费标准可在渝财建200371号文规定的基础上上浮一定比例，由合同双方达成协议后，报市财政局、市发展改革委审定。-分阶段计取代理费。各阶段代理费按以下原则划分：可行性研究报告及其以前阶段代理费为总代理费的10%，初步设计阶段代理费为总代理费的10%，建设实施阶段（含施工图设计阶段）为总代理费的80%。5、完善资金管理-代建制项目的资金管理由代建单位和项目使用单位共同负责。代建单位根据实际工作进度和资金需求，提出资金使用计划；市发展改革委按照项目实施进度，将投资计划分批下达给代建单位；市财政局依据投资计划将资金划拨到代建单位和使用单位共同设立的专用帐户；项目业主将自筹资金按合同约定划拨到共同设立的专用帐户；建设资金实行专户存储、专帐管理，严格执行国家和重庆市的相关财务会计制度，接受由财政部门派出的财务中介的全过程监督；代建单位根据工程实施进度，经监理签证和财务中介审核，并得到项目使用单位确认后，由代建单位按工程进度和合同约定进行支付。-项目使用单位发生的必要的管理费，项目使用单位在项目管理费或招标节余的项目代理费中列支；超出的部分，由项目使用单位提供有效凭证，经财务中介审核，由代建单位确认后，在建设代理费中列支。6、健全奖惩制度-项目使用单位和代建单位在签订代建合同时，要约定建设项目的投资、质量、工期目标，明确履约保证金制，对投资节约、质量优良、按期完成任务的代建单位应给予相应的奖励，奖励经费经市发展改革委和市财政局确认后，从项目预备费中列支。奖励金额按项目节余金额分段累进计取，具体比例为：节余金额100万元以下的为10%，100万元至500万元的为8%，500万元至1000万元的为6%，1000万元以上的为4%。-对发生投资超概、质量不合格或工期延误等严重违约行为的代建单位要给予一定的处罚，处罚的金额对应奖励金额，按代理费的10%50%计算，在代理费中扣减，具体比例和办法由双方在合同中约定。处罚金额超出未支付的代理费时，在代建单位提交的履约担保金中扣减。7、严格设计变更程序代建单位在设计时，应根据初步设计，对施工图进行限额设计，确保施工图预算不大于初步设计概算。在施工中进行优化设计，以达到完善功能、提高质量、减少投资的目的。不影响投资控制目标的设计变更，经设计单位和监理单位签字确认后，代建单位即可以组织实施；对投资控制影响较大的设计变更，必须编制设计变更增加的概算报发展改革行政主管部门审批后才能组织实施。设计变更按规定需审批的，还应报原初步设计审批部门审批，未审批前不得按变更设计实行。8、加强监督管理-市发展改革委根据项目使用单位招标选择代建单位的结果，在可行性研究报告批复或初步设计概算批复中，明确代建单位。代建单位没有确定的代建项目，不得开工建设。-代建单位每月应向市发展改革委报送代建项目进度月报，监理单位每月向市发展改革委报送代建项目监理月报，同时抄报市财政局、市建委和相关主管部门。代建项目完工移交后，代建单位要写出代建工作报告，报上述部门。-建立代建业绩档案，完善考核评比办法。市发展改革委、市建委、市财政局每年对代建单位进行一次考核评比，考核结果向社会公布。对代建工作开展得好的单位予以表彰，优先推荐参与今后代建项目的投标；对代建工作开展差的单位记入不良记录档案。根据考核结果，建立