地方大部制改革的问题与措施探究.doc

地方大部制改革的问题与措施探究胡锦涛总书记在十七大上提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”党的十七届二中全会通过了关于深化行政管理体制改革的意见和国务院机构改革方案。由此，一轮以大部制为主要内容的行政管理体制改革轰轰烈烈的展开了。在中央基本完成大部制改革后，地方也积极探索，但在改革过程中出现了一些问题。本文通过对大部制有关内容的论述，着重探究改革过程中的问题与解决措施。一、大部制定义、特征与含义大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。基于上述定义，有学者揭示出了大部制的四大基本特征：大、少、合、协。其一“大”，表现为部门的组织规模大、职能范围广。其二“少”，表现为部门数量少。其三“合”，是指不是简单的减少职能部门，而是将职能相近、业务趋同的部门集中起来，进行行政资源整合，合成一个大部。最后的“协”是指加强对大部门的协调、管理和监督，优化组织结构，使政府机构高度协调1。应注意的是，大部制改革并不是仅仅是权力的位移，更有其深刻的含义：权力的结构调整。首先，大部改是从质的角度对权力进行拆分。实行大部制遇到的第一个问题或是第一步骤是进行权力的拆分。以前我们认为，谁该管这件事，谁就有权处理，这个处理既包括决策又包括执行，还包括着执行后的监督。决策、执行、监督从头到尾都由一个部门完成，那怎么能做到决策科学、执行顺畅、监督有力呢？所以，要实现决策、执行、监督三权相互协调，相互制约，就要首先将它们分开，对其进行必要的拆分。其次，大部制要对政府某些方面的权力进行削减。市场经济条件下，政府的职能越来越由管理转向了服务。政府由计划经济下事无巨细、大包大揽，向有限的管理进行转变。政府的四大职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。（主要指经济方面）政府由微观管理向宏观调控转变，一些事情应该放手，一些部门可以撤销。更重要的是，大部制是对权力进行重组。明确政府的职能后，要探究这些职能由哪些部门履行。某一职能会包含多项内容，要把这些相关性强的工作组成一个系统，由统一的大部进行管理，避免职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标2。总之，大部制就是权力的结构性调整，是建立上下两端为统一的决策权和监督权，中间分类行使执行权的政府权力体制。二、进行大部制改革的必要性在我国实行大部门体制是历史发展的必然，也是我国改革事业发展的必然。首先，进行大部制改革是政府机构改革三十年实践进程的必然延伸。政府机构改革是我国改革开放事业的重要组成部分。国务院各部门由1982年的100个减为2003年的28个。然而这些改革也存在着一定的局限性和不彻底性，在某些时候还出现过“机构越减越繁、人员越减越多”的不正常现象。随着经济社会的不断发展，我国的行政管理体制仍然显得有些滞后，机构设置和运行仍然带有明显的直接干预经济的痕迹，机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾仍然存在。所以政府机构改革必须在已有成果的基础上继续向前拓进，积极推行大部制改革。其次，是借鉴欧美发达国家实行大部制经验的必然启示。发达国家部门精简，权力分立，它们的先进做法和相关经验，对我国的行政管理体制改革和政府机构改革具有重要启示，值得我们学习和借鉴。再次，进行大部制改革是转变政府职能以建设服务型政府的必然要求。我们过去长期实行的传统行政管理体制，专业分工细，职能交叉多，对微观经济运行干预强，淡化了政府的公共服务、宏观管理方面的职能，不利于建设以权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制为保障的服务型政府3。中央政府的改革在2007年就取得明显成效，这就使得地方的改革成为必然。大部制改革的成功与否，取决于中央与地方改革的联动机制是否能够确立，因此，加快推进地方各级政府的大部制改革显得尤为重要。三、地方实行大部制的难处地方在推进大部制的过程中会遇到一些问题：1.权力磨合难要实行大部制，解决政府机构职能交叉的问题，就要从现有行政机构身上“割肉”，把职能交叉、重叠的行政资源合并重组，变“九龙治水”为“一龙治水”。 这些交叉、重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。 大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实很不容易。2.人员分流难机构精简势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。地方自身的人员不易分流，又加之“上级”政府的人员下泄，使得地方政府的人员分流问题成为难题。 以1998年机构改革为鉴，人员分流基本办法有四种，即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。带职分流，就是定编定员后，超编干部离开机关，保留职级。那么保留职级后到哪里去呢？会不会另外设置一些事业编制的机构或者官办的中介、行业协会等消化这部分人员呢？这样做的话，既增加了改革成本，又增添了新的“准”管理机构。定向培训，就是对离岗公务员进行会计、审计、法律、经济管理、教育管理等方面知识的正规培训，为走向新的岗位作准备。如果是“恶补”性质的培训，这些人“营养不良”的人员培训后又能去哪里呢？加强企业，就是选调定向培训后的人员首先充实工商企业、金融企业，以及财税、政法、市场管理等执法机构，文化、教育、卫生等单位和适应社会主义市场经济发展的社会中介组织。这样就把政府的人员分流到其他企事业单位，这无疑增加了它们的负担。至于优化结构，就是通过人员分流，调整政府和企业的年龄结构、知识结构和专业结构，达到优化组合，全面提高公务员队伍和基层工作人员的整体素质。这一点是机构改革成败的关键，其实还是涉及到人员分流问题，被“优化”下来的人怎么办呢？而且，地方还会出现这种情况：真正干事的却被下放，留下的是一些有关系、资历老的人员。这样，在具体工作中就会发现工作很多，能做的人却很少，政府又会以人员不足为由招考新人员或提升已分流人员，这样就形成了“精简膨胀再精简在膨胀”的怪圈。3.机制磨合难从机构改革的历史来看，大部制的组织架构设想并非是机制上的创新。早在上世纪50年代，已有国家经委这样的大部委设立；“文革”中将政府的数十个部归并为几个大组，或者以“口”划权，比如农林口、工交口等；2003年国家设立商务部，是将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建之举，可以视作大部制的“热身” 在大部制下，机构内部的磨合，外部的磨合，上下之间的磨合，与执政党的机构设置如何对接，怎样才能不重复、不重叠等等，都在考虑大部制的生存系数。4.运行监督难实行大部门体制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力更加集中，可能在、会造成权力过度集中，滋生腐败、部门利益化等问题。大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制，但也可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益，使得监督变得更困难。5.中央与地方矛盾垂直管理问题。为了便于指导管理，中央在很多行业和领域实行垂直管理，如海关、质检、税务、工商等。然而，分散管理也使得地方政府可掌控的资源越来越少，影响了地方政府的积极性，不利于地方政府进行管理。中央管理部门与地方政府的关系处理得好，就能发挥中央与地方两方面的积极性；处理得不好，则会二者俱伤。财权与事权的划分问题。我国实行分税制改革后，财政总收入中，中央的集中能力越来越强，中央财政宽余、地方财政紧张。为增加本地区财政收入，很多地方政府盲目招商引资、大搞“土地财政”，甚至私自出台税收优惠政策。地方财政吃紧，影响职能的有效发挥。改革“市管县”的问题。现行“市管县”模式增加了行政管理层次，使得管理效率低，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体作用。第十一个五年规划确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”4。四、几种地方模式在地方实行大部制改革的过程中，有几种模式提供了借鉴。海南建立了“大文化”、“大人力资源”、“大交通”、“大国土环境资源”的管理体制。海南把文化、广电、出版、体育等职能组成一个文体厅；把人力资源、收入分配、社会保障有机统一起来，形成人劳保障厅；把地方航空、铁路的规划和协调工作，指导、协调城市交通行业管理等交予交通厅；国土环境资源厅则主管全省环境保护和土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。深圳建立了“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制。深圳在交通管理方面实行海陆空的三位一体，只一个交通局；文化、广播、电视、新闻、出版、版权等方面，只一个文化局；农业方面，只一个农林局。成都市建立了“大农业”、“大水务”、“大交通”的管理体制。成都市将农村工作办公室、农牧局、农机局整合成农业委员会；将交通局、政公用局、公安局、经委承担的公共交通、出租汽车管理、交通道路技术规划和物流等职能整合成交通委员会；将城乡防汛、城市供水、排水、节水、水资源保护等职能整合，在市级和县级组建新水务机构，实现了水务管理一体化5。随州市建立了大刀阔斧的精简机构模式：机构能合的尽量合，职能能并的尽量并。将外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并，统称“文体局”；社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；工业经济运行、中小企业成长、国有资产监管、信息产业、民爆行业管理等职能部门统统归入市经委，。整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。镇江建立了“两集中、两到位”模式即进驻行政服务中心的各部门审批职能向一个处室集中，服务处向行政服务中心集中；部门行政审批事项进驻行政服务中心的工作要落实到位，部门对窗口工作人员的授权要落实到位。镇江模式体现了大部制职能归并、统一的要求，极大地提高了行政效率6。五、应对措施为了应对大部制改革带来的挑战，地方政府可以采取以下措施1.分权。以职能领域为横向主线、以权力程序运行为纵向主线综合设计政府部门结构，政府体制的上下两端为数量较少的决策与监督部门，实行统一的管理；中间为根据宏观职能进行分类的数量较多的执行部门，分类行驶权力7。2.进行政府职能转变。在市场经济条件下，政府应该积极转变职能，进行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，而且更侧重于公共服务。同时，鼓励一定程度上的社会自治，鼓励发展各种非政府组织，服务社会。3.建立强有力的监督和协调机制。政府内部，实行决策与监督部门统一管理。决策部门可以通过决策执行情况的反馈进行监督，监督部门由于权力分立可以进行协调和监督。另外我们国家还有专职的监督部门，如监察、审计部门。还有各种媒体监督，各种组织的监督，公众的监督，以及最后的司法监督。只有进行必要的监督和协调，才能保证整合后的大部能够高效公正的运行。4.因地制宜、鼓励创新。实行大部改，要在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际情况进行创新。地方政府要配套进行政府决策机制、执行机制、服务机制的改革，优化政府运行机制；进一步加大地方政府部门职能整合的力度；根据各层级政府的职责重点，合理调整机构设置。5.合理分流，精简部门的同时合理的精减人员。可以在保存业务人员的同时减少辅助人员，从而使大部制下的业务人员数量多于小部制下的业务人员数量，而在总数上达到精减的目的。为了应对大部制改革带来的挑战，中央政府可以采取以下措施1.“调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系”，解决中央条线管理与地方块状管理的矛盾。2.“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力”。 一方面改革预算制度，建立阳光预算；另一方面平衡中央和地方的财权、事权，同时使转移支付更加科学、透明、规范。3.理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。参考文献：1龚常,曾维和,凌峰. 体制改革:我国大部制改革述评J.2009,(1).2国家行政学院教授刘熙瑞解读地方大部制改革.EB/OL./idx/yw/2009-06/11/content_5335633.htm 3吴敏.大部制改革的