我国农地产权制度的保障功能研究.docx

第1章导论1.1研究背景农村社会保障问题越来越成为我国经济建设与社会建设中亟待解决的问题之一。它不仅是新农村建设的要求，更是构建和谐社会的需要。我国农地产权制度承担着一定的保障功能。目前，我国农地产权制度的保障功能主要体现在农民拥有土地承包期内的使用权、收益权以及依法、自愿、有偿的土地流转权。这一制度性规定，不仅极大的解放了我国农村的生产力，也为农民构建了一份最基本的社会保障网，使农民有了最基本的生产资料。产权制度作为一种纯粹的经济权利，是为了适应市场效率而设计的，但我国制度设计中农地产权制度的保障功能与市场效率之间存在着目的上的相悖，这主要表现在：第一，农地产权制度设计的根本目的是为了解放和发展我国农村的生产力，其保障功能是上述功能的副产品，是在土地制度的实践过程中衍生出来的，客观上起到了化解就业和社会稳定的作用，从而难以真正起到社会保障的作用。土地只有和劳动相结合才能真正转化为财富。我国土地的保障性功能是长期以来农耕文明的反映，在自然经济社会条件下，有限的土地资源是农民收入的主要来源，是家庭养老的主要体现。随着我国工业化和城市化的进展，这种保障功能越来越暴露出它的不足。表现在它对农业的现代化、集约化经营构成障碍；由于没有土地的所有权，它对失地农民无法起到保护作用。第二，土地保障是一种身份保障，只有拥有了农民身份，才能获得这一权利，它客观上造成了社会的不公平。随着我国城市化进程的加快，目前很多农民工在城市获得了稳定的收入来源但却不愿意放弃其农民身份；同时,原来黏附在城市户口上一部分城市居民的种种既得利益已被剥离殆尽，转化为新的城市贫民。在我国经济发展程度较高的地区,特别是一些沿海、沿江及大中城市地区,因农村第二产业、第三产业的快速发展,大量农民有可能获得非农就业机会,农民的家庭收入已不再仅仅局限于农业,农地作为农民的天然保障手段的功能也正日趋弱化。在此情形下,土地本有的经济功能也得以显现,土地的适度规模经营也能够开展下去。针对以上问题，理论界的一种普遍共识是强化农地产权制度建设的经济效率，应该弱化土地的保障性功能。但笔者认为，社会稳定是社会转型期的头等大事，我国农地制度的保障性功能对我国社会稳定起着不可替代的作用。现代农地的产权制度设计应以加强其保障功能为前提。当前农村保障功能的缺失并不是农地产权制度设计的理念和目的。我国农地产权制度的设计既要符合市场经济的需要，更要体现其保障功能。构建一种符合我国农村实际的保障制度必须建立一种科学的农地产权制度，并形成二者市场性的互动。 1.2研究意义1.2.1理论意义 首先，从农地产权理论的角度分析其社会保障功能，丰富和完善了制度经济学理论。实现农地产权的市场化流动，是市场经济的客观要求。吴敬琏在当代中国经济改革一书中指出现代的农地产权制度存在三个方面的问题：一是农民获得的土地使用权是残缺不全的；二是使用权不能自由转移，阻碍了规模化经营；三是失地农民没有法定的要求权得到补偿。从社会保障的目的性来看，如何通过产权制度的设计和调整来解决上述问题，是制度经济学理论上亟待解决的问题。笔者的研究可以丰富和完善我国制度经济学理论。其次，促进了我国农村社会保障理论的丰富和发展。现阶段我国农村社会保障建设面临着两大基本问题：一是如何筹集和管理资金，从而将农村的社会保障从潜在需求变为有效需求；二是如何配置社会保障资源，从而提供有效的资源供给。笔者认为，农地本身就属于一种符合中国现实需要的社会保障资源。应该看到，在市场化改革的过程中，这一社会保障资源的功能性在不断弱化。如何在构建符合市场需要的农地产权制度中不断强化和凸显其保障功能，是切实解决农村保障问题的理论需要。笔者的研究可以为这一问题提供一定的参考。1.2.2现实意义 合理解决农地产权制度的保障功能有利于加快我国农村社会保障问题的解决。特殊的二元结构使我国城乡社会保障差别由来已久，在可以预见的短期内也不可能根本解决。在这一现实约束下，农村社会保障制度必须与城镇社会保障制度建设分开。而农村社会保障建设的根本出发点是必须立足农村实际。在我国传统农业生产方式还没有根本改变的情况下，挖掘土地作为一种保障性资源的功能，既符合农民的现实需要，又能以较小的成本，加快我国农村社会保障问题的解决。另外，这一课题的研究还有利于加快我国新农村建设。土地是农民的命根子，在我国还没有完全实现城市化和现代化的条件下，土地依然是近9亿农民的生存之本。生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主是我国新农村建设的基本要求。完善的农村社会保障体系是社会稳定、经济发展的根本。从上层建筑领域改革和调整我国的农地产权制度，推进农村社会的稳定和发展，是我国目前新农村建设的基本要求。1.3研究动态 马克思关于土地制度的观点。马克思在资本论中引用威廉配第的话说：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的，在市场经济条件下，在城镇化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料，更应成为农民的一大财富。在其地租理论中，马克思认为地租是土地所有权在经济上的实现，地租分为绝对地租和级差地租。绝对地租是土地所有权垄断的结果，而级差地租是土地的资本主义经营垄断的结果。实质都是工人劳动创造的剩余价值的一部分，但绝对地租是农产品的价值超过生产价格或农产品价格高于其价值的那一部分剩余价值。而级差地租则是农产品的社会价值总和大于其个别价值总和的那一部分剩余价值；绝对地租和级差地租都与土地所有权有关系，但在绝对地租情况下，它是由土地所有权直接形成的，而在级差地租的情况下，土地所有权只是把超额利润从农业资本家手中转到土地所有者手中的原因，在没有土地所有权的情况下，也能产生超额利润；绝对地租是任何等级土地都必须支付的地租，而级差地租不是任何土地都能提供的。地租的存在是以私有制为基础的土地制度设计不合理的表现，所以早期的社会主义者要求从根本上消除私有制，构建一种公平的土地制度。基于此，今后理论研究应当进一步完善土地产权制度，明确农民在村集体中行使所有权的程序，授予农民对承包土地的永久使用权，并对该权利的转让、出租和继承作出明确的规定，以便更好地体现和保护农民的权益。有关农地制度改革的几种观点。项继权教授认为当前农地制度的内在矛盾导致了耕地大量流失，农民权益受到损害，引发了社会矛盾等严重后果，我国农地制度改革迫在眉睫。他认为，中国农地制度未来发展的总趋势是农民的土地财产权将不断被扩大、强化和稳定。近期将实现集体所有制基础上的永包制，城乡土地权益平等。周其仁认为在我国相当地区导致失地农民及其引起的失业和社会不稳定现象，在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。因此，土地制度方面的根本改革应该集中于改革征地制度，确立“农地转用”的市场转让权。王景新通过回顾“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度创立和完善的历程，总结了农民自发制度创新与国家强力推行相结合的制度变迁方式，以及“明确所有权、稳定承包权、放活流转权、保障收益权、尊重处分权”的制度变迁路径，在此基础上，提出用多元产权模式和制度安排，实现并保障障农民土地财产权改革思路和政策建议（王景新.中国农村土地制度变迁30年：回眸与瞻望M.现代经济探讨.2008(6)）。 有关农地产权的几种观点。第一，农地国家公有制。向国惠等人认为，我国农村土地名义上集体所有而实质上为国有制，这种法律上的产权的模糊性和内在逻辑的不一致性，使农村土地的各种权利没有明晰的边界。为此，他们提出，应该废除农村土地集体所有制，确立农村土地国家公有制；（向国惠,晏呜,曾娟红.改革农村土地所有制的思路.北京邮电大学学报(社会科学版)，2005(2)）第二，农地私有化。有很多学者认为，土地私有化是解决行政性土地调整和农地征用转非农地所引起的一系列问题的唯一途径，通过农村土地私有化改革，可解决农村土地集体所有制所导致的产权主体虚位的弊端，对农村经济的发展具有积极的意义。杨小凯从土地私有制与宪政共和的关系上强调土地私有产权，他认为，政府通过私有化能够用行动证实不进行掠夺承诺的可信性，才可能真正限制执政者的机会主义行为。文贯中指出，现行的农地制度已经阻碍了实现全社会的公平。由于农民不能私下出售自己名下土地，使得大部分农民即使外出打工，也会想尽一切方法留住土地，这必然给转包和出租带来种种限制和不确定性。因此，需要通过实行土地私有化和自由交易来扩大土地经营规模和促进农村经济的发展。第三，改革和完善现有的农地制度，这是目前改革的主流观点。皮纯协等人主张“淡化所有权，强化使用权”，认为现阶段可以暂不去理会集体土地所有权的种种问题，认为无论对其如何定性并没有很大的意义，只要建立起良性的用益物权机制就可以弥补这一缺陷。（皮纯协.新土地管理法理论与适用北京：中国法制出版社，1999.）张银定等也认为应弱化农地所有权，变使用权为独立和完整的产权，归农民所有，主要原因是农村土地使用权作为独立和完整的产权，归农民所有这一制度的设立能够很好地解决目前农业中存在的问题。（张银定,沈琼,刘志雄.论我国农地集体所有制存在的问题及对策农村经济，2004(12)）有关农地保障功能。范怀超认为，我国农地扮演着保障功能和资本功能的双重角色。在农村社会保障制度一时间难以建立的条件下，农地承担着农村社会保障的功能（范怀超.浅论农地保障功能.西华师范大学学报（哲学社会科学版），2007(2)）。汪应宏等人认为中国背景下的人口迁移、农地非农化和农地制度之间有着紧密联系，并在此基础上，提出了一个政策组合：建立产权清晰、农地自由流转的农村土地集体所有制；取消户籍特权，放开所有城市，以农地承包权为依据建立我国农村社会保障体系。樊小刚从论证土地保障功能的局限性和土地作为农民保障载体对农村经济发展的阻滞作用出发，提出要通过一系列的制度创新构建和逐步完善农村社会保障制度，以替代土地的保障功能（樊小钢.土地保障功能与农村社会保障制度创新J财经论从2003，(4)：812）。王东进认为，土地保障(职能)的存在成为农村现代化的一个障碍，土地保障职能的存在不利于农村农工商的合理分工、土地的规模经营以及农村城市化，因此，在逐步建立农村社会保障体系的同时，弱化土地的保障功能，以便促进农村的现代化。（王东进.中国社会保障制度的改革与发展M法律出版社，2001286.）徐广义认为，现行的农村土地制度是通过均田形式体现农村土地社会保障功能的制度安排，而这种“社会保障型”的农村土地制度越来越暴露出其负作用，如不利于提高农业劳动生产力、进而阻碍农业现代化发展等。（徐广义.现阶段“社会保障型”农村土地制度的副作用J中国党政干部论坛2003，(5)：4950.）有的学者认为农村劳动力转移降低了农地的社会保障功能，农地社会保障功能的下降又将促进农村劳动力的转移，即两者之间是互为因果的关系。（彭山桂,汪应宏,陈晨,温秀琴.经济研究导刊，2008(11)）有的学者认为农地保障功能的弱化使农村社会保障制度的建立尤为必要。李雪、陈小伍指出，当前我国的农地制度是由市场机制之外的行政权力先置所形成的契约关系，而农村社会保障制度则试图建立依附于农地保障的基础上，使其独立发展、自成体系。这种牺牲效率的农地制度很难承担真正意义上的社会保障，农地对农民的保障陷入两难境地，农村社会保障制度与农地制度形成互相掣肘的局面。（李雪,陈小伍.:促进农地流转与完善农村社会保障.上海农村经济，2008(3)）还有的学者认为土地承包经营不仅是一种经营手段，而且是农民生存和发展的最后屏障。李果等认为，农村人口一般不能得到正式信贷资源和其它失业保险，即使存在其它非正式的保险机制，获得土地仍然是满足农户福利需要的基本方式，充当正式保险的替代。有的学者认为，现阶段的以土地为中心的农村社会保障是一种非正规的保障，是一种不健全的保障，是一种落后的保障，是农民在社会保障缺位状态下而被迫进行自我保障的一个理性反映。（高帆.我国农村土地的保障功能应逐步弱化J经济纵横2003，(6)：47）纵观以上专家学者的研究成果可以看出，争论的焦点集中在如何对待农地的保障性功能这一问题上。笔者认为，在社会转型的大背景下，在促进经济效率的前提下强化我国农地的保障功能，对我国农村社会公平和稳定起着不可替代的作用。1.4研究思路与方法1.4.1研究思路 现代农地的产权制度设计应以加强其保障功能为前提，当前农村保障功能的缺失并不是农地产权制度设计的理念和目的。我国农地产权制度的设计既要符合市场经济的需要，更要体现其保障功能。构建一种符合我国农村实际的保障制度必须建立一种科学的农地产权制度，并形成二者市场性的互动。1.4.2研究方法 本作品的主体是应用现代产权理论分析我国农地的产权问题，进而得出其对农村社会保障产生的影响。作品力求克服已有研究成果中片面性和简单化的弱点，以辩证唯物主义和历史唯物主义方法论为指导，应用新制度经济学有关产权分析的理论和社会保障学农村土地保障的理论，综合考查我国农村社会保障的现实问题。1.规范分析与实证分析相结合本作品采用新古典经济学分析范式分析我国农村的社会保障问题，运用新制度经济学分析范式分析我国农地产权制度的运行及其保障功能。为了增强作品的说服力，在查阅大量文献资料的基础上运用经济学的工具进行具体分析，以使该研究更具科学性。2.静态分析与动态分析相结合农地产权制度作为一种上层建筑是一个复杂的系统工程，一经形成就具有很强的稳定性和强制性，但从历史的觉度看它又随社会的进步不断调整。文章从历史与现实的结合上考察农地产权制度的变化对保障功能的影响。第2章我国当前土地产权制度的设计2.1基本内容产权作为一种纯粹的经济权利是一组包括所有权、使用权、收益权、处置权在内的权力束，它会随着经济运行而不断变化，从而适应市场交易的需要出发，其根本目的是为了促进生产力的发展和效率的提高。产权制度作为一种上层建筑，从制度的层面保证了这一目标的实现。我国农地产权制度的设计也是如此。根据我国土地法的基本精神，我国农地产权制度设计可以概括为以下几个方面：第一，从制度的层面保证承包人对土地的使用权、经营自主权以及收益权等，以促进土地和劳动力的有机结合。第二，构建一种和按劳分配制度相吻合的土地经营收入分配制度。这一制度可概括为缴足国家的、留够集体的、剩下的全部是个人的。第三，构建一种和市场经济要求相适应的土地流转制度。合理的土地流转制度是土地集约化的前提和基础，是我国土地实现规模经济的基本条件。中共十七大报告对土地经营的要求是依法、自愿、有偿的基本原则。随着我国市场经济进程的加快，这一要求更加迫切。2.1.1所有权和经营权的分离任何生产资料所有制，包括各种私有制和公有制，都是所有制的主体（个体劳动者、奴隶主、封建主、资本家、社会主义劳动者群众）对生产资料拥有所有权以及由所有权派生的占有权、支配权（包括使用权）和收益权即剩余索取权。这里的“剩余”，它的具体形式，可以是剩余劳动、剩余产品或剩余价值公有制的实质是要实现劳动者的生产资料占有上的根本性平等，从而使劳动者成为生产资料的主人，避免资本主义私有制造成的生产关系的异化。我国农地所有权属于国家和集体，从根本上保证了这一目标的实现。但在公有制的实践中，生产资料的公有和劳动力的个人所有的矛盾无法解决，造成了我国生产效率的低效，人民公社制度实践的失败就是很好的体现。所有权和经营权的分离是社会化大生产对产权制度的客观要求，是生产要素在全社会范围内合理流动的基本前提。我国以家庭承包经营为基础的土地所有权和经营权的分离，极大的解放了我国农村长期压抑的生产力，用最短的时间解决了我国的温饱问题。这一制度性的改变，首先形成了劳动者与生产资料的直接结合，形成了事实上的劳动者在自己的生产资料上劳动的状态，从根本上提高了劳动积极性。其次，它降低了生产过程中的决策成本和监督成本。人民公社体制下我国农业经营中的决策成本和监督成本都很高，这一制度变革使农民对土地经营变成了自己的事情，从而释放了农村的生产力。2.1.2均田承包我国的农地制度的基本内容之一是均田承包,即在一个集体的范围内，按人均耕地、以家庭为组织实现均田承包。这一制度，反映了我国农民对土地经营的基本要求。这里的集体在改革初期主要是生产大队和生产小队，现在则表现为村委。这在集体的范围内实现了对生产资料支配权的平等，从而实现了一定范围内的社会公平。承包关系是一种生产组织形式，从表面上看，它割裂了所有者在自己的生产资料劳动的状况，但它使农民自身与生产资料成为了内在的统一。2.1.3独立的收益权收益权是所有权的经济目的，是产权的根本。独立的收益权使农民成为市场经济的主体，从根本上适应了市场经济的要求。收益权的核心是利益的归属问题。在资本主义私有制下，绝对地租和级差地租的存在是土地资本家的收益权的表现。我国农地收益权是相对于土地经营权而言的，这固然弱化了所有权主体的收益权，但它却促进了生产力的发展和生产效率的提高。2.1.4土地流转权土地流转权是我国市场经济体制改革过程中衍生出的一种新的权利。传统的家庭承包经营是我国小农经济社会的重要反映。虽然它一度极大地解放和发展了农村生产力，但到上世纪八十年代末，这种制度与市场经济的不适应就表现得越来越突出了，这主要表现为土地的小块经营阻碍了现代农业的发展。土地的小规模经营一是增加了农业经营者的劳动力成本，使我国单位产量的劳动力成本远高于机械化水平高的发达国家的单位粮食劳动力成本；二是使我国农业经营的机械成本大大增加。目前我国处于半机械化状态，但由于农地的家庭经营，一家一户一套农机设备，其使用效率又不高，这使得我国的半机械化的机械成本比机械化程度很高的国家还高，这不利于我国农产品的竞争（见表2-1）。合理的土地流转制度是解决这一问题的根本办法。这一制度可以在不改变我国土地所有权的状态下实现我国土地资源的合理流动，从而实现土地规模化经营。表2-1农业机械化水平国际比较国家拖拉机拥有量（千台）收割机拥有量（千台）每台拖拉机负担面积（公顷）每台收割机负担面积（公顷）中国794.9 40.0 117.37 2313.08美国4749.0 663.0 86.98 93.70日本1966.0 1169.0 2.08 2.07法国1460.0 153.5 12.35 60.18英国500.0 48.0 13.10 72.92意大利1459.0 47.0 6.19 93.62加拿大780.0 155.0 58.78 134.63澳大利亚310.0 566.0 147.79 207.33印度1000.0 3.0 166.30 33364.67巴西730.0 47.0 70.96 421.38注：1资料来源：史清琪：技术进步与经济增长，科学技术文献出版社，1985，第124页；2此表为1991年数据。2.2我国农地产权制度设计的功能我国农地产权制度的设计体现了经济发展和保障稳定两大功能，实现了公平、效率、稳定的统一。2.2.1经济功能我国农地产权制度的经济功能从根本上看，就是制度设计对经济效率的贡献问题。从宏观的层面上看，它推动了我国经济发展和市场体系的完善。具体表现为：第一，所有权和使用权的分离使农民成为独立的生产经营者。农民完全可以按照市场经济的要求决定生产什么、生产多少以及为谁生产的问题，这有利于调整和优化我国农业的生产结构，丰富我国的种植结构，使广大农民真正成为生产的主人、市场的主体。第二，独立的收益权使最大多数的农民成为利益的既得者，促进了农业生产的发展。在传统的倍增税阶段，农业生产的效率靠外在监督，这不仅造成了极大的监督成本，也形成了农业生产过程中的事实上的低效。独立的经营权使农民成为了独立的市场主体，独立的收益权则内在的激励了农民提高效率、降低成本。第三，合理的流转权促进了规模化经营和资源的合理配置，适应了市场经济的要求，进一步解放了农村生产力。如前所述，土地的小规模经营阻碍了农业生产的进一步发展，农民虽然成为了市场的主体，但市场带给农民的除了福音之外，还有灾难，因为分散的农民不具有全面的市场信息，不具备驾驭市场经济的能力。但我国适时提出的土地流转制度从根本上解决了这一问题，促进了农业生产的进一步发展。2.2.2农地制度设计中的保障性功能以家庭承包经营为组织形式的农地制度在客观上起着保障性的功能，这对我国社会经济和社会的稳定发挥着不可替代的作用。首先，所有权的集体所有既体现了劳动者对生产资料占有的平等，又使劳动者真正成为了生产资料的主人。这一制度设计的保障性表现在当国家用地时需支付给土地所有者一定的经济补偿，从而使农民有了一个长期的、稳定的收入来源和生活来源。其次，土地经营权属于家庭或个人，并受法律保护，使经营权成为了一个独立的经济权利。我国农地制度设计中的收益权是与经营权相对应的，这使得经营权自身可以独立运行。我国土地的流转权的核心也是土地经营权的流转而并非所有权的流转，这就使经营权自身具有了收益功能。目前，我国在城市化过程中出现的农民工，因为其有土地的经营权而不至于沦为城市贫民，在客观上促进了社会的和谐与稳定。2.3制度设计的缺陷我国农地制度虽然起到了促进经济发展和保障社会稳定的作用，但其制度性缺陷亦是明显的，这主要表现在：2.3.1集体所有权模糊不清我国农地在产权上是属于集体所有的，但法律对“集体”的界定是模糊的。宪法中规定土地为集体所有，宪法通则则具体规定为乡（镇）、村两级所有；农业法和土地管理法中则表述为乡（镇）、村、和村集体经济组织所有。在实践中，这种由于集体所有权模糊不清使得所有权主权主体无法真正保护自己的权力。2.3.2农户缺乏永久性使用权我国农地制度在实践过程中陷入一种两难选择。一是农民因没有永久性使用权而以短期目标从事农业经营活动。他们担心在自己耕种的土地上追加投资，因没有法律上的永久性使用权而造成损失，故对资本、技术改造投入的信心不足，阻碍了土地的长期经营战略和新的技术在农业生产中的应用；二是赋予农民永久性土地使用权会造成事实上的土地私有引发新的社会问题；三是土地流转不畅。土地流转不畅阻碍规模化经营。现在农地制度不够健全和明晰，农民对土地产权的界定也存在分歧，于是就出现了土地承包人或使用者将土地当作自己的私有财产与他人自发交易的现象。还有些农村干部利用土地产权界定不清借机进行寻租。这些土地的非正常流转方式不仅造成了社会不公平和腐败，更阻碍了土地使用的效率。第3章基于我国农地产权制度下的社会保障问题3.1问题的演变3.1.1人民公社与土地保障人民公社是一种农业生产组织形式，其基本特点是“一大二公”。这种组织的根本目的是在组织形式上清除私有制的痕迹，以适应社会主义公有制的需要。私有制下土地的支配权不复存在，取而代之的是高度的公有。这一制度的保障性功能体现在：第一，高度的公有消除了私有的根源，从根本上消除了剥削的可能性，从而避免了社会的两极分化，实现了传统意义上的社会公平与公正；第二，经济组织通过发展集体经济提高社会福利水平，形成了比较完备的农村基础设施和农业基础设施，农村公共产品的提供主体明确、数量较为丰富；第三，有利于农业机械化的推行和普及、有利于新技术的推广和应用，从生产的角度丰富了物质财富；第四，形成了覆盖范围较广的社会保障体系，对“五保户”、孤寡老人的保障比较容易推行，实现了社会的稳定。但这种产权制度下，保障功能有其明显的缺陷：一是农民没有剩余索取权。农民只是组织成员的劳动者，组织主体根据自身需要支配农民的劳动力，剩余索取权的缺失使农民失去了内在劳动积极性，降低了社会效率。虽然保障制度很健全也很容易推行，但终因其缺乏丰富的物质基础而失败，表3-1是我国人民公社时期农业劳动生产率与同期其它国家的比较，从中可以看出我国当时劳动生产率不仅远远低于发达国家，而且远远低于发展中国家。（见表3-1）表3-1 19601978年农业劳动生产率比较（年递增率%）年产值（按1970年价格）劳动力每一劳动力净生产率中国（19571979）2.3 2.0 0.3印度2.3 1.6 0.7印度尼西亚3.2 0.7 2.5埃及3.0 1.4 1.6其他低收入国家2.3 1.4 0.9中等收入国家3.3 0.7 2.6市场经济工业国1.1-3.6 4.9资料来源：中国：社会主义经济的发展（主报告），第134页；1984年世界发展报告，第132/183页。二是不同区域的保障水平差距过大。以人民公社为依托的组织体系是一种小范围内的公有，因其资源占有的不同，不同公社之间在经济上实行单独核算，其不同主体间的社会福利水平和保障水平差距过大，其保障呈现封闭性和独立性的特征，与以公平为目的的社会追求造成了事实上的不公；三是国家保障和集体保障的结合，是一种制度性的结合，这种状态造成了保障水平的极不稳定。人民公社时期规定生产队每年应从总收益中提取23%的公益金作为社会保障金和集体福利金的来源。由于效率低、收入单一，这种公益金的积累非常缓慢，并随收入的波动而波动。多数时候连最低的生活水平都无法保障，更谈不上高层次的保障水平了；四是制度性得保障体系造成了集体和个人形成等、靠、要的心理依赖。制度性保障具有刚性，且是一种自上而下的运行态势，对保障的最终受益者约束却很低，形成一种保障对象的责、权、利的分离，使这种保障制度无法长期、可持续运转下去。3.1.2家庭经营体制下的保障问题家庭联产承包经营体制的核心是保持土地所有权不变的条件下，以家庭为最基本的生产组织形式，宜统则统、宜分则分，形成统分结合的双层经营体制。土地的所有权仍归集体，土地的使用权或经营权按人头分给家庭或个人。这一制度的变革带来的是生产效率的提高以及由此基础上的社会福利水平和农民生活水平的提高。它主要表现在：第一，使用权的保障。人与物的结合是生产的前提条件，农民拥有了独立的土地使用权是农村生产力得以解放的基础。中华人民共和国农村土地承包法赋予农民长期的土地使用权使农民有了最基本的生活来源，使农民的生活保障建立在了效率的基础之上；第二，收益权的保障。独立的收益权使外在激励内在化，极大的调动了农民的生产积极性和创造性，农业生产效率大大提高，实现了责、权、利的内在统一。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，国家层面的社会保障也开始在农村逐步推进，但这时期与土地制度相关的依然是家庭保障。家庭经营为基础的土地制度的保障性功能有其明显的缺陷，表现在：第一，产权的不完整性使农民享有的公共物品供给不足，以致形成农民的歧视性国民待遇问题。公共物品由于其具有消费的非竞争性和非排他性，市场提供是困难的。农村公共物品主要表现在农村基础设施和农业基础设施，由于实行土地的家庭经营，政府供给缺位、土地经营者自身没有供给的动力，造成农村公共物品供给的困难，农民不能和城市人一样享受同等的福利水平；第二，保障水平低。土地保障从根本是说来自于土地收益带给农民的福利。由于农业部门是一个天然的低效率部门，农业种植的收益是比较低的，由此决定土地性的保障是一种低水平的保障，加之家庭经营体制下集体的供给缺乏，使农村的养老、医疗、教育等不断弱化，形成一系列的社会问题。随着我国改革的不断深入，农民面对市场风险的几率越来越大，对保障水平提出更高的要求，土地自身无法完成必要的物质积累。3.1.3农业规模化与农村保障问题家庭承包经营体制是小农经济状态下的一种较理性的组织形式。市场经济要求市场参与者必须具有较完备的信息，能够把握市场运行的规律。这对家庭经营组织提出了严峻的挑战。家庭经营造成农业的小规模、分散化经营，从根本上看也不适应农业现代化的要求。要实现农业的规模化经营，就必须使土地使用权依法流转，使土地适度集中。从长远看，这一举措也有利于我国城市化进程，有利于农村非农业的发展，对我国产业结构的调整和优化也将起到积极作用。目前，很多地区在积极探索“种、养、加一体化”，“产、供、销一条龙”的新型农业发展模式，这也需要土地的适度集中。土地使用权流转制度也解放了一批农村剩余劳动力，加快了城乡之间劳动力的流动与转移。建立以土地持有权为前提、以土地使用权合理流转为分配基础的农村社会保障体系是新时代的必然要求，是构建和谐社会的必然要求，也体现了农村社会成员之间的平等权。长期以来，农村社会保障的缺失影响了社会的稳定，衍生出很多时候问题，这也和社会主义的本质要求是相悖的。为适应农业规模经营的需要，必须建立与之相匹配的生活保障体系；否则，土地集中了，社会保障体系却跟不上，会形成更加严重的生活问题。土地作为一种生产要素，在市场经济下本身就是大多数农民的生活来源。目前，应根据不同的经济状况和发展水平，制定不同的保障水平。土地保障是农村保障的基础，新型农村保障应是“土地保障+必要保障”的保障体系，作为一种新生的事物，我们还处在不断地探索中。3.2我国农地产权制度下的社会保障问题的分析3.2.1公平基础上的分析公平是社会主义的核心价值观。几百年来的社会主义运动的根本追求就是要构建一个更加公平、公正的社会主义社会。马克思主义认为，资本主义造成了资本主义条件下的社会极度不公，极少人掌握了最大多数的生产资料，更多的人则是一无所有。这种社会状态的根源就是资本主义私有制。所以社会主义把公有制作为实现社会公正的根本。我国土地所有权的公有只是这一理念的体现，它从根本上使最大多数的农民实现了平等，促进了社会的和谐与稳定。进一步分析，这种所有权的公有性质也有利于农业的现代化，有利于新的科学技术在农业生产领域的推广和应用。家庭承包经营体制使农民在对土地的使用权上实行了所谓的“公平”。但它造成了农业的分散经营，增加了生产成本。并且，这种公平是一种结果的公平，形成“有田无人种，有人无田种”的局面。现代经济理论认为公平应是机会的公平，即在不改变市场形成的社会秩序的条件下，依据其能力的不同承担不同的社会责任。从这一观点出发，我国目前的均田分摊并没有体现社会的公平。这种生产资料的占有的依据是“身份”，拥有了农民的身份就拥有了这份生产资料，从而获得相应的经济收益。在我国原来对城市居民进行制度性安排的时代，这种不公平相当不明显，随着改革的不断深入，这种状态则越来越明显，形成了新的社会不公。目前我国的社会保障体系正逐步向农村延伸，形成一种覆盖城乡的社会保障体系，那么土地性的保障的重要性必将被弱化。土地保障是一种没有选择的保障，这种保障和被保障对象有无迫切需要无关，形成了更加严重的不公平。农民以较低的代价获得土地，引发土地资源配置的不合理。3.2.2效率基础上的分析效率是农业生产发展的根本，是我们判断农业改革得失成败的主要标准。长期以来我们的改革是有了公平没了效率，有了效率没了公平。从根源上看，公平与效率应是统一的，即应实现公平基础上的效率和效率基础上的公平。农业生产的效率，从农地产权的角度看，应体现在农地产权制度的设计能降低交易成本，形成土地资源的合理配置；从社会保障的层面看，能提高保障的层次和水平。当前，人们对土地保障的理解停留在通过拥有土地来保障农民的生活，正是这一思想，使农民把土地看出是命根子，使土地不断被细化和均化，弱化了土地的使用效率和配置效率，也从根本上无法保证土地带来高水平的保障。如何设计公平与效率兼顾的产权制度，应成为当前学术研究的一项重要课题。从所有权的角度看，公有制既能够适应社会化生产的需要，又从根本上实现了农民对土地占用的平等，实现了生产关系的平等。所以，所有权的国有或集体所有事能够实现这一目标的；从使用权的角度看，使用权的按身份所有，且不同集体拥有的量上不同既妨碍了土地的合理使用，降低了适应效率，又不能体现社会公平，这种特定的身份保障在未来也必将为更高层次的保障体系所取代；流动性的使用权保证了土地的合理使用和效率基础上的合理流动，将是未来发展的一个重要方向，但它会不会引起新的社会不公，从而影响社会稳定，需要我们进一步的研究。3.2.3稳定基础上的分析公平和效率是我们政策追求的基础，稳定则是我们追求的核心。公平是稳定的基础，效率是稳定的保障。土地保障性的核心价值就是能带来社会的稳定。如前面的分析，这种稳定则以一定的公平和效率损失为代价。目前，我国政府提出的以“生产发展、生活富裕、村容整洁、乡风文明、管理科学”为目标的新农村建设，就是要在更高的层次上实现公平、效率、稳定的统一。目前，土地保障在我国社会生活中起着重要的稳定性作用。农民有了最基本的生活来源和生产要素，才不致形成大量的城市贫民。我国是一个农村人口众多的国家，数量庞大的农村剩余劳动力是我国宝贵的人力资源，但同时也是一个巨大的就业压力。如果让他们失去土地转化为产业工人，必将给城市就业带来新的、更大的压力。通过土地保障稳定就业，通过劳动密集型产业的发展来吸引农村富余的人口，是我国保持社会稳定的基本原则。3.2.4农地产权制度的市场化分析产权制度本身就是为市场交易和运行而设计的。合理的产权制度能降低市场交易成本、提高市场效率。农业对自然条件的依赖性较高，农业生产面对市场的风险大。科学的产权制度应能最大程度的规避市场的风险，以提高对农民的保障水平和福利水平。目前我国的农地在制度设计上不具有可交易性，这是由所有权的性质决定的，但它在使用权的范围内可以流动，这就使产权制度适应市场的要求。在内在机理上使土地资源的配置呈现帕累托最优状态。土地资源的合理流动，能使大量原本潜在的农村富余劳动力从土地上释放出来，为工业和第三产业的发展提供充足的劳动力，有力的促进我国城市化进程。表3-2反映了我国近年来农村乡镇企业的发展和就业人数的变化，体现了这一历史进程。表3-2乡镇企业单位数和就业人数（万个/万人）年份1978 1980 1985 1990 1995 2000单位数152.4 142.5 1222.5 1850.4 2202.7 2084.7职工人数2826.6 2999.7 6979.0 9264.8 12862.1 12819.6资料来源：中国统计年签（各年），农业部乡镇企业局全国乡镇企业统计年报及财务决算资料（2000年）土地资源的合理流动加快我国产业结构的调整和升级，使农地向种田能手集中，促进农业规模经济的发展。土地资源的合理流动从长远看促进我国农业现代化进程，提高我国农产品的国际竞争力。市场经济取向的改革是我国经济社会发展的大趋势，必将催生我国以产权制度为核心的制度调整。在这一进程中，土地保障必须以不影响土地的经济功能为前提，以提高农民抵御市场风险、提高农民的福利水平和生活水平为最终目标。第4章农地产权制度与社会保障的相互关系农地产权制度与农村社会保障模式有着紧密不可分割的关系，它们相互作用、相互影响。1953年以来，我国农村大致经历了计划性的社会保障、半市场化社会保障两个阶段，这两个阶段的社会保障模式都与当时的农地产权制度有关。我国农地流转制度的形成是农地产权制度创新的表现，也必将对农村的社会保障模式产生深远的影响。4.1农地产权制度的保障性功能我国的农村社会保障模式是和农地产权制度的设计密切相关的。其制度设计本身就有很强的保障性功能。4.1.1农地产权制度设计理念的保障性功能“耕者有其田”的思想一直是几千年来我国农民的一种理想。从封建社会的一次又一次的农民起义到我党的土地革命、土地改革到家庭联产承包责任制的推行，无不体现这一理性追求。在农民思想的深处，土地是最安全的保障来源。封建时代由于土地集中在极少数统治阶级手里，形成了社会的贫富不均。社会主义革命的根本目标就是构建一个更加理想、更加公正的社会。在早期的社会主义者看来，在广大的农村“均田”是这一思想的最好实现形式。土地的公有加使用权的均分就是这一思想的体现。所以我国的土地产权制度本身就带有很强的保障性色彩。这一制度设计，可以实现劳动力与生产要素的直接结合，不需要再经过迂回曲折的道路。这一理念的保障功能主要体现在：第一，它使每个农民都有了最基本的生产资料。土地只有与劳动相结合才能创造出社会财富。面对我国人多地少的国情，土地资源的匮乏是十分明显的，如何在保证公平的前提下又不丧失社会效率，“所有权的公有+使用权的均分”的做法迎合了这一要求。第二，土地的流动性保证了失去劳动能力的人有了最基本的生活来源。对于失去劳动能力的农民，因其使用权可以流动形成转包，而自己因其使用权获得相应的收益。第三，土地的公有使政府在保障农民生活方面具有不可推卸的责任。从法理上看，所有人主体是最终的收益人，它必须实现责、权、利的一致。与所有权相对应的责任体现在为农业发展提供所必须的基础设施，政府可以通过立法强化这一功能。4.1.2制度运行过程的保障性功能制度的合理性体现在必须接受实践的检验。我国的农地制度在运行过程中实现了其效率基础上的保障性功能。这主要表现在：第一，它提高了社会效率。家庭承包经营制度使劳动的内在激励性增强，使劳动成为农民自觉自愿的事；土地的合理有序流动促进了土地的适度集中，产生规模效应。第二，生产的发展使农民生活水平提高，土地使用权的收益率提高，增加了其保障性功能，促进了社会的和谐与稳定。表4-1说明了近年来我国农村居民的收入状况。家庭保障对社会稳定有着不可替代的作用。家庭保障的发挥来自于经济的发展、农业收益的提高。我国的产权制度设计实现了稳定和效率的完美结合。第三，制度的动态化调整的根本目的是为提高农民生活水平服务的。改革的本质是改变上层建筑层面不适应经济基础的部分。从这一理念出发，我国的农地产权制度也处在不断的调整和创新中。这种调整和创新以“三个有利于”为检验标准，从根本上看就是提升农民的社会福利水平和保障水平的。表4-1改革以来农村居民家庭平均每人年总收入和纯收入（元）年份1978 1980 1985 1990 1995 2001 2007总收入152 216 547 990 2338 3307 5437纯收入134 191 398 686 1578 2366 4140资料来源：中国统计年签和中国农村统计年签（各年）。4.1.3制度运行结果的保障性功能制度运行结果是检验制度合理性的根本标准。我国目前农地产权制度运行结果体现在：第一，它实现了社会公平。这主要体现在所有制本身实现了生产资料占有的公平，从而实现了生产关系上的根本性平等；使用权的依法、自愿、有偿流动实现了各尽所能、体现了机会上的公平。第二，它实现了社会效率。效率的实现来自于组织目标和组织成员目标的一致性。我国的农地制度的设计就是为了解放和发展生产力、提高人民的生活水平。无论是目前的联产承包还是未来的规模化经营，从根本上来看都是要最大程度的解放农业领域的生产力。表4-2说明了我国改革后农业总产值的变化。以此为基础的产权制度的效率来自于交易成本降低下的土地资源的合理配置。第三，它实现了农村社会下基本稳定，实现了幼有所教、老有所养的和谐社会的基本要求。中国的农民从来没有像今天这样有信心、有希望。免费义务教育、社会养老逐步覆盖农村的做法深得人心，社会稳定、人与人之间和谐相处，这是大同世界在新时代的体现。表4-2农业总产值（亿元）年份1978 1980 1985 1990 1995 2000总产值1118 1454 2506 4954 11885 13874资料来源：中国统计年签和中国农村统计年签（各年）。4.2农地保障功能的制度性保证农地制度和农地的保障性功能发挥是相互影响、相互制约的。农地保障性功能的发挥也需要制度和政策层面的保证，主要体现在：4.2.1公有制经济的制度保证公有制经济作为社会主义的本质表现，它属于社会主义上层建筑的范畴，它本身具有保护自己、排除异己的功能。社会主义的土地公有，在制度的层面保证了人民当家作主的地位，使社会经济发展的效率最终惠及人民，防止出现资本主24义工业化的过程中所出现的严重的两极分化。邓小平指出，社会主义的本质是解放和发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。没有广大农村的富裕，就没有中国的富裕。市场经济改革使我国城乡收入差距在不断扩大，以土地公有制为核心的我国土地产权制度，从制度本身对收入差距起到了较强的约束作用。4.2.2市场经济体制的保证我国市场经济体制的逐步成熟和完善，对我国农地产权制度的市场化变革起到了推动作用。从根本上看，市场经济体制决定了农民必须成为独立的利益体，只有这样，他们才能平等的参与到市场竞争中来，才能促进资源在效率的前提下合理流动。市场经济体制客观上要求土地作为一种生产要素必须可以交易，可以流动。随着我国市场经济体制改革的逐步深入，我国的农地产权制度必将不断调整，以适应市场经济的要求。4.2.3法律和政策的保证中华人民共和国农村土地承包法第一条就规定立法的目的是“为稳定和完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法”中共十七大报告指出，“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”这些法规和政策，保证了我国现行的农地产权制度的可操作性。中华人民共和国农村土地承包法,中国法制出版社2007年7月第2版,第12页.中共十一大报告（辅导读本）,人民出版社2007年10月第1版,第23页.25第5章我国农地产权制度下农村社会保障制度构建5.1农地产权制度与农村社会保障之间存在很强的相关性首先，农地产权主体与农村社会保障层次有较强的相关性。纵观我国农村土地制度与农村社会保障的发展历史，可以看出：土地革命时期，土地产权主体为农民，农村社会保障层次较低，以自我保障为主；合作化和人民公社时期，土地产权主体上升为集体，农村社会保障层次也有所提高，集体在农村社会保障中发挥着主要作用；家庭承包经营时期，土地的长期使用权下移到农户，农村社会保障演变为建立在土地保障基础上的家庭保障。随着工业化和城市化的加快，土地流转政策的提出，农村社会保障的层次必将逐渐提高。其次，农地产权形式与社会保障功能发挥存在较强的关联性。现有土地制度在某种程度影响了农业增产和农民增收，使得农村社会保障制度的建立缺乏较强的物质和经济基础。我国现行农地制度是在土地集体所有的基础上，根据人口均分土地，由家庭承包经营，这必然造成土地经营和农业生产的分散化，直接影响了土地规模经营的实现，进而影响了农业的增产和增收。而在农民收入较低的条件下，建立农村现代社会保障制度很难推进。最后，农地产权期限与农村社会保障主导模式存在较强的关联性。我国农村以土地保障为基础的家庭保障是农村社会保障的主导，这种模式必然要求采用均田承包的方法，但是，当人口、劳动力变动时，必然对土地调整提出要求，尽管中华人民共和国农村土地承包法（2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）和中央相关文件规定，土地承包关系在原来基础上延长30年不变，但不少地方迫于人口变动的压力不得不频繁调整土地，这就意味着在农村现代社会保障制度没有真正建立起来时，