土地承包经营权及其流转.doc

对土地承包经营权及其流转的认识一、 土地承包经营权1. 土地承包经营权的形成第一阶段：1978年十一届三中全会的第三次土地制度改革，实施了土地所有权和土地使用权的分离，其意义在于改变了土地集体经营的模式，使用者获得了对农地的自主经营权。第二阶段：1986年颁布的中华人民共和国民法通则首次以法律的形式规定了土地承包经营权，但对具体内容作出规定。第三阶段：2003年3月1日施行的农村土地承包法规定，土地属于集体，由村委会分配到农户，租赁期30年。第四阶段：2007年颁布的物权法再次以基本法的形式对土地承包经营权进行了确认。2. 土地承包经营的概念：个人、单位通过依法订立承包合同所取得的对集体所有或者国家所有的土地从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产经营并获得收益的权利。3. 土地承包经营权包括以内容：1）经营自主权，也叫经营决策权。2）收益权。3）收益的处分权。4）流转权。5）优先承包权。指土地承包经营权流转过程中将土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人过程中，本集体经济组织的成员在同等条件下有优先于本集体经济组织以外的单位或者个人获得土地承包经营权的权利。6）继承权。4. 土地承包经营权的分析:1)土地承包经营权的意义 物权法将农村土地承包经营权规定为物权类型之一的用益物权，这意味着承包人一经承包农村土地，就使承包经营权作为一项权能，从所有权这一典型物权中脱离出来，具有排斥包括发包方在内的其他一切人的非法干涉的特性。物权法将农村土地承包经营权作为用益物权法定化，目的是为了稳定农村土地上的权利义务关系，使农民具有长期且有保障的土地使用权，最终目的是使农民更充分、有效、合理地利用土地，从而保障和促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。2) 农用地承包经营权与“四荒”地承包经营权农村土地承包法和物权法的实施，标志着我国土地承包法律保护体系的形成，同时也是对农村土地承包经营权进行法律调整的依据。土地承包经营权的客体是农村土地。农村土地承包法第2条将农村土地界定为农民集体所有和国家所有，依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。而对何谓“依法用于农业的土地”，该法未予规定。根据土地管理法第4条，我国实行土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。未利用地则是指农用地和建设用地以外的土地，对农村而言，主要是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩。根据土地管理法的上述规定，农村土地承包法所称的农村土地，包括农用地和未利用地两类，而根据物权法，土地承包经营权则是指自然人、法人或其他组织，对农用地和未利用地加以利用并获取收益的物权。由于有关法律将农村土地划分为农用地和“四荒”地等未利用地两类，因此，以其为客体的农村承包经营权就划分为农用地承包经营权和“四荒”地承包经营权。农用地承包经营权是指对农用地以农业生产的方式加以利用的权利，其客体范围包括耕地、林地、草地、养殖水面等。依据土地承包法，农地承包经营权必须采取家庭承包方式。“四荒”地承包经营权是指对“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”承包经营的权利。依据土地承包法，“四荒”地承包经营权既可以采取家庭承包方式，也可以采取家庭承包方式以外的其他方式如招标、拍卖、公开协商等方式承包。从承包实践看，“四荒”地主要采取其他方式承包经营。物权法和土地承包法虽然规定了农用地承包经营权和“四荒”地承包经营权，但两种经营权无论在立法保护的重点还是在功能方面均有不同。二、 土地承包经营权流转1. 对土地承包经营权流转的理解1) 土地流转是土地承包经营权的流转从理论上理解，农村土地的流转应包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转两个方面。其中土地归属关系的流转，是指土地所有权关系的转变，如土地的买卖、赠与、征收等。土地利用关系的流转，是指在土地所有权关系不变的前提下，土地利用关系在主体之间发生转变，如承包地的转包、建设用地使用权的转让。我国农村土地属于农村集体所有或国家所有，土地所有权只能单向性转变-即只允许农村集体所有的土地转变为国家所有，而这由土地征收制度加以规范，不纳入土地流转机制。因此，我国农村土地流转实为土地利用关系的流转。土地承包经营权是我国特有的一项用益物权，是为了充分利用土地资源而设置的。土地承包经营权有两大本质特征；一是从事农业生产经营活动。假如在承包地上从事非农业生产经营活动，就不能称为土地承包经营权。二是以占有为利用收益的前提。“占有是一切财产利用关系的支点。”只有占有承包地，才能利用承包地进行农业生产经营活动，这是自主经营的必然要求，也是用益物权的本质特征所决定的。因此，谁占有承包地且从事农业生产，就享有土地承包经营权；一旦脱离对承包地的占有或者虽占有承包地但不从事农业生产，就不应享有土地承包经营权。因此，流转方转移的只能是土地承包经营权整体。2) 土地承包经营权流转的概念及意义土地承包经营权流转是伴随农村经济发展和农村劳动力转移出现的客观经济现象。在当前，它有多重意义：一是有利于加快改造传统农业，促进现代农业发展；二是有利于优化农地资源配置，促进土地合理利用；三是有利于完善家庭承包经营，巩固基本经营制度。3) 土地承包经营权流转的方式（一）土地转包：指承包方将自己承包期承包的部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。不需报发包方备案。（二）土地转让：指承包方将其拥有的到期的土地承包经营权以一定的方式和条件转移给他人的行为。（三）土地出租：指承包方作为出租方，将自己承包期内部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农生产经营，并收取租金的行为。（四）土地互换：指土地承包经营权人将自己的土地承包经营权交换给他人行使，自己行使从他人处换来的土地承经营权。需报发包方备案。（五）土地入股：指在承包期内，承包方将土地承包经营权量化为股份，以入股形式组成股份公司或合作社，从事农业生产经营，收益按照股份分配。（六）反租倒包：由农村集体经济组织出面把农户的承包地反租过来，集中连成一片，给予农户适当的经济补偿，再把土地承包进行转租或发包给农户、个人或企业单位。（七）托管：指承包方承包地委托农业服务组织或农户代为经营管理，托管双方签订协议，委托方向受托方支付一定的费用。另外，四川成都、河南信阳相继试行“土地银行”的新形式，取得不少成果和经验。土地银行是指主要经营土地存贷及与土地有关的长期信用业务的土地信用合作机构。土地银行具体运作模式是指政府出面组织，把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权、以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合，“零存整贷”，加快农地流转，推动农业产业化和规模化形成。2.当前我国土地承包经营权流转方式存在的主要问题体现在以下几个方面：1. 土地承包经营权主体地位虚化。在土地承包经营权流转中，无论以何种方式的流转，其流转的主体和当事人都应是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。但在具体实践中，集体经济组织通常以管理者的身份对承包方进行行政手段、准行政手段的干预，强迫或者阻碍土地承包经营权人对承包土地的自主流转。其中最典型的，也是国家明令禁止的一种现象“反租倒包”，“反租倒包”是指集体经济组织将已发包给农户的土地反租回集体，集体将土地集中后再重新租给本集体经济组织的农户或者集体经济组织以外的人，实际上是集体将农户的小块承包地租过来，再进行整理形成规模后转租给第三方。发包方有可能从承租与转租中获取其中的差价，挤占承包方应得的全部利益，严重损害了承包方在土地流转中的完全当事人地位，阻碍了承包方对土地的自主、自愿流转。还有一些地方的村组织负责人为了引进农业生产资金，以当事人的身份出面，以非常优惠的条件将土地出租给第三人，损害了原承包经营权人的利益。因此，在土地承包经营权具体流转中，由于集体经济组织或他人的干预，土地承包经营权主体地位严重虚化。2. 耕地流失严重。我国是一个人口大国，耕地资源有限。随着城镇化的不断发展、人口的持续增长、农业结构调整、生态破坏等原因，耕地面积不断减少，人均耕地数量不断下降。根据2006年全国土地利用变更情况调查，我国耕地从1996年到2006年10年间共减少了1.24亿亩。在土地流转实践中，由于林果业、养殖业等特种经营比一般的粮食种植效益要高，因此受让人为了获取更多的经济利益，便将耕地转为林果地、水塘等非耕农用地；一些地方的土地股份合作企业突破严格的农地用途管制，将集中起来的农业生产土地转向二、三产业，甚至从事商品房开发。这些行为都导致了耕地资源的严重流失，耕地资源的保护不仅关系到耕地权利人的利益，而且关系到我国的粮食安全与社会稳定，因此要给予特别的关注与保护。在土地流转过程中，如何平衡好农业结构调整、土地集约化规模化经营与耕地资源保护之间的利益关系是当今需要解决的一个难题。3. 法律的有关规定与实践相脱节。农村土地承包法第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包人同意。”然而却没有对发包方同意权的行使作出进一步具体的界定，有可能使土地承包经营权的转让在现实中发生扭曲。比如，同意权应当由谁来行使，是由村、组负责人，集体经济组织负责人还是集体经济组织成员会议？这些很容易使乡、村干部利用同意权的行使侵扰正常的土地流转。目前耕地流失的一个重要原因就是集体经济组织的负责人对于土地的转让享有事实上的决定权，广大农民对土地的转让没有决定性质的发言权，在耕地的流失中农民完全处于一种被动的无可奈何的境地。农村土地承包法第4条第1款规定： “国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”根据本法的规定，耕地的承包期为30年，草地为30至50年，林地为30至70年。土地承包关系的稳定对于承包户从事农业劳动、对土地追加投资提供了一定的便利，然而却无法解决新增人口以及出嫁女子的土地分配问题。在30年承包期内很多农户家庭都会有人口的增加，但是却无法分到土地，造成家庭中人多地少的局面，这对于主要依靠土地为生的家庭来说是一件关乎生计的大事。虽然法律对这个问题已经做了一定的补救，比如土地承包法第28条规定，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:(一)集体经济组织依法预留的机动地；(二)通过依法开垦等方式增加的；(三)承包方依法、自愿交回的。”由于通过依法开垦的方式增加土地以及承包方自愿交回土地的情况都很少发生，因此要解决人地矛盾问题最可行的方法只能是机动地。然而在现实生活中，由于农村整个管理体系松散，缺乏有效的监督体制和对违法行为制止的体制且农民法律意识淡薄，这就造成了农村土地承包法第28条的规定没有得到事实上的实施，机动地没有实现解决人地数量矛盾的目的。4. 集体土地所有权主体虚位。目前理论界和实践中对集体土地所有权主体存在很大的分歧，大致有如下几种观点：(1)认为集体土地归集体经济组织；(2)认为集体土地归村民委员会和村民小组所有；(3)认为集体土地归农民集体所有；(4)认为集体土地所有权主体不明。所谓的农村土地“集体所有”是一种虚设，其实农村土地并没有真正的所有权主体。由于这种集体土地所有权主体的混乱甚至错位，难免造成对土地所有权主体的利益侵害。笔者认为，所谓集体土地所有权就应该是全体集体成员共同所有，因此其行使主体理所应当是乡、镇农民代表大会、村农民代表大会、组农民大会。然而在现实操作中，农民由于缺乏行使集体所有权的组织形式和程序，土地集体所有实际上成了乡、村干部的小团体所有，这在农村基本上是一种普遍现象，集体所有的“集体”太抽象，实际中不易实现。5. 缺乏健全的社会保障机制。目前，阻碍了农民承包经营权流转的现实原因是，作为生产资料的农民土地在我国特殊国情下承担了社会保障功能。实行家庭联产承包责任制以后，集体经济积累贫弱，失去了对成员的保障能力，而家庭也出现了小型化趋势，家庭的保障功能也在减弱，并且随着农村集体经济力量的瓦解，原来的合作医疗体系也遭到了破坏。我国城乡二元制度的影响，使农民享受不了城镇居民同等的待遇，在子女入学、就业、医疗、住房的等方面没有保障，始终存在着生活上的后顾之忧。有些农民即使在城镇有了稳定的工作和住所，但由于户籍制度等原因，在没有生活保障的情况下，原籍承包的土地和房产便成了生活的最后保障线，他们宁可抛荒也不愿将土地转让出去。因此，在农村新的社会保障体系如养老、合作医疗等还没有建立起来的情况下，土地保障的基础性作用极大的阻碍了土地承包经营权的流转。6. 土地流转规模和流转信息不完善。现阶段，土地流转规模小，经营的模式小而粗放，性质比较单一。土地流转并没有给广大农户带来大的收益，而农户并没有因土地流转实现各种资源的优化配置，这种状况最终导致农户不能很好地适应现代农业建设的新要求。目前，土地承包经营权流转主要靠农户双方协商，没有中介组织参与，没有土地流转市场信息，没有土地流转的场所，有时很难达到双方满意，造成流转的效率低。集体建设用地使用权流转1、 集体建设用地流转1）集体建设用地的概念：又叫乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。集体建设用地所有权归集体所有，农民享有使用权，使用期限无规定。宪法第十条之规定,自留地、自留山属集体所有。2）集体建设用地流转的意义：A. 实现农村土地利用方式由粗放型向集约型转变的一条有效途径，有利于集体建设用地自发流转的合法化便于国土部门统一管理；B. 有利于增加农民收入，逐步促进完善农村社会保障体系；C. 有利于加快农村经济社会发展，整体推进城乡经济社会一体化进程。2、 集体建设用地使用权流转的方式及现状目前农村集体建设用地使用权的流转方式从合法与否的角度，经总结后分为两类：一、符合法律规定的流转方式1）征收。这种流转方式就是将农村集体土地经征收转为国有土地之后再流转，这既符合土地管理法第2条 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收。的法律规定，也是当前农村集体建设用地使用权流转的主要形式之一。2）入股、联营。这种方式是指农村集体经济组织经县级以上地方人民政府批准，以农村集体建设用地使用权经评估转化为土地资产后作价入股或联营并参与所投资企业的利润分红。这符合土地管理法第60条 农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的规定。3）企业的破产、兼并或改制等情形的流转。主要指符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产清算、兼并、改制过程中，或因债权债务等因素，企业自愿或经司法裁定发生的农村集体建设用地使用权的流转。这符合土地管理法第63条 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。的规定。二、不符合法律规定的流转方式1）出让和转让。这种流转方式主要分两种情况：一种是农村集体经济组织直接出让或村成员转让农村集体建设用地使用权；另一种是农村房屋产权人出让、转让房产时，连带出让、转让农村集体建设用地使用权。这显然不符合土地管理法第43条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地和第63条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定。2）使用权抵押。主要指通过对农村集体建设用地使用权进行评估，按照评估价值在信贷机构或其它单位和个人进行抵押融资。这不符合物权法第183条“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押”和担保法第36条的同样规定。3）租赁。主要指集体组织或个人与用地单位达成出租协议，由用地者定期给付租金的行为，“以租代征”、“以入股联营为名行出租之实”就是其中的代表形式。与出让转让类似也分两种情况，即直接出租土地使用权和出租房产时连带出租土地使用权的行为。这同样是不符合土地管理法第43条和第63条规定的。4）未经批准或不符合规划的入股、联营。这种方式主要是指集体经济组织或个人，违反土地管理法第60条规定的情况下，未经有权机构批准私自与用地单位进行的入股或联营导致的农村集体建设用地使用权的流转。小结：通过对流转方式的分析，可以看出符合法律规定的方式有限，大大限制了农村集体建设用地使用权的流转。虽后面四项不符合法律规定，但除第(四)条外大部分流转方式都符合当前政策的要求，是在政策指引下或自发流转中形成的对法律的突破。3. 集体建设用地使用权在流转时出现的问题在现实中，农村集体建设用地使用权隐形流转已普遍存在。它的存在对缓解城镇土地供求矛盾，盘活存量土地资产，加快农村工业化进程等所起的作用很明显。但目前的集体建设用地流转毕竟是自发的、不规范的，这也使集体建设用地使用权在流转时难免出现问题。（一）自发流转带来土地和国家资产流失由于隐形流转是自发的流转，流转后的土地大多落入私人之手，私人或组织可以随意利用该土地，所以缺乏规划条件的集体建设用地使用权流转不仅会导致政府规划范围内的土地不到位，而且使土地上的权益完全私有化，国家无法通过税收等调控手段控制土地收益的走向。另外，根据“房随地走”的原则，处理集体建设用地时必须同时处理地上的建筑，“谁交易谁受益”，这时地上的国家和集体财产物权也就顺势转移给个人或组织，与个体利益混同，随土地而流失。（二）耕地得不到有效保护根据土地管理法第63条的规定，只有在符合城乡规划的情形下，才能将耕地等农用地通过审批手续转变为集体建设用地。而由于房价地价上涨，乡（镇）村干部对将耕地变为建设用地来搞房地产的积极性很高，如不加以严格控制，将会有大量耕地变为建设用地用于乡镇企业建设或其他建设，导致了耕地的流失。（三）不能很好地保护当事人的利益，特别是农村集体的利益依据土地管理法第60条规定，处分集体土地必须经过登记审批，但土地隐形流转没有必要的审批程序，也没有登记公示程序，更没有必要的法律支持，一旦土地交易发生纠纷，很难从法律上保护当事人的利益。土地侵权纠纷与土地权属争议有何区别1、土地侵权纠纷与土地权属争议的内涵不同（一）土地侵权纠纷是指因对他人依法取得的土地权利构成侵害而引起的纠纷，包括集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权及土地他项权利受到侵犯而引起的纠纷。土地侵权纠纷包括：1、侵犯土地所有权。如超过批准征地数量占用农民土地，构成对集体土地所有权的侵害；2、侵犯土地使用权。如在他人的土地上建设违章建筑、行政机关非法处分农民承包的集体土地等；3、侵犯他项权利。如对已设定抵押权的土地进行任意处置，构成对他项权利的侵害等。（二）土地权属争议是指因土地权属不明而导致的土地所有权或者土地使用权归属争议。土地权属争议包括土地所有权纠纷和土地使用权纠纷。前者是在土地权属已经确定的情况下发生的侵犯土地权利行为而引起的纠纷，后者则是土地权属不明导致的纠纷。2、土地侵权纠纷与土地权属争议的解决方式不同土地侵权纠纷的解决方式：一、侵权纠纷的解决，当事人可以采取行政调处解决，也可以直接向人民法院提起民事诉讼；二、侵权纠纷不受行政处理后30日的诉讼时效的限制；三、在侵权纠纷中，被侵权人对行政调处不服的，应以侵权人为被告提起民事诉讼。关于侵权争议的处理结果，土地侵权行为适用民法中一般侵权行为的规定，侵权人应退还土地，因侵权人主观上有过错的，侵权人在土地上营建的建筑物或其他设施应当归属于被侵权人。被侵权人要求侵权人拆除其非法营建的建筑物或其他设施的，侵权威人负有拆除义务。侵权人除承担上述民事责任外，依法还应当承担其他行政责任或刑事责任的，按有关法律、法规的规定执行。土地权属争议的解决方式：发生土地权属争议的，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。即当事人之间发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。受理土地权属争议处理申请的政府或主管部门，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。如果调解未达成协议的，受理部门应当及时作出处理决定。当事人对受理部门作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。确定土地所有权应该注意的几个问题一、正确划分国家土地所有权与集体土地所有权的界限1土改中是否颁发土地所有证是划分国家所有土地与集体所有土地的重要依据我国法律规定的属于集体所有的土地，是按照土地改革法分配给农民个人所有的土地，是通过集体化和公有制产生的。建国后，我国进行的土地制度改革，废除了封建土地所有制，实行农民土地私有制，颁发了土地所有权证，依法确认了农民对土地的私有财产权，在其后进行的合作化中，土地所有证成为入社之前私有土地的证明和可以入社成为集体土地的法律依据。根据内务部关于华东军政委员会发布土地房产所有证暂行办法第十条规定，“凡属国家之土地房产，概不发给土地证(土地所有证)。”1950年，内务部关于填发土地房产所有证的指示第一条规定，土地改革完成后没有颁发土地所有证的土地，应确定为国家所有。依照土地改革法和城市郊区改革条例的规定没收、征收收归国有后，由农民个人使用的国有土地及未分配给农民私有的土地，土地的所有权仍属于国家。2农业合作化时期土地入社和实施六十条时土地已确定为集体所有是确定集体所有权的主要据。 土改中颁发的土地所有权证是农民私有土地转为合作社集体所有的法律凭证，因此，在农业合作化时期土地是否入社是确定土地所有权是否归集体所有的关键。320世纪50年代存在的公有土地归国家所有，但颁发了土地所有权证的，归农民集体所有。所指的公有土地在1953年和1958年的国家建设征用土地办法中与国有土地是被等同对待的。尽管对公有土地所有权的归属尚存在争议，一般认为，公有土地发了土地所有证的，可以认为属于该村或乡农民集体所有；否则，应属于国家所有。4以是否征用作为划分国家土地所有权与集体土地所有权的标志。建国以来，我国颁布的有关法律法规均对征用后土地的权属作出了明确的规定。1953年国家建设征用土地办法第十八条、1958年国家建设征用土地办法第十四条、1982年国家建设征用土地条例第五条和土地管理法实施条例均规定，经征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。因此，是否经征用是确定土地归集体所有的重要依据。5.国家土地所有权推定原则根据确定土地所有权与使用权的若干规定第十八条，“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”即在无法确定国家土地所有权与集体土地所有权界限时，集体负有举证责任，如果集体不能证明该宗土地为集体所有，则推定该宗地属于国家所有。二、正确划分集体之间土地所有权的界限我国现行集体土地所有制基本保留了人民公社时期“三级所有，队为基础”制度模式，即集体土地的主体有三种表现形式：村农民集体、村内两个以上集体经济组织的农民集体（简称“村民小组”）和乡（镇）农民集体，因此，在确定集体土地所有权归属时，不仅需要正确划分集体与国家之间的土地所有权界限，而且要正确划分不同主体的集体之间的土地所有权界限。集体所有的土地最初是本集体的农民入社带来的土地，但五十年代末、六十年代初农村集体所有制的频繁变动，私有土地入社时的农业生产合作社的界线已不能反映现实集体的权属范围。1962年六十条确定的集体土地范围，也因集体土地的界线和集体土地所有者本身的改变而发生了变化。引起土地权属变化的主要因素主要有：（1）村、队、社、场合并和分割等管理体制的变化；（2）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（3）由于行政区划变动和农田基本建设等原因重新划定土地所有权界线的。集体土地所有权的变化往往与国家政策有关，应充分考虑到引起变化的历史背景，尽量维护现有的土地权属状况三、分阶段处理国家建设征用集体土地和集体之间使用土地的土地权属问题根据我国土地权属在不同历史时期的变化特点，确定土地权属应有不同的对策和原则。1、贯彻农村人民公社工作条例草案（简称“六十条”）之前国家建设使用的集体土地，集体之间使用的土地，1962年已不在生产队的范围，应按现在使用情况确定土地权属。建国后，我国于1953年和1958年颁发、修改了国家建设征用土地办法，但仍存在无偿的或基本无偿的征用土地情况，用地手续极不完善。集体之间占用土地特别是公社占用大队土地，公社、大队占用生产队土地，更是无偿调拨，土地权属极为混乱。针对这种现象，中共中央1960年11月紧急发文，要求坚决反对和彻底纠正“一平二调”的错误，认真清理、坚决退还各级组织和单位平调生产队的土地