小城镇建设五年规划.doc

深化小城镇建设 加快综合配套改革加快小城镇建设，是贯彻落实科学发展观、着力统筹城乡发展的有效载体。近年来，鄞州区小城镇建设不断推进，城镇支撑、辐射能力不断增强，但城镇面貌落后、功能滞后等问题依然没有根本性改变。为此，我们在总结、调研、分析的基础上，提出了“十二五”期间我区小城镇建设的基本原则、工作目标、主要任务和举措。一、小城镇建设十二五规划现实基础、存在问题和宏观形势科学谋划“十二五”小城镇发展思路，必须立足鄞州经济社会发展的现实基础和发展环境，全面总结“十一五”期间小城镇建设的实施情况，认真分析国内外宏观形势变化的新趋势和新特点，准确把握发展面临的新情况和新问题。（一）现实基础和存在问题“十一五”期间，我区认真落实省委“两创”总战略和市委“六大联动”、“六大提升”战略部署，坚持以新城区为龙头、小城镇为平台、新农村为基础，强化镇村建设整体联动，推进城镇化与新农村互促共进，逐步走出了一条鄞州特色的新型小城镇建设新路子，成为全省唯一进入城乡全面融合阶段的县（市）区。一是立足统筹融合，规划体系不断完善。十一五期间，我区按照“以镇带村、以村促镇、镇村互动”的原则，建立了城乡一体的城、镇、村规划体系，完成了全区城乡总体空间布局规划。各镇乡（街道）突出特色主导，完成了镇乡（街道）总体规划、控制性详细规划及核心区块城市设计。期间，鄞州区及各镇乡（街道）根据实际需要，先后编制完成了医疗卫生设施布局规划，教育设施布点规划、路网详细规划、区给（排）水等专项规划。这为十二五期间推进我区小城镇建设和城乡一体化统筹发展打下了良好的基础。二是立足改变面貌，拆旧建新成效显著。十一五期间，我区以改变城镇面貌为出发点，在小城镇建设中，坚持整体联动、拆建投并举成效明显。特别是从2008年开始，我区小城镇建设取得了快速的进展，拆、建、投主要指标超额完成预期目标，各镇乡（街道）在建成区范围内三年累计完成拆迁321万平米，建新780万平米，全社会投入275亿元，财政投入37亿元。大部分镇乡（街道）城镇面貌有了较大改变。三是立足整体配套，公基设施日趋完善。十一五期间，我区小城镇建设着眼城乡基础设施“全面对接、互联成网”，强化了道路、公交、电力、通讯、供水、污水和垃圾处理等基础设施建设，进一步完善了便民服务中心、卫生医疗机构、图书室、文化健身场所、休闲公园、菜市场等公共服务设施，实现了共建共享。 四是立足优化升级，产业支撑不断加强。十一五期间，在小城镇建设中，各镇乡（街道）注重加快城镇产业转型升级，共完成退二进三项目140个，引进了以集士港奥特莱斯、五乡镇中国南车等项目为代表的一批现代服务业、高端装备制造业和高新技术产业，不断夯实城镇建设支撑力度。五是立足扩权强镇，建设体制不断创新。十一五期间，我区出台了关于进一步加快小城镇建设的若干意见等一系列文件，突出“活机制、强建设、重保障”，联动推进扩权强镇改革，依法扩大并下放了镇乡（街道）经济社会管理、行政综合执法、公共服务、财政管理、人事管理等40项权限，免收166项行政事业收费。总体上，“十一五”期间全区各镇乡（街道）项目建设有力推进，街景改造、新区开发联动实施，产业提升、公基配套同步强化，城镇形态功能日趋优化。但也要看到，小城镇建设依然面临着诸多要素的制约。一是小城镇建设土地指标稀缺。随着小城镇建设的深入推进，土地指标的稀缺对小城镇建设影响加大。特别是启动地块的缺乏已成为影响小城镇建设开展的主要因素。不少镇乡（街道）小城镇建设核心区块拆迁由于缺乏启动地块而一直无法走上拆、建良性互动轨道。二是小城镇建设资金短缺。由于融资渠道不畅，各镇乡（街道）不同程度出现了资金紧张的状况。三是小城镇建设政策尚待进一步完善。十一五期间，尽管制订出台了一系列行之有效的政策、措施，但随着小城镇建设的推进，诸多问题也随之暴露。比如在宅基地占补平衡、镇乡（街道）投融资体制建设等方面尚待进一步进行政策探索；在拆迁补偿政策等方面不平衡性较大造成镇乡（街道）之间工作的困难；在退二进三政策方面，政策缺乏统一规定，操作随意性较大，亟待进一步规范。四是小城镇建设管理及技术人才缺乏。小城镇建设是一项复杂的系统工程，需要大量管理型技术人才。十一五期间，各镇乡（街道）小城镇建设快速推进，紧缺的人才跟不上小城镇建设发展的需要，进而造成镇乡（街道）小城镇建设效率降低。五是小城镇建设维稳压力加大。“十二五”时期，我区正处于经济和社会转型期，各种社会问题和矛盾凸显。而城镇建设往往容易成为矛盾的激化点，特别是在拆迁过程中，如果处理不好，一旦激化，很容易产生群体性事件，进而诱发严重的社会稳定问题。（二）宏观形势分析“十二五”期间，我区小城镇建设环境将不断优化，但面临的形势也更为复杂，各种积极变化和不利影响会此消彼长，短期问题和长期矛盾相互交织，各种因素互相影响，工作难度会不断加大。从国内环境看。“十二五”期间，国内经济回升向好的基础进一步巩固，扩大内需和改善民生的政策效应继续显现，积极稳妥推进城镇化，加强中小城市和小城镇发展仍为保增长促调整惠民生的重要抓手。但是，在此期间，房地产行业依然处在整个社会的矛盾焦点，国家在房地产政策上将不断出台一系列调控措施，增加了开展小城镇建设的复杂性和艰巨性。从区域环境看。随着长三角区域发展规划的发布实施，长三角区域经济一体化进程将加速，宁波人均GDP将实现从1万美元向2万美元跨越，中产阶层队伍不断壮大，特别是随着宁波市绕城高速、地铁一号二号线、供水工程等一大批重点工程的竣工，城乡二元结构被打破，城乡一体化步伐进一步加快。这既为我们开展小城镇建设提供了前所未有的战略机遇，也对我们小城镇建设提出了更高的要求。从区内环境看。“十二五”期间是我区经济社会发展的转型期。随着东部新城建设的不断深入和我区“十大功能区块”和“八大产业基地”建设的顺利开展及区内快速道路、地铁等各项基础设施的不断完善，东部新城和鄞州新城区对各镇乡（街道）的辐射能力进一步加大。各镇乡（街道）只有从更宽视野、更高起点推进小城镇特别是核心区块的改造建设，才能有效集聚各类要素，增强综合竞争力。（三）“十二五“期间我区小城镇建设发展趋向“十二五”时期，我区经济上处于人均生产总值10000美元向20000美元的发展阶段，整体上正处于工业化中后期，综合考虑这一阶段我区小城镇建设，将呈现出如下特征：一是小城镇建设步伐进一步加快。当前我们正处在一个经济增速有所减缓、结构逐步优化、转型升级明显的重要发展时期。这一阶段是城市扩张和郊区化蓬勃发展的时期。因此，我们预见在十二五期间各镇乡（街道）城镇化建设将进入一个加速发展的阶段，并将呈现一种先加速增长并在一个较长的时间内维持一个快速增长平台阶段的增长模式。二是小城镇相关要素制约将得到逐步缓解。尽管目前我区土地、资金等要素制约较严重，但随着我区各镇乡（街道）经济实力的增强、新一轮土地规划修编的完成、农村土地综合整治工作的深入开展、土地的升值及投融资体制改革、农村集体土地流转等制度创新的实施，这些要素制约将逐步被破解，进而为我区小城镇建设创造良好的条件。三是小城镇将出现质的变化。在经历了2008年开始的三年小城镇建设的基础上，各镇乡（街道）“十二五”期间在小城镇建设上将出现由量变到质变的显著变化，会更加突出智慧、环保、低碳理念，部分镇乡（街道）将融入市区，部分镇乡将发展成为卫星镇，部分镇乡（街道）将成为新型镇乡。四是小城镇相关制度将得到不断完善。为有效解决小城镇建设中的深层次矛盾和问题，“十二五”期间，在完善现有各项工作制度的同时，将根据转变增长方式的要求，在城镇建设土地制度、产业推进制度、农村金融制度和农民利益保障制度等方面加大改革力度，建立起更加科学完备的工作体系，助推小城镇的建设和发展。二、指导思想和基本原则（一）指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，深入实施“三大行动纲领”，把小城镇建设作为新农村建设的龙头和创业富民、创新强区的重要载体，注重经济结构调整、城乡建设水平、社会综合管理、群众生活品质的优化升级，进一步加大城乡统筹发展力度，努力实现城乡互动、融合发展和共同繁荣。 （二）基本原则规划深化原则。坚持城乡一体化理念，优化全区城乡空间布局规划，充分结合本地实际，正确处理好开发、建设、保护关系，深化细化建成区核心区块规划，以规划整合资源要素，优化功能布局，以规划集聚人气产业，繁荣城镇经济，确保小城镇建设有序开展。统筹协调原则。坚持小城镇建设与新城区统筹推进，坚持小城镇建设与新村建设联动推进，坚持卫星城、中心镇、特色镇和城市功能区协调发展，高起点规划，高品位建设，高效能管理，确保小城镇持续、健康、协调发展。集约利用原则。坚持最严格的耕地保护制度和集约用地制度，充分发掘现有城镇用地潜力，加强对现有城区的优化和现有设施的充分利用，促进城镇从外延式扩大向内涵式发展转变。机制创新原则。充分发挥政府和市场两个作用，着力创新各项制度，形成多元化的投融资体制、市场化的要素流动机制、高效化的小城镇建设管理运行机制。三、工作目标和主要任务（一）工作目标围绕全面建设小康社会目标，坚持以统筹城乡发展为主线，以建成完备的城镇综合体为主要着眼点。力争在十二五期间，拆除旧房500万平方米、新增建筑面积 800万平方米、小城镇建设资金投入达到400亿元，初步建成总体规模适度、服务功能齐全、配套设施完善、环境优美整洁、产业现代高效、管理科学有序、特色鲜明亮丽的社会主义新型城镇。根据上述目标，对全区镇乡（街道）小城镇建设实施分类指导。具体分四种类型：卫星城。对集士港，以建设鄞西“新城市”为目标，统筹鄞西区域发展。加快推进“卫星城”综合配套改革，改变现行行政管理体制，以改革转产业、集要素，实现“中心镇”到“卫星城”的转变。对姜山镇，参照“卫星城”要求规划建设，积极开展卫星城市试点申报工作。中心镇。对邱隘、鄞江、咸祥等镇，要以建设小城市为目标，集聚人口，做大产业，突出特色。要充分发挥地域优势和资源优势，以轻轨和交通快速通道为轴线，巩固建设成效，强化要素集聚辐射功能，成为统筹城乡发展和小城镇建设的示范镇。特色镇。高桥、古林、五乡、横溪、东吴、横街、云龙、瞻岐、洞桥、塘溪、龙观、章水等镇（乡），要依托独特的区位条件、自然资源、人文景观和产业基础等优势，强化规划引导，加快项目推进，力争建成特色鲜明的产业强镇、生态美镇、文化名镇。城市功能区。下应、钟公庙、中河、首南、石碶五个街道，要根据新城区80平方公里的功能定位，加大拆迁力度，加快功能配套，积极实施老街改造、城市主干道两侧整治和新区开发，成为新城区外延扩张的新亮点。（二）工作任务根据上述工作目标，十二五期间年全区小城镇建设的主要任务是：建设宜居住宅区。加大住宅开发力度，满足群众居住需求；引进实力开发商，打造精品商住楼；创新建设模式，通过镇（村）企联合、管理外包等方式，打造优质便民安置小区；恰当提高城镇住宅容积率，注重小区配套建设。形成一片风格统一、个性鲜明、建筑精美、环境优美、配套完美的新型住宅小区。营造繁荣商业区。以城市综合体建设为突破口，将城镇商业由传统的沿街带状布局，转变为以商业复合体为核心、商业街为主轴的块状格局；加紧实施商业街景改造，做精沿街立面；完善商业业态梯度配置，引导和鼓励民资、外资进入生产、生活性服务业。打造高效服务区。从服务群众入手，建设高效公共服务区。突出公共资源的共建共享，大力发展教育、卫生等公共事业，加快学校、医院、邮局等公共设施的升级改造和建设，不断提高公共设施的服务能力，最大限度的满足群众生产生活需求。形成文体休闲区。以满足群众日益增长的精神文化需求为出发点，大力推进公共文体服务设施建设。建设镇乡(街道)文化体育中心等公益性文体设施，提升其功能品位。将文化体育设施、休闲广场、公园绿地等资源进行一体化组合建设，提高其服务效能。（三）工作重点为实现十二五期间我区小城镇建设的主要目标，主要采取以下措施：整改一批“镇中村”。加大建成区范围内和城乡结合部镇中村整改力度，按照建设新型城镇社区要求全面改造旧村和老住宅小区。同时加快基础设施建设，逐步改变镇中村面貌，营造加快人口集聚和产业集聚的良好环境。实施一批现代产业项目。通过“退二进三”，加快现代服务业和新兴产业项目发展，加快形成与新型城镇相适应、布局合理、业态先进的商贸服务体系。通过“退劣进优”，大力促进产业转型升级，强化产业对城镇建设的支撑作用。通过实行建设用地增减挂钩试点等改革，创新农业发展模式，加快发展现代农业，从而建立起三次产业协调发展的新型城镇产业体系。完善一批基础设施。以推动城乡一体化、实现公共服务均衡化为目标，强化城镇路网、电网、水网和垃圾、污水管网建设，进一步提高城镇承载能力。同时加大区域重大配套设施及教育、文化、卫生、电信等公共服务设施建设投入力度，进一步提升城镇服务功能。加快园林绿化、市政环卫等城镇市政公用设施建设，进一步提升城镇品位。建立一套完善的城镇建设管理发展体制。建立完善小城镇建设节约集约用地、投融资、产业促进、城镇管理、农民利益保障等制度，探索符合小城镇发展趋势、适应城镇居民需求、科学合理有序的城镇建设管理体制和运作模式。四、机制体制创新加快小城镇建设是经济和社会发展的客观要求，是调整经济结构、转变经济增长方式、实现经济可持续发展的“突破口”。区委区政府高度重视，加强组织领导，专门成立了小城镇建设领导小组，各镇乡（街道）也成立了相应的组织领导机构，把小城镇建设纳入党委政府的重要议事日程，务实利民、开拓创新，全面深入推进小城镇建设。（一）创新小城镇建设模式小城镇建设事关全面小康、和谐社会的大局，要因地制宜，积极探索，不断创新小城镇开发建设模式。一是外包开发模式。政府主导，优质开发商以服务外包形式开发。变安置房、保障房、基础设施等项目由“政府制造”为“品牌创造”。二是互动开发模式。村企合作或镇企合作，共同参与开发经营。变“政府主导”为“村民自主”，降低拆迁难度，保障群众利益。三是捆绑开发模式。将商品房和安置房土地捆绑拍卖，一起开发。变“多次拆迁、分批式开发”为“一次性拆迁、捆绑式开发”，加快建设进度，提高建筑档次，促进社会融合，实现政府、群众、开发商的“三赢”。“（二）创新投融资体制机制坚持政府引导、市场化运作的原则，建立多元投资机制，拓展小城镇建设资金。一是加强政府对小城镇建设的资金支持，政府投入一部分，同时鼓励引导企业、个人、外商等社会资金进入城镇基础设施和公共设施的建设中来；二是引导金融机构创新服务方式和金融产品参与城镇改造开发，发展多层次融资业务；三是完善农村信贷担保机制，积极稳妥地开展确权登记后的农民住房和依法取得的农村集体经营性建设用地使用权进行抵押贷款的试点；四是严格控制风险的前提下，选择试点镇乡（街道）设立小城镇建设投资公司，作为小城镇开发建设的投融资主体。（三）创新产业优化升级机制以加快镇乡（街道）核心区块“退二进三”为主要抓手，积极创新产业优化升级机制。一是按照“高端化、规模化、集约化”要求，引导企业向工业园区集聚，资源要素向高端产业配置，块状经济向现代产业集群转变；二是建立低层次产业退出机制，推进相关产业梯度转移，鼓励企业通过“退二进三”、“退劣进优”等途径向高端产业转移或向外迁移；三是实施小城镇现代服务业发展倾斜政策，培育发展科技服务企业、国际贸易服务企业、现代物流企业、创意设计服务企业和专业化的配套服务企业，加快现代服务业的集聚和能级提升。（四）创新公共服务管理体制着眼于构筑“小政府、大服务”的运作模式，强化体制创新。一是探索社会