完善食品安全司法保障体系的建议.doc

完善食品安全司法保障体系的建议摘 要 近年来食品安全事件频发，食品安全问题成为群众关注的热 点。我国在食品安全领域存在立法不完善、监管不到位、司法实践操作困 难、打击效果不强等问题，无法实现有效的司法保障。本文针对我国食品 安全问题的立法现状、司法中存在的主要问题，提出完善食品安全司法保 障体系的建议，以提高食品安全的司法保障水平。 关键词 食品安全 司法保障 监管 作者简介：魏警晖，北京市通州区人民检察院公诉二处助理检察员。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013） 10-163-02 衣食住行是人们生活的基本需求，食品更是人们赖以生存和发展的基 础。苏丹红、地沟油、问题奶粉等各种食品安全事件的曝光使人们逐渐意 识到食品安全问题的重要性，食品安全问题成为了群众关注焦点。如何通 过司法工作进一步保障食品安全，重拾人们对食品安全的信心，维护广大 人民群众的合法权益和法律的尊严，应当成为法律工作者研究的重点问 题。 一、我国食品安全问题的立法现状 “人们的安全乃是至高无上的法律豍” 霍布斯说： ，食品安全应当在法 律层面得到保护。我国目前从理论到政策，从立法到司法都尚不完善，但 从立法、司法的一些举措中，我们可以看出国家对于食品安全的重视程度 逐步提高。2009 年，中华人民共和国食品安全法的颁布充分显示出国 家对食品安全的高度重视，在我国食品安全司法领域中具有里程碑意义。 该法的颁布对刑法在食品保护方面提出了更高的要求，2011 年通过并实施 的刑法修正案（八）中增加的严惩食品安全类犯罪活动的内容、增设 的食品安全监管渎职罪名、2013 年 5 月施行的两高制定的最高人民法院、 最高人民检察院关于办理食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释， 都体现出法律及司法机关加强对食品安全犯罪打击力度的决心。 二、食品安全司法实践中存在的主要问题 （一）犯罪行为涉及领域广泛，主体多元，犯罪手段多样，隐蔽性强， 存在监管难度 食品安全犯罪行为不仅存在于在生产、销售等环节，还涉及原料生产、 采集、食品加工、包装、运输、储存等多个环节。行为主体既包括没有任 何资质的私人作坊，个体工商户，也包括如三鹿这样知名品牌的大企业以 及外国企业、跨国公司等。此外，很多食品领域已经形成了有毒有害食品 加工的产业链，手段也更加专业化，如在食品添加剂的生产和使用上已经 形成了固定的模式。一般群众难以通过直观方式发现食品中存在的违法使 用添加剂、原料不合格、生产不卫生等问题，且无资质的生产窝点也多在 管理力量相对薄弱的农村和边远地区，人员多具有亲属关系，犯罪活动隐 蔽性较强。因此，食品安全涉及领域的广泛性、主体的分散性、多元化和 作案手段的隐蔽性给监管工作带来很大难度。 （二）监管中存在管理责任不落实，监管工作不到位等问题 除了食品安全犯罪自身特点造成的监管困难外，监管部门自身存在的 问题也影响了监管的效果。职能交叉、机构设置不合理造成各部门责任不 清，管理责任得不到落实，而地域性管理监管模式也极容易滋生地方保护 主义现象。监管手段滞后使得监管对食品安全问题的反应较为被动，尤其 是我国食品安全标准与检测技术同国际标准之间的差异，往往会使犯罪分 子钻了空子。监管队伍不精、对失职、渎职人员处罚力度不够等问题也无 法保证监管工作的质量和效果。 （三）行政执法与刑事司法两法衔接上存在空白点 食品安全犯罪具有行政违法和刑事违法的双重违法性，要更好地打击 食品安全犯罪，必需要做好行政执法和刑事司法的有效衔接。目前，两法 衔接中存在立法衔接不到位、以罚代刑、检察机关监督力度不够、执法者 认识偏差等问题，阻碍了两法的有效对接，抑制了刑法惩罚犯罪功能的发 挥。如法律法规、定罪处罚标准不够完善，食品的安全标准滞后，无法判 断一些不合格食品是否违反了食品安全标准，是否构成行政违法或刑事犯 罪。在刑事立案标准、证据认定、移送程序、检察机关监督方式等方面， 也尚无明确的规范。 （四）刑事司法的惩治与预防效果不强 目前我国刑事司法在打击食品安全犯罪中存在调整范围窄、打击时间 滞后、厉而不严、预防性不足等问题，影响了打击食品安全犯罪的效果， 预防犯罪和防止再次犯罪的效果较弱。比如对于过失犯罪，除了监管渎职 外没有其他规定。此外，虽然我国在司法实践中对于食品安全犯罪坚持“严 打”的态度，但受到入罪门槛高、证据收集和司法认定难度大、对于涉及 多个环节的案件查明全案事实的执法成本高等因素限制，难以对食品安全 犯罪进行有效打击。对于因证据、数额等无法认定为犯罪的违法行为，缺 乏有力的处罚和防范措施，较低的违法成本影响了打击的效果。在刑事司 法中，罚金刑的操作过于笼统，没有上下限及计算标准，给实际操作带来 一定困难。 值得一提的是，两高新实施的司法解释明确了定罪标准，细化了量刑 标准，对运输、储存等环节的犯罪行为也做出了规定并对量刑提出了严格 适用缓刑、免于刑事处罚的限制性要求，规定适用缓刑时同时宣告禁止令， 填充了之前刑法中的空白点，加大了处罚力度，但在实际操作中可能还会 存在一定的问题，如禁止令的执行监督等。 （五）受害者难以得到有效救济 食品安全犯罪涉及的主要是生产、销售不符合安全标准的食品罪、生 产、销售有毒有害食品罪、非法经营罪等刑法分则第三章规定的罪名以及 相关的渎职犯罪，法律认定的侵犯客体主要是市场经济秩序和国家工作人 员的廉洁性，受害者并不能成为该类刑事案件中的被害人。因此，食品安 全犯罪的受害者虽然遭受了生理、心理和经济上的多重损失，但因其在刑 事诉讼中的消极地位，难以通过刑事诉讼程序得到救济。我国目前主要由 政府主导救济，兼有一定的诉讼手段。此类犯罪的受害者是不特定人群， 购买有害食品时可能没有有效凭证，存在查找和认定的实际困难，导致一 些受害者不能进入政府主导、责任企业赔偿的名单。此外，由于受害者所 在地分散、个体之间差距较大，不能保证所有受害者都能得知案件情况， 救济标准也难以统一，而分散的受害人力量较小，部分人维权意识弱，主 张权利的声音难以得到声张。 三、完善食品安全司法保障体系的建 议 （一）加强调研，完善立法，做好法律保障工作 加强调研工作，对现有食品安全标准进行清理整合，建立与国际接轨 的食品安全标准，同时针对在实践中发现的法律空白点进行补充，做好与 食品安全法等行政法规的有效对接，完善食品安全犯罪的刑事责任体 系和刑罚体系，明确食品安全犯罪的刑事责任和处罚标准，增加资格刑， 进一步完善禁制令的执行监督。加强日常信息的全面收集，及时修订食品 标准，特别是农药、添加剂、生物技术等新产物的限量和检验标准。 （二）改革监管模式，提高监管效果 明确各食品安全相关部门和机构的职能，防止出现监管盲区和交叉管 理造成的责任不清、权责不明等问题。对于城乡结合部、边远地区、生产 加工企业相对集中的重点地域重点预防，加大打击力度，清理无证无照非 法加工点，对行政违法行为做好备案工作，不能罚款了事。提高技术检测 水平，及时发现问题食品。 （三）加强人员培训管理，提高执法司法保障水平 对监管人员、执法司法人员加强相关法律法规、食品安全标准等方面 的学习培训，同时加强政治理论和职业道德教育，使其明确食品安全问题 的重要性，做好职务犯罪预防工作，对失职渎职等违法违纪行为严格依法 依纪处罚，提高食品安全保障水平。 （四）做好两法衔接工作，加强行政执法和刑事司法的配合 司法机关应当与行政执法部门加强沟通，定期召开联席会议，就食品 安全领域存在的问题进行通报交流。公检法三机关严格执法，充分发挥法 律的惩戒作用，形成打击食品安全犯罪的合力，特别是检察机关，应当与 相关的行政执法机关密切联系，做好刑事案件立案等监督工作，防止以罚 代刑；做好审判和执行监督工作，对处罚过轻、执行不到位的情况及时纠 正；做好职务犯罪预防和侦查工作，确保打击食品安全犯罪的实际效果。 （五）扩大受害者救济途径，保障受害者合法权利 由于受害者的查找和认定存在诸多困难，以司法手段救济为主，会给 司法机关增加过大的工作量，难以保证效果，修改现行刑法分则赋予受害 者以被害人的地位则偏离了立法的主要目的，在实践中也难以操作。因此， 在现有的法律框架下，仍应当以政府为主导开展受害者的救济工作，司法 手段应当作为最后屏障。应当建立和完善集团诉讼制度、诉讼代表人制度， 通过集中提起诉讼，集合个体的力量，提高诉讼效率，节约诉讼成本；缓 收或者减免诉讼费用，保证受害人不因司法过程中产生的费用而放弃权 利；改革诉讼保全制度，必要时打破破产清偿