论我国司法独立的困境与路径.doc

精品文档论我国司法独立的困境与路径【摘要】：司法独立是民主法制的基本要求，目前我国对司法独立的保障措施还不够健全， 随着新一轮司法体制改革的铺开，如何完善司法独立的相关法律制度是我们建设法治社会，完善民主政治体制无法避免的一项重要课题。【关键词】：司法独立 司法体制改革 保障机制2013年11月党的十八届三中全会提出，对深化司法体制改革作出全面部署，从而使得新一轮的司法体制改革在全国范围内铺开，历经近2年半的时间，取得了不少成果，尤其是在司法独立的保障机制方面做出了不少努力，2015年3月，国两办联合发文领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定，提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究三项制度。1包括跨行政区划法院、司法责任制、法官职业化等举措的提出也是推进司法独立保障机制的不断完善发展的，看得出来，党和国家在建立法治社会的同时，也看到了司法独立的重要性，已经开始着手建立健全我国司法独立制度及相关保障机制。一、司法独立的法理分析司法独立是司法自身的功能和属性的必然要求，司法的判断性要求司法过程必须处于一个完全不受任何干扰的空间，司法的中立性也要求司法人员必须能抗拒外界各种因素的干扰，不偏不倚地进行裁判，只有这样才能保证裁判结果的公正，完成司法的使命。现代法治国家之所以纷纷倡导司法独立，是因为司法独立有其自身价值和意义。 (一)司法独立的概念及由来司法独立最初起源于资产阶级国家的三权分立学说。目前，虽然在具体制度上各有差异，但这一学说已经在各国得到了普遍的施行。对于这一原则，即便在法制相对发达的资本主义国家也是难以下定义的。一般意义上来说，司法独立是现代法治国家的一项重要法律原则，主要指国家司法权相对于立法权和行政权的独立。司法独立的核心是审判独立，即审判权能够独立行使，不受其他外力的不当干涉。研究问题的科学方法之一,是对某一理论、原则或制度进行历史的考察,看它在历史上是怎样产生的,它经历过什么样的发展阶段,这样才能更好地把握该事物的性质、价值和未来的发展方向。司法独立原则的理论基础是三权分立。三权分立是现代资产阶级政治理论的产物，但其作为一种思想渊源则可以追溯到更早。公元前四世纪古希腊的亚里士多德在政治学一书中就对有关政府权力的性质及其划分进行了初步探讨。被誉为西方法治主义奠基人的洛克在政府论中也有关于分权理论的论述，他在书中提出“应由有资格的公正无私的法官依据合法有效的法律执行司法，裁判纠纷和裁定公民的权利” 2。当然这些论述只是分权理论的萌芽，尚未对司法独立进行系统分析。（二）司法独立的意义第一次明确提出司法独立理论的，是法国著名思想家孟德斯鸠。他在阐述他的三权分立学说中提到：“为了保障人民在法律下的自由，必须对权力进行限制和制衡。国家权力分为立法权、行政权和司法权，并由三个机关分别掌握和行使，彼此分立。”3同时，他还指出了司法独立的重要性，他认为：“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”4但是受历史条件的限制，孟德斯鸠只是提出司法独立的理念，并没有对其作具体探讨。尽管如此，孟德斯鸠关于司法权和司法独立的言论，还是对司法独立原则的确立具有重要意义。在他的影响下，此后不久，美国的实践最终使司法独立学说成为一种有科学性的实践。在美国建国之初，司法独立原则被正式写入宪法，成为宪法的基本原则。因此，可以说司法独立其实跟立法独立、行政独立是并列的概念，三权分立学说的内涵就是彼此独立，互相监督制约。这三种权力是维护国家秩序，保障国家机器正常运转的核心，立法权是制定、修改和废止法律的权力，主要是立法机构享有的，他们是制度的创设和制定者，；行政权是组织和管理公共事务以及提供公共服务的权力，主要是行政机构（多数情况下是政府）享有的，他们是制度的执行者和公共事务的管理者；司法权是司法机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力，司法机关通常是指法院和检察院。我国宪法规定了法院和检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（分别是宪法第126条和131条），这是我国实行司法独立制度最直接的法律依据。二、司法独立原则在我国的含义和特点我国宪法第126条、第131条规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院组织法、人民检察院组织法和三大诉讼法亦作了相同的规定。根据上述规定，我国的司法独立主要包括以下两层含义：第一，人民法院、人民检察院独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。在我国，审判权、检察权只分别赋予人民法院、人民检察院，因此人民法院、人民检察院有权独立自主地行使审判权和检察权。对此，行政机关、社会团体和个人应当尊重和支持，而不得以任何理由或任何方式予以干涉。所谓“干涉”，是指违反法律规定干扰司法活动的正常进行，如以言代法、以权代法、以权压法，强令人民法院和人民检察院服从，或采用行贿、请客送礼等非法手段对审判人员、检察人员施加影响，对于行政机关、社会团体和个人的干涉，人民法院、人民检察院及审判人员、检察人员均有权进行抵制，直至采取措施予以排除。第二，人民法院、人民检察院独立行使审判权、检察权，必须严格遵守宪法和法律的各项规定。这一含义具体包括三个方面的内容：(1)人民法院、人民检察院必须在宪法和法律规定的权限内行使职权，即必须按照分工负责的原则行使自己的权力，而不得越权行事或越俎代庖。(2)人民法院、人民检察院必须严格依照法定程序和规则行使职权，而不得违反程序法规定随心所欲，为所欲为。(3)人民法院、人民检察院行使职权所作的各项决定必须忠于事实真相并符合法律规定，即必须做到“以事实为根据，以法律为准绳”。三、中西方司法独立的比较我国的司法体制由于建立起来较晚，借鉴了一些西方法治国家的经验，但是也结合了本国实际，司法独立制度也是如此，既吸收了部分外国经验，也体现了我国的社会主义特色。根据我国宪法及法律规定，中国特色司法独立制度与西方国家比较具有如下主要特点：（一）司法独立的主体不同。西方国家所讲司法独立是法官个人的独立，即“法官独立行使职权，只服从法律”，5并通过一系列制度保障法官独立裁判。我国的司法独立是法院、检察院作为整体的独立，而不是作为个体的法官、检察官的独立。法院和检察院内部分别设审判委员会和检察委员会，前者是作为审判组织对重大案件的处理具有决定权，后者在检察长的主持下讨论决定重大案件。（二）司法机关的上下级关系不同。西方国家的司法机关一般仅指法院，各级法院是独立的，互相之间是审级上的上下级关系。在我国，上下级法院之间也是相对独立的，是监督指导关系。检察院上下级之间是领导关系。根据人民检察院组织法第10条第2款规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。（三）司法独立的程度不同。考察域外各国宪法文本及司法实践可以发现，域外之司法独立较少受外界制约的，即法官独立审判，只服从宪法和法律，其他任何权力不得干预法官的审判。我国法院和检察院依法独立行使审判权和检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉，其独立性是相对的。首先，司法机关要接受党的领导。党领导社会主义各项事业建设是我国的一项宪法原则，司法机关也必须接受党的领导。其次，司法机关要接受权力机关的监督。按照宪法第128条和第133条规定，人民法院和人民检察院由各级人民代表大会产生，向同级人民代表大会负责并报告工作，接受人民代表大会的监督。四、我国实现司法独立所遇到的问题从我国当前的司法制度而言，如果说是实行司法独立，不如说是保持司法独立性。6不同于西方国家三权分立和多党政治紧密联系的司法独立制度，我国的司法制度是具有中国特色，同我国的人民民主专政和政治协商制度相联系。从长期司法实践结果来看，我国的司法制度基本上符合了中国的国情和社会体制，但是随着我国经济政治体制改革的不断深入，对司法体制的要求也不断提高，尤其是对建立健全司法独立及相关保障机制的呼声日渐强烈，反思我国的政治和司法体制，笔者认为要实现司法独立，以下几个方面的问题亟待解决：（一）司法人员的独立性无法保障第一，院、庭长审批案件制度，即独任法官或者合议庭审理的案件最后须经过院长或庭长审批，有时还会出现院、庭长直接改变承办法官处理意见的情况。这一制度导致了审理与判决分离，违背了司法作为一种裁判过程，需要由法官亲自、独立地完成判断的属性，损害了法官的独立审判权，并且导致了判决主体与责任承担主体相分离，严重挫伤了法官的积极性。第二，审判委员会制度。我国各级人民法院设立由院长、副院长、部分庭长组成的审判委员会，审判委员会对提交其讨论的案件作出决定，审判委员会的意见合议庭必须执行。这种制度的弊端在于：首先，这与案件审批制度一样违背了司法裁判的亲历性、独立性。其次，在我国目前状况下，由于各种原因，大量的院长、副院长不一定是法律专业人员，而且由于行政化思想的影响，审判委员会讨论案件，大多数情况下是一把手院长说了算，其他人就是发表意见，也多数是附和性意见，这种决定案件的方法不具有科学性。最后，由于对法官责任定位的错位，审判委员会成为逃避责任的处所。有的案件，并非是合议庭不能确定，仅仅因为我国信访制度的不合理，可能导致一些本不应该发生的不可预测的信访因素，或者存在着在上诉审过程中被改判的不确定因素，而按法院内部现行规定这些情况都要追究责任，为了推卸这些所谓的责任，无奈之下承办法官或者分管领导不得不积极地将案件提交审判委员会。当然，出现这种局面的另一个原因是我国集体责任制就是没有人需要承担责任的传统意识的影响。因此，现有的审判委员会制度严重影响了司法的独立性和权威性。第三，案件请示制度。长期以来，我国上下级法院之间形成了就案件的处理以口头或书面形式向上级法院请示，由上级法院研究后予以答复的制度。这一制度，一方面将上下级法院的监督关系变成了领导关系，违背了法官之间、法院之间相互独立的原则，另一方面也变相地剥夺了当事人的上诉权。（二）司法部门的独立性无法保障我国宪法虽然规定司法独立不受行政机关的干涉，但是在现实生活中，法院和检察院也并非完全独立于行政机关。司法机关不仅在机构设置、人员编制、经费保障等问题上受到来自行政机关的制约，并且在一些地方司法机关的工作报告中往往含有“在政府的领导下”、“向政府汇报工作”等等语句。1、首先，根据相关法律规定，我国各级地方法院的设置与立法机关和行政机关的区域相对应。虽然这并不必然导致司法权地方化，但这为司法权地方化大开方便之门。建国之初司法机关一度为地方政府的隶属部门，虽然现在的法律规定已明确改变了这种状况，但是实际操作上仍然让政府领导自然地产生了地方法院为其隶属部门的思想。例如，由于法院不管是院长还是一般的审判人员，都相应地确定了行政级别，而且作为法院院长的行政级别总是相应地比地方政府领导低半级，这让地方政府领导当然地认为其对地方法院具有领导权、控制权。另外，从政府的公文中经常出现的法院也包括在“县直各机关单位”中的表述上我们也不难找到司法权隶属地方政府的思想的影子。2、其次，地方党政领导对地方法院领导以及法官的任免往往起着决定性作用。虽然，西方国家在法官的任命上有的也是由地方议会或行政长官任命，但法官在任命以后即不再受地方干预，法官的免职有其他严格的程序规定，而我国的规定却未能达到这一水平。另外，地方政府对地方法院的人员编制的控制权也影响法院的独立性。试想一下，法院如果不听地方政府指挥，不顺从地方政府意志，政府不批准法院增加人员，在诉讼爆炸的今天法院如何解决案多人少的难题。可以说地方党政机关对法院人事任免权的控制程度，直接决定了司法权地方化的程度。因此，我国法院人事任免制度也导致了我国司法权的地方化。3、最后，我国法院的经费由地方财政提供，这直接影响了司法独立性。“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”7。有了财政控制权，地方政府要控制法院的活动还有什么难处吗。由于以上种种原因，即使我们大部分法院院长、办案法官都是一身正气、刚正不阿，有时也因不得不屈从于地方政府的意志，而不能公正地裁判案件，让人觉得法院在腐败，司法在腐败，司法权威由此而丧失殆尽。当然，我们不是说法院自身就完全不存在司法不公的腐败现象，但是有多少不公的裁判又不是因为受到外界干涉、能独立裁判而作出的呢。当然也有的法官勇气可嘉，能坚持独立司法的原则，但其结果却非常悲壮。（三）我国的司法文化发展水平制约着司法独立制度的建立首先，从对法官的培养、管理方面来看，我国缺乏系统的培养、管理法官等法律人才的制度，未设立专门的法律人才培养机构，对专门法律人才的培养的投入不够。虽然经过十多年来高等院校对法律人才的培养，法院充实了从法律院校毕业的人才，改变了过去法院非法律专业人员占很大比例的局面，但是，我国法院目前的状况仍然是直接从学校到法院，通过司法考试以后便任命为法官或助理法官，中间缺少一个系统的培训过程。因此，我国法官的整体素质还不高，还不完全满足司法独立的要求。 其次，由于多种原因，我国法官缺乏职业荣誉感，缺乏自律的职业意识和素养，司法腐败现象日益突出，司法腐败问题日益严重，一系列的法院人员腐败案件接连浮出水面，使司法权威受到严重影响，进而影响了人们对建立司法独立制度的信心。最后，我国法律文化传统对我国司法独立制度的建立影响深重。我国是一个有着几千年封建历史与传统的国家，人治的影响根深蒂固，而作为法治的司法独立思想难以深入人心。另外，我国几千年来形成的传统文化，是一个典型的以血缘关系为中心、以熟人为纽带的关系社会。亲缘关系、同学关系、战友关系、同事关系等等，这一张张关系网互相交织，错综复杂，形成了一张剪不断、理还乱的关系网络，并由此产生了人情文化、送礼文化、酒文化、“吃请”文化。在这样文化中，人们之间是非的基本决定机制不是法律、制度，不是法院、法官，而是关系。“案件刚进门，双方都找人”成了习惯。人们不相信法律能为其伸张正义，而认为关系能为其解决一切。法律不被人尊重、不被人信仰。所有这些因素都严重地影响了我国司法独立的实现。（四）其他因素除了司法人员与机构的因素阻碍司法独立之外，还有一些其他因素也能对司法独立产生或多或少的影响。一是人员素质。司法独立一旦实行对与司法工作人员的人员素质要求很高，一旦给予了司法工作人员足够的空间，那么司法工作人员的专业性以及职业素养就要达到制度的要求；二是社会舆论。随着传播媒体及信息技术的不断发展，民众的知晓面逐渐扩大，许多社会焦点问题都被带进了公众的视野，加上新闻媒体的渲染，社会舆论很容易形成并干扰到司法部门的工作。五、探索我国实现司法独立的路径要完善我国司法独立，针对以上提到的一些问题，再考虑到我国现实情况，笔者认为可以采取以下的一些做法：（一）确立司法权为独立国家权力的理念，建立司法机关独立行使司法权的宪政体制。将司法权作为一种独立的国家权力，提升法院的地位是实现司法独立的前提条件。我国实行的是议行合一的人民代表大会制，国家的一切权力属于人民，由人民代表机构即人民代表大会行使，司法机关由人民代表机构产生。在原则上我国排斥资本主义国家的“三权分立”体制，但这并不意味着我们需要对国家权力应当分立和制衡机制的完全否定。因此，在我国司法机关由人民代表机构产生，但是，司法机关产生之后就应保持相对的独立，只服从于宪法和法律，独立地、公正地裁决纠纷，对宪法、法律负责，对公平、正义负责，而不应像现行法律规定那样再去对产生它的机构负责。（二）改革经费管理体制，建立司法机关经费由国家统一预算和拨付的财政体制。由于各级地方法院的经费都由同级财政供给，这使法院与地方政府利益同一化，严重影响了司法独立的实现，为此，改革现行法院经费体制是保障司法独立的必然要求。对此，我们可借鉴国际经验，建立法院经费列入国家预算，由中央财政统一拨付的制度。具体做法是，由各级法院编制本院的经费预算，逐级上报，最后由最高人民法院汇总后报全国人大确定预算，国家财政执行预算、统一拨付，再由最高人民法院按照全国各级法院的具体预算统筹、分配。预算方案一经确定，必须严格执行。（三）改革法院人事体制，建立任、免分离的法官管理体制。目前，我国法官管理体制实行党管干部的原则。虽然，我们早提出的了党政分开的原则，但是，在现实中地方党委对政府的影响仍然起到举足轻重的作用，党政分开的效果并不明显。同样，在法官的人事任免问题上，地方党政领导仍然起着决定性作用。如果仅是在法官的任命上地方党政领导有决定作用，这并不会对司法独立产生多大影响，这也是国际通行做法。但是，关键在法官的免职问题上面，我国的地方党政领导也起着决定性作用，地方政府控制了法院的人事任免，这就使我国司法独立难以实现。在司法独立程度较高的西方国家，法官在任命之后即摆脱了地方党政机关的干预。为实现司法独立，必须建立起法官产生以后就不再受其产生机构和政府约束的法官人事管理体制。具体来说，可以在法院内部建立起专门的法官人事管理的司法行政组织，统一进行人事管理。对于法官的免职，则成立专门的机构进行审查、裁决。唯有如此，才能保证司法独立的真正实现。（四）取消人大个案监督制度，建立符合司法属性的有效监督制度。司法权作为一种权力必须接受监督，这一点是毋庸质疑的。根据我国现行体制和法律规定，人民代表机构对法院及其活动享有监督权，法院应接受人民代表机构的监督。但是，人民代表机构应合法地行使监督权，不能取代法院审判活动而进行监督，不应对具体案件的裁判结果进行监督，即实行个案监督。人民代表机构对法院的监督，应实行权力机关作为整体进行司法监督，而不应是部分人或个别人因与案件当事人有利害关系情况下的监督；应对法官以及法院的行为进行监督，而不是对案件处理结果进行监督；应事后监督，而不应对正在处理中的案件发出指令性意见，并且应以符合法律规定的方式进行监督。人民代表机构对法院的监督不应损害司法权的独立性和终局性。（五）培养司法人员的职业自律意识，建立司法腐败惩戒制度。除了专业技能以外，要确保司法独立的实现，法官还需要具备严格的自律意识和良好的职业道德水平，才能保证其在裁判过程中能抵抗各种利益诱惑。因此，我们应注重对法官的职业道德和自律意识的培养。另外，在充分保障法官待遇，建立法官高薪制的同时，建立起严厉的腐败惩戒制度。明确规定法官腐败行为的标准，只要符合规定情形的一律予以免职，并且永远不得再从事法官职业。有了这一制度的保障，法官才能真正做到公正裁判，树立司法的威信，实现司法独立。反过来，实现了司法独立，则能有效的防止腐败的发生。因为司法不独立本身就是导致司法腐败的体制性原因。（六）培养法律文化，树立法律信仰。在前面，笔者已经说明，在我国，由于几千年的封建传统，人们已形成了关系至上的思想，而淡化了制度意识、规则意识。在关系面前，一切的制度、规则都变得无关紧要，都可以不被遵守。因此，必须改变这种传统思想，建立制度优先、规则至上的理念，使法律被信仰。这种思想的建立首先要求法官要做到独立行使审判权，不受人情、关系的干扰，让社会成员知道规则就是规则，法律规定就是法律规定，不会因关系而有任何不同。通过一个个不受关系影响的裁判，让人们接受司法不受人情、关系左右的现实，让人们看到法律的既定性、公正性，使遵守法律成为人们的一般信仰。反过来，独立司法就有了其宽松的环境。在这一问题上，笔者认为建立起异地任职的回避制度对达到独立司法、树立法律信仰能起到很大的推动作