行政管理与行政组织.ppt

行政管理与行政组织 范沁河中共焦作市委党校公共管理教研部2010年08月 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 序言 一 关于行政管理的历史演变20世纪80年代 大陆许多学者为了避免所谓政治敏感性问题 突出管理性 小心翼翼地把小写的publicadministration译为行政管理 而把大写的PublicAdministration译为行政管理学 简称行政学 当时成立的相关教学研究机构叫做 行政管理学研究所 或者 行政管理学系 管理 二字由此啼笑皆非地无中生有了 我们今天众所周知的 行政管理 就是沿袭当年历史产物的结果 因此具有中国特色的 行政管理 其实就是西方意义上的 公共行政 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 序言 二 关于公共行政的内涵及其要点公共行政 PublicAdministration 是定义以国家行政机关为主的公共管理组织运用社会资源有效满足社会公共需要 提供公共服务 处理公共事务而进行的种差管理活动 属 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 序言 一 公共行政的主体是公共组织 二 公共行政的手段是提供公共服务 三 公共行政的范围是公共领域 四 公共行政的目的是实现公共利益 五 公共行政是公共组织一系列管理活动的总和 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 序言 三 关于公共管理的内涵及其要点公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量 广泛运用政治的 管理的 法律的方法 强化政府的治理能力 从而达到提升政府绩效和服务品质的目的 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 序言 如前所说 受右倾思想影响 中国的行政学研究长期陷入政治取向和管理取向之间的纠缠不清 后来随着政治敏感性问题的淡却 学者们终于开始直书 公共行政 但 行政管理 的专业 单位名称仍然被保留着 又造成了学术与名称分离的怪异现象 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 序言 到20世纪90年代中期 有的学者建议引进西方公共行政硕士专业教育 即MPA 为了区别常规教育的公共行政专业 有意把专业学位译为公共管理硕士 简称MPA 这一说法得到权威部门的认可 并在权力支持下推广开来 从此 PublicAdministration又有了一个新的译法 公共管理学 并成为 行政管理学 之上的管理学类一级学科的名称 而 行政管理学 即公共行政学反而成了 公共管理学 门下的二级学科 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 序言 事实上 公共行政的发展已经有100多年的历史了 而公共管理学只有20多年的发展时间 公共管理与公共行政的不同之处 1 研究主体的扩大 2 目的性质的转变 3 理念导向的更新 4 方法手段的提高 或者说 行政管理学的研究范围主要是政府组织的管理及其规律问题 而公共管理学除此之外还要研究 准 公共部门的第三部门的管理及其规律性问题 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 序言 总之 公共管理可以看作是公共行政发展过程的一个结果 它的出现给公共行政注入了新的活力 推动了公共行政的自我发展 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 提纲 1行政管理 2行政组织 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 1行政管理 行政管理概述行政管理的职能行政管理的角色 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政管理概述 行政管理的概念行政管理的主体行政管理的客体 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政管理的概念 行政管理是指政府运用公共行政权力 依法对国家事务 社会公共事务和自身内部事务实施管理的活动 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政管理的主体 行政管理的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织 行政管理主体以实现公共利益为目标 以提供社会公共产品和公共服务为基本职能 行政管理主体除国家行政机关外 还有依法成立的 具有一定行政权的独立行政机构和法定组织 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政机关 最重要也是最主要的行政主体 并非所有的行政主体都是行政机关 如疾病控制中心并非所有的行政机关都是行政主体 如工商所也并非任何时候行政机关都是行政主体 有时是民事主体有时是行政相对人 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 授权组织 企业组织 烟草专卖法 第14条 授权烟草公司下达卷烟产量指标 事业组织 教育法 授权公立学校颁发学位证书 社会团体 工会法 授权工会保障职工合法权益 自治组织 村民委员会组织法 授权村民委员会办理本村的公共事务 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政机构 专门行政机构 专利法 规定设专利复审委员会 商标法 规定设商标评审委员会 机关内部机构 价格管理条例 规定物价检查机构处理价格违法行为 机关派出机构 政府派出机关 办事处部门派出机构 派出所 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 派出所 中华人民共和国治安管理处罚法 已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2005年8月28日通过 现予公布 自2006年3月1日起施行 中华人民共和国主席胡锦涛2005年8月28日 主席令 第38号 第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定 其中警告 五百元以下的罚款可以由公安派出所决定 第一百一十九条本法自2006年3月1日起施行 1986年9月5日公布 1994年5月12日修订公布的 中华人民共和国治安管理处罚条例 同时废止 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 司法机关 中华人民共和国行政诉讼法 1990年10月1日起施行 第五十四条人民法院经过审理 根据不同情况 分别作出以下判决 一 具体行政行为证据确凿 适用法律 法规正确 符合法定程序的 判决维持 二 具体行政行为有下列情形之一的 判决撤销或者部分撤销 并可以判决被告重新作出具体行政行为 1 主要证据不足的 2 适用法律 法规错误的 3 违反法定程序的 4 超越职权的 5 滥用职权的 三 被告不履行或者拖延履行法定职责的 判决其在一定期限内履行 四 行政处罚显失公正的 可以判决变更 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政管理的客体 管理公共事务 包括 国家事务 国防建设共同事务 流域治理地方事务 城市公交公民事务 户籍管理提供公共产品 包括 经济类公共产品 市场规则政治类公共产品 政治稳定社会类公共产品 社会救济文化类公共产品 科技教育 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 内容 由行政管理到公共行政再到公共管理 由无限政府到有限政府再到责任政府 由管制型政府到管理型政府再到服务型政府 所有这些都说明 时代在发展 社会在转型 机构在改革 职能在转变 用唯物辩证法的观点来说 世界既是普遍联系的 又是变化发展的 用中国古典哲学的观点来说 那就是简易 变易与不易 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 公共产品 基本不易的是 它们的主体都是以政府为主 它们的目的都是为了实现公共利益 抽象的公共利益的具体表现形式就是公共产品 公共产品说起来仍有些笼统 我们可以把它划分为四个方面 一是建立促进就业和社会保障的基本民生型服务 二是建立义务教育 基本医疗和公共文化的公共事业型服务 三是建立公益性基础设施和环境保护的公益基础型服务 四是建立生产安全 社会安全 国防安全等公共安全型服务 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政管理的职能 行政管理职能的内涵行政管理的程序性职能和任务型职能市场经济中行政管理的职能 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政管理职能的内涵 行政管理职能又叫政府职能 是政府在依法管理国家公共事务过程中所体现出来的职责范围及其作用 一般来说 它包括决策 组织 指挥与控制等四种程序性职能 包括经济 政治 文化和社会等四种任务性职能 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政管理的程序性职能和任务性职能 程序性职能任务性职能 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 程序性职能 决策 是管理者为解决各种问题 达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能 它贯穿于一切管理活动之中 组织 行政决策的实施要依靠公共部门成员的合作 组织工作正是基于人类合作的需要而产生的 领导 政府部门中的领导者运用领导职能 通过指挥人们的行动 沟通人们之间的信息 增强相互间的理解 统一人们的思想和行动 激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力 控制 控制职能是通过建立信息反馈和绩效评估机制 把决策实施过程中所取得的各种效果与所要达到的相关目标进行比较并作出评价 及时发现和纠正各种偏差 以保证预定目标实现的一种职能活动 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 任务性职能 经济职能政治职能社会职能文化职能 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 政府的基本职能 1 经济职能 1 宏观调控职能 2 市场监管职能 3 国有资产管理职能 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 政府的基本职能 2 政治职能 1 军事保卫职能 2 外交职能 3 治安职能 4 民主政治建设职能 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 政府的基本职能 3 文化职能 1 发展科学技术的职能 2 发展教育的职能 3 发展文化事业的职能 4 发展卫生体育的职能 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 政府的基本职能 4 社会职能 1 优抚工作 2 救灾工作 3 社会救济工作 4 社会福利事业 5 保护环境 6 计划生育 7 发展保险事业 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 市场经济中行政管理的职能 市场经济是资源配置的一种有效形式 但市场经济绝不是万能的 它存在着固有的缺陷 市场不能消除垄断和非公平竞争 市场不能解决外部性问题 市场无法满足社会对公共产品的需求 市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题 市场不能确定和控制宏观经济总量平衡 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 外部性 外部性指由于市场活动而给无辜的第三方造成的成本 或者换种说法 外部性就是指社会成员 包括组织和个人 从事经济活动时 其成本与后果不完全由该行为人承担 也即行为举动与行为后果的不一致性 外部性又可称为溢出效应 外部影响或外差效应 指的是一个人或一群人的行动和决策对另一个人或一群人强加了成本或赋予利益的情况 外部性可以分为外部经济与外部不经济两种 所谓外部经济就是 某人或某企业的经济活动会给社会上其他成员带来好处 但该人或者该企业却不能由此得到补偿 所谓外部不经济就是 某人或者某企业的经济活动会给社会上其他人带来损害 但该人或该企业却不必为这种损害进行补偿 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 经济的外部性 经济外部性是经济主体 包括厂商或个人 的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响 分为正外部性和负外部性 正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益 而受益者无须花费代价 负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损 而造成外部不经济的人却没有为此承担成本 经济的外部性问题与我们每一个人都密切相关 与我们的可持续发展密切相关 关注经济的外部性 维护市场的公平与效率 是政府重要的职责所在 一句话 经济的外部性问题得不到解决 科学的发展观就不可能得到最终落实 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 市场经济中行政管理的职能 市场经济本身存在的弊端和缺陷 是行政管理部门 主要是政府对经济进行间接干预与宏观调控的根本原因 一般而言 在市场经济体制下 行政管理部门主要从以下几个环节对市场机制的不足进行干预与补充 1 限制垄断和促进竞争 2 界定和维护财产权 克服外部性 3 提供公共物品 4 保障收入分配的公平化 5 调控宏观经济 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 解决外部性的基本思路 让外部性内部化 即通过制度安排经济主体经济活动所产生的社会收益或社会成本 转为私人收益或私人成本 使技术上的外部性转为金钱上的外部性 在某种程度上强制实现原来并不存在的货币转让 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 典型办法 1 征税与补贴对负的外部性征收税赋 正的外部性给予补贴 征税可以抑制产生负的外部性的经济活动 补贴可以激励产生正的外部性的经济活动 2 企业合并 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 理性分析 任何一种经济活动都会对外部产生影响 比如说 汽车运输必然会产生废气污染环境 而植树造林发展林业就会形成改善环境的结果 这就是经济的外部性 如果说前者是 负外部性 的话 后者就应该被称作是 正外部性 外部性扭曲了市场主体成本与收益的关系 会导致市场无效率甚至失灵 而负外部性如果不能够得到遏制 经济发展所赖以存在的环境将持续恶化 最终将使经济失去发展的条件 而这恰恰是当前中国经济发展所不得不面对的残酷现实 我们生产了世界上最多的钢铁 消耗了世界上最多份额的原材料 被污染了的环境持续多年难以得到根本的改善 换来的却是仅占世界国内生产总值4 的份额 长此以往 中国的持续发展将难以为继 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政管理的角色 行政管理角色的含义行政管理中的政府角色定位 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政管理角色的含义 行政管理的角色是指政府在市场经济条件下与市场 社会如何分工 政府应该干什么 承担怎样的职责 致力于提供服务 有时是商品 其规模和多样性不是由消费者的直接意愿决定的 而是取决于政府的决策 也就是取决于民主体制中的公民的代表 具体包括 提供经济基础 提供各种公共商品和服务 协调解决团体冲突 维护竞争 保护自然资源 为个人提供获得商品和服务的最低条件 保持经济稳定 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政管理中的政府角色定位 1 政府与市场的关系市场在经济社会生活中处于主导地位 政府弥补市场缺陷 社会的微观活力主要依靠市场激活 社会和市场的宏观秩序主要依靠政府提供 2 政府与社会的关系在社会主义市场经济条件下 凡是社会通过自身机制可以提供的管理和服务 政府只需要提供政策支持和法律保障 不要去直接管理 以便让市场充分发挥资源配置的经常性作用 凡是社会需要 而社会自身管不了 管不好的事物 政府都应纳入政府职能的范围 并且有责任把它管理好 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 2行政组织 行政组织概述政府组织非政府组织 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政组织概述 行政组织的概念行政组织的特征行政组织的类型 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政组织的概念 行政组织是行使国家行政权力 管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系 狭义的行政组织指国家行政机关 即根据宪法和法律组建的 行使行政权力 执行行政职能 推行政务 管理国家公共事务的机关体系 是国家权力的执行机关 广义的行政组织包括国家立法 司法等机关中管理行政事务的机构 也包括企业 事业及社会团体中管理行政事务的机构 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政组织的特征 行政组织既具有社会组织的共性 也具有自己独特的个性 1 政治性 2 社会性 3 整体性 4 服务性 5 适应性 6 法制性 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政组织的类型 中央行政机关与地方行政机关 中央行政机关如 我国的国务院朝鲜的政务院美国的总统地方行政机关如 我国地方各级人民政府日本的地方各级自治体 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 行政组织的类型 业务机关与辅助机关 业务机关如 国家发改委 教育部 科技部 财政部 外交部 农业部 卫生部 公安部 国土资源部等辅助机关如 办公厅 政研室 统计局 机关事务管理局 人力资源与社会保障局等 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 政府组织 政府的概念和特点政府机构设置的原则我国各级人民政府的架构 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 政府的概念和特点 政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关 是国家表达意志 发布命令和处理事务的机关 政府的概念有广义和狭义之分 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 政府的概念 广义的政府是指行使国家权力的所有机关 包括国家的立法 司法与行政机关 其中立法机关负责制定法律 行政机关负责执行法律 司法机关负责运用法律审判案件 狭义的政府仅仅是指国家的行政机关 即根据宪法和法律组建的 行使行政权力 执行行政职能 推行政务 管理国家公共事务的机关体系 是国家权力的执行机关 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 政府的特点 政府作为国家机构的重要组成部分 具有以下特点 阶级性系统性服务性法制性 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 政府机构设置的原则 1 职能优先原则2 完整统一原则3 管理幅度和管理层次相适应原则4 权责一致的原则5 精简与效能的原则6 依法设置原则 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 职能优先原则 职能优先原则是指在进行政府机构设置或机构改革时 首先要明确政府机构的职能 以职能为依据设置和改革政府机构 它包括四层意思 1 职能是机构存在的前提 2 科学界定政府总体职能 3 科学配置和划分政府职能 4 以政府职能是否顺利实现来检验政府机构设置的合理性 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 完整统一原则 完整统一原则是指一定行政区域内的政府各个机构要形成一个完整统一的整体 所谓 完整统一 主要包括三层意思 1 政府职能是完整统一的 2 行政权力是完整统一的 3 政府机构设置是完整统一的 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 管理幅度与管理层次相适应的原则 管理幅度与管理层次相适应的原则 是指在一定的组织机构中 管理幅度与管理层次要相适宜 从而保证机构工作效率的提高 管理幅度与管理层次之间 并没有固定的数额和比例 应以提高行政效率为宗旨灵活掌握 在实际应用中 应当遵循以下几条规律 1 在管理对象和内容不变的情况下 管理幅度与管理层次成反比 2 管理幅度与事务的难易程度成反比 3 管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先进程度成正比 4 管理幅度与下属人员的能力成正比 5 管理层次与组织效率成反比 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 权责一致的原则 权责一致的原则 是指在政府机构设置中 要使机构的职权与职责相称 平衡 具体有三层意思 1 设计合理的职位关系 要按职位体系严格分工 使机构内的每个职位有专人 做到 各就其位 各司其职 2 权责相称的制约机制 明确部门的职责权限 做到有什么样的权力 就要相应承担什么样的责任 3 奖惩分明的激励机制 既要建立有功必奖 业绩分明的奖励制度 还要建立有过必究 惩罚适度的责任追究制度 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 精简与效能的原则 精简与效能的关系是相互统一的 政府机构只有精减 才能实现高效 廉洁的目标 精简与效能原则具体包括三层意思 1 机构设置要精简 2 人员编制要精干 3 办事程序要简化 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 依法设置原则 行政组织的设置必须以法律为依据 这是建设社会主义法治国家的基本要求 只有依法设置的行政机构才具有权威性 才能使它的行政行为具有效力 依法设置原则包括三层内容 1 必须遵循法律的规定设置行政机构 2 行政机构的增设或变更要符合法定程序 3 必须依法审定并坚决执行行政编制 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 我国各级人民政府的架构 1 中央人民政府的构架中华人民共和国国务院即中央人民政府 是我国最高国家权力机关的执行机关 是最高国家行政机关 国务院实行总理负责制 由总理 副总理 国务委员 各部部长 各委员会主任 中央人民银行行长 审计长 秘书长等组成 每届为五年 总理 副总理 国务委员连任不得超过两届 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 我国各级人民政府的架构 2 地方各级人民政府架构根据宪法和地方组织法 地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关 是地方各级国家行政机关 省 自治区 直辖市 自治州 设区的市的人民政府分别由省长 副省长 自治区主席 副主席 市长 副市长 州长 副州长和秘书长 厅长 局长 委员会主任等组成 县 自治县 不设区的市 市辖区的人民政府分别由县长 副县长 市长 副市长和局长 科长等组成 乡 民族乡 镇的人民政府设乡长 副乡长 镇长 副镇长 原则上不设工作部门 地方各级人民政府的任期也是每届五年 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 非政府组织 非政府组织的含义及特征非政府组织的主要类型我国的非政府组织 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 非政府组织的含义及特征 非政府组织 有时又被称为 非盈利组织 第三部门 等 是指介于政府部门与营利性部门之间 依靠会员缴纳的会费 民间援款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力 无法或无意作为的社会公益事业 从而实现服务社会公众 促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门 中共焦作市委党校公共管理教研部范沁河 非政府组织的特征 它有六个方面的特征 1 正式组织性 必须达到一定规模 具有法人资格 有事务所和代表者 2 民间性 组织的本质是民间团体而不是官方机构 理事会不受官员左右 3 非利润导向型 非政府组织可以盈利 但剩余额不在组织成员和理事会间