对华山风景名胜区管理体制变革的制度分析.doc

对华山风景名胜区管理体制变革的制度分析【摘要】本文以华山景区改革开放以来经历的多次体制变革为事实依据，经过理论上的辩析和论证，提出了这样3个基本观点：1在特定历史条件下景区从公益型管理向经营型管理转变是一种制度进步；2我国景区在体制改革中应普遍推行统一管理制模式；3现阶段景区在政府行业管制下实行企业化经营可以有效地提高景区投融资能力和促进景区基础设施建设，从而保障国家对景区资产的所有权收益。一、改革开放以来华山景区的3次体制变革华山风景名胜区位于陕西省关中平原东部华阴市境内，为我国五岳中的西岳，以山势险峻著称。1982年华山被列为国家首批颁布的重点风景名胜区，1999年被国家文明委、建设部、旅游局联合命名为“全国旅游景区文明示范点”，2001年经国家旅游局评审认证，被列为国家首批AAAA级旅游区。华山景区在改革开放以来共经历了3次体制和名称上的变革。第一次是70年代末将华阴县革委会下属的华山革命委员会改名为华山管理处。革命委员会是文革期间对政权机构和管理组织的一种通称，华山管理处的成立首先明确了华山景区在新时期中管理组织的性质不是政权机构而是行政管理机构，华管处的成立还意味着计划经济年代下景区公益性管理的结束和新时期下景区经营性管理的开端。第二次管理体制变革产生于80年代中期，地方政府在经过考察论证和学习其他景区体制改革经验的基础上于1988年成立了华山管理局。华山管理局为副县级单位，人事任命由渭南地区（现渭南市）党委组织部任命，业务由华阴县（现华阴市）人民政府负责。这种管理体制的特点在于集政、事、企于一体，加强了景区统一管理的力度。华山管理局既负责华山风景名胜区的行政管理（其内设的旅游科和文物科同时又是华阴县的旅游局和文物局），享有行政执法权，又负责华山景区的供水、供电和日常维护工作，还承担华山景区开发性经营的职责，作为法人主体引资融资。华山管理局的成立所带来的体制变革效应非常明显。一方面使景区各种利益关系在统一管理体制下得到了有效协调，另一方面使华山经营性收入有了明显增长。华山1988年收入为18336万元，1998年收入为2604万元,10年间收入增长了15倍。但随着经济体制改革的深入和旅游业的迅速发展，华山管理体制第二次变革所产生的制度效应逐渐释解，而隐含的体制矛盾却逐步凸现。原有的华山管理局体制上存在着政企不分、事企不分和政事不分现象，这种体制弊端制约了华山旅游业的进了步发展。1998年陕西省委和省政府做出决定，对陕西省原有的旅游管理体制进行重大改革，改革的指导思想是政企分家，实现规模经营。根据这一战略指导思想，陕西省和西安市分别组建了旅游集团公司。陕西旅游集团公司为省政府直属的大型国有独资企业，原来省属国有旅游企业和省内主要的景区和景点的经营性资产都由政府划拨到陕西省旅游集团公司。1999年初，华山风景名胜区实现了管理体制第3次重大变革，原华山管理局一分为三:纯企业性质的华山旅游发展总公司划归陕西旅游集团公司，由其负责华山风景名胜区的整体经营管理。华山文管所和西岳庙文管所直接隶属陕西省文物局管理，其管理经费由华山旅游发展总公司拨付。剥离后的华山管理局仍保留副县级地位，主要行使旅游行政管理的职权，其日常办公费用由华山旅游发展总公司间接拨付。新组建的华山旅游发展总公司划归陕西省旅游集团公司后,为了保证地方的既得利益，以1998年上交地方财政的净利润为基准，华山旅游发展总公司每年将其一部分净收入支付给地方财政。华山风景名胜区第三次体制变革牵涉到省和地方利益的重新分割，在政企、事企剥离过程中也引起一些新的矛盾产生，但总体上改革的体制效应十分明显，改革后的华山旅游业实现了跨越式发展，1999年实现登山584万人次，经济总收入3600余万元,2000年实现登山68万人次，经济总收入达4500多万元。在经济收入大幅上升的同时，华山景区建设也得到了空前的发展。华山自古一条道，由于道路狭窄，在旅游旺季往往人流拥挤堵塞道路，出现游客上不去下不来的险情。为了解决这一问题，两年来，华山旅游发展总公司投资数百万元开辟了苍龙岭复道，使游客可以上下分流，也使华山自古一条道成为历史。在拓展道路的同时安装了步道照明灯，使游客打着手电登华山的历史一去不复返。两年来，华山景区环境得到了多方面的改善：华山旅游发展总公司投资上百万元重新市设了山上垃圾回收系统，安装了免冲生态厕所，景区引入了电子导游系统，在游客服务中心安装了多媒体触摸式导游屏，景区安装了14部IC公用电话，规范了景区各类文字简介和标识，新开辟了残疾人通道，设置了医疗急救中心，关闭了影响景观的西门小商店、荷花阁玉器店和瓷器陈列室。在新体制下，华山景区资源的保护开发和景区的基础设施建设都得到了长足的发展。二、对华山景区管理体制3次变革的制度分析1在特定条件下景区从公益型管理向经营型管理的转轨是一种制度进步华山景区在70年代末实现了从公益型管理向经营型管理的转变。目前对景区实行经营型管理的批评逐渐增多，批评意见主要集中在两方面：一是认为景区的经营性管理体制违背了景区作为国有资产的公益性质，提出确保国有风景资源的社会公益性应是确定景区管理体制的基本前提，为了体现全民对风景资源的享用权，景区应实行免票或低价票制。另一方面认为景区在经营型管理体制下重开发轻保护，从而影响了风景资源的永续性。那么我们不禁要分析，华山景区最初实现的体制转轨是一种制度进步，还是一种制度退步？风景资源属于社会公益性资产应是毫无疑义的，一些著名的风景资源不仅归属某个国家所有，更应被看做是人类共同的财富。但社会公益性资产并非注定要采取公益型管理方式，公益型管理方式下并不肯定就能够实现社会公益的最大化。公益性资产的最优配置不取决于管理组织机构的性质，而取决于在一定的管理组织形式下能否最大限度地满足全体社会成员的需求。风景资源对社会成员需求的满足主要体现在人类对其的可利用性上，而不仅仅体现在资源的永续性上，保持资源的永续性的目的在于使人类在更长的时间范围内实现人类对资源的可利用性,任何风景旅游资源如果不具备可利用性就失去了作为旅游资源存在的价值。在计划经济年代中的公益型管理体制下，华山和全国其他大多数自然景区所处情况一样，一方面对游客上山游览实行免费制，另一方面国家对景区的开发投入极为有限，景区建设处于低投入、低开发、低保护状态。在公益型管理体制下社会公众并没有享受到风景资源所能实现的社会公益最大化。由于景区建设缺少投入，我国自然景区基础建设在实行经营性管理前的几十年中停滞不前，设施设备破旧不堪，景区管理的手段和方法也极为落后，游客在游览过程中无法体味到优质风景旅游产品和优质服务所带来的愉悦。70年代游客爬华山虽然享受免票这种社会公益，但实际游览一趟却花费不菲。由于山上基础设施落后，物资运送困难，山上喝水、吃饭、住宿的价格都十分昂贵，且食品质量低劣，设施陈旧落后，更谈不上有什么服务。由于国家财力有限。景区没有经营性收入，国家就无力进行景区的建设和开发，也无法扩大投入开展对景区资源的保护。在景区有了可观的经营性收入后，各方面的建设资金都会被大量吸引到景区的建设和开发中，原来那种低投入、低开发和低保护的局面就会被扭转，从而转入到高投入启开发和高保护的良性循环的发展道路上。在经营型管理体制下，旅游资源的保护经费来源获得了可靠的保障，保护性建设投入在不断加大，有力地促进了旅游资源保护事业的发展。陕西省是旅游资源大省，但省财政每年拨付的旅游资源保护经费十分有限，目前陕西省用于资源保护的费用绝大多数来源于资源单位的经营性收入。我国目前很多著名景区的经营性收入已成为当地政府财政收入的主要来源。华山景区每年上缴地方政府的收入已占当地财政收人来源的13。有力地促进了当地经济建设的发展，这也是景区资源促进社会公益事业发展的具体体现。中国目前是发展中国家，国家的财力和物力十分有限，另一方面我国大部分景区建设处在初创阶段，景区基础设施建设需要投入大量的资金，这样一对矛盾在公益型管理体制下无法得到有效的解决。我国国内游客尚未具备良好的生态环境意识和高素养的旅游行为习惯，因此景区自然资源的保护和管理都要付出较高的成本。在我国改革开放后特定的社会条件下，只有对风景资源实行经营型管理才有可能使上述矛盾和问题得到有效的解决。当然，任何管理体制都有利有弊，我们要扬利抑弊，采取有力的政府管制措施来防止对景区的过度经营和开发所导致的对景区资源的破坏性后果。2统一管理制是我国景区应普遍推行的管理组织模式改革开放之初，由于“神秘中国”效应，外国游客蜂拥而至，我国形成了大约持续10年左右的旅游卖方市场。在这一段时期内，旅游产品供不应求的矛盾主要集中在处于旅游产业链下游位置中的饭店业和旅行社业。由于这一特定时期的市场环境决定了政府旅游行政部门对处于产业链上游位置的景观业行业管理的历史性缺位，直至目前旅游行政部门尚未建立健全有效实施景区行业管理职能的组织机构。由于缺乏行业管理力度，再加上历史和现实中各种错综复杂的因素，我国景观业的管理长期处于散化状态。在一个资源类型比较齐全的景区中管理就可能涉及和牵扯到旅游、城建、林业、文物、宗教、环保、地方政府等方方面面的政府组织机构，各个政府机构又会衍生出许多行政和企事业单位。由于群龙无首，缺乏统一的管理和协调，各个政府机构和单位都从本部门的利益出发，形成了在各个部门管理权限和利益分割下对景区资源占有的人为分割。在没有建立强有力的横向协调机制的管理体制下，景区无法制定和贯彻统一的开发建设规划，旅游主管部门对景区的纵向管理职能也受到了进一步的削弱，景区内重复建设、恶性竞争在所难免，管理的散乱状态大大降低了景区建设对外部资金投入的吸引力。华山景区在80年代末所面临的主要问题就是如何建立权威性的统一管理机构，从而在强有力的统一协调机制下理顺各方面的利益关系。华山管理处原为华阴县下属的一个科级单位，在行政赋权和管理地位上难以对国家级风景名胜区实行统一管理。在我国目前的社会环境中，能够具有管理权威的组织一般要具备相对较高的组织级别。华山景区在80年代末进行体制改革的主要举措就是将原科级单位的华山管理处升格为副县级的华山管理局，由县里主要党政领导兼任华山管理局的局长和副局长，将是区内的各种隶属关系下的旅游文物单位全部划归华山管理局，华管局所具有的旅游和文物管理职能不受华山景区地理范围的制约，形成了以华山为中心的山城一体的管理模式。华管局10年发展中所取得的发展成果充分说明实行统一管理制对景区建设带来了巨大的制度效应。华山景区建立统一管理制这一改革举措至今对我国许多尚未实现统一管理的景区的体制改革仍具有现实的借鉴意义。虽然各个景区应根据本景区的人口密集度和资源类型的特点建立不同性质和不同类型的统一管理组织机构，但建立统一管理制是我国所有景区在体制变革中都应采取的改革举措，统一管理制的普遍实行将会有力地推进我国景观业建设的发展。3对景观业建立企业化经营体制的思考由于景观业管理体制改革的滞后和旅游主管部门行业管理的缺位，我国景观业在发展速度和供给规模方面目前都明显落后于饭店业和旅行社业。满足游客直接需求的景观业开发投入明显不足，无法有效地发挥带动整个产业链增长的龙头作用。而满足游客间接需求的饭店业和旅行社业的供给却增长过快，形成整个产业链头轻脚重。近几年在国际旅游中，游览收入大约只占国际旅游总收入的4,外资用于旅游资源开发的部分大约只占旅游业利用外资总额的10。各级政府旅游主管部门目前对景观业的开发和管理问题日趋重视，国家旅游局提出了市场开发与产品开发并重、市场管理与资源管理并重的战略思路。要加快景观业的发展，首先要解决其开发建设所需投入资金的来源问题，要解决投入资金来源问题需要首先改变景观业管理体制滞后状况。目前利用政府拨款进行景区公益性开发建设受到明显的财政约束，利用银行贷款和利用外资、企业和个人资金，以及通过发行股票和债券来募集资金等市场化融资方式受到景区行政性管理体制的制约。华山景区正是在这种体制束缚下产生了进行政企分家，对景区实行统一的企业化经营的改革要求。风景名胜区实行企业化经营在理论界引起了一场争论，争论中关注的另一个焦点是风景名胜区能否实行股票上市经营。由于股票上市企业整体管理水平较高、管理制度相对比较规范和健全，上市企业也受到政府和市场更有力的监督和管制，所以风景名胜区能否实行企业化经营是这场争论的核心所在。风景名胜区的产权关系极为错综复杂，它至少存在着这样两个层面的产权关系：第一个层面是国有资源性资产的所有权和经营权的产权关系，第二个层面是经营性资产所有权和经营权的产权关系。区分景区资源性资产和经营性资产应从有形资产和无形资产两个方面进行。凡是自然具有和历史遗留并应永续存在的景区有形资产属于资源性资产，资源性资产属于国家所有，这一性质不应改变，但其所有权和经营权可以实行两权分离。凡由国家以及企事业单位和个人投入资金开发建设的景区各类设机设备属于经营性资产，经营性资产可归国家、企业和个人所有。由于经营性资产和资源性资产在存在形式上是不可分的，因此任何经营性资产的所有脚和一定范围的资源性资产经营权相关联。风景名胜区的无形资产属于资源性资产，应归国家所有，但其也可以实行所有权和经营权的分离。旅游景区企业上市经营的不是景区资源本身，而是景区资源性资产的经营权益和归景区企业所有的经营性资产。景区资源性资产在明晰产权关系的基础上可以交付企业进行非完全产权关系下的企业化经营，并通过企业化经营方式实现国有资产的保值增值。景区的国有经营性资产可以转让给企业实行全产权关系下的经营。国家对任何景区企业都应该保持其资源性资产的所有权,并应确定国家的经营权收益，同时应通过各种方式建立持续性的经营权收益返流渠道。华山景区建立企业化经营体制后整个景区的有形资产和无形资产建设都取得了长足的发展，景区的投融资渠道大为拓展，景区建设投人有了大幅增加。华山旅游发展总公司成立后，先后投资数百万元用于东、中、西峰饭店和五云峰饭店的复建和改造。目前华山主峰供水和环境保护项目已完成立项，青柯平索道已通过前期论证和审批，而西峰索道项目正在进行项目论证。运用企业化经营理念，华山景区进一步加强了品牌建设和整体形象宣传。为了提高华山知名度和便利游客，将游客到华山的必经铁路站孟源站更名为华山站。华山景区随着陕西旅游集团公司踏出了国门，多次出现在国际大型旅游展销会上。运用注意力经济理念，华山筹划利用华山天下奇险这一特色资源进一步开展华山攀岩节庆活动。实行企业化经营后随着华山经营收入的提高，华山通过各种渠道返流给各级政府部门的资产经营收入也在相应增加。华山的管理体制改革实践表明，在特定时期和特定条件下风景名胜区实行企业化经营可以保障国家对景区资源性资产的经营权收益，实现了景区国有资产的保值增值，有力地促进了景区的建设和发展。4对华山景区现有管理体制隐含矛盾的思考分析通过华山景区的3次体制变革的过程可以看出每一种新体制不可能解决现实中的全部利益冲突，体制中隐