政务规范化研究与电子政务建设.doc

政务规范化研究与电子政务建设李习彬 李 亚 一、电子政务建设中“种电子、轻政务”的表现及成因“重电子、轻政务”，是我国电子政务建设中的通病。其表现可以分为微观和宏观两个层面。宏观层面主要是不能建立强有力的政治领导，缺乏统一规划和标准，缺乏电子政务建设中的利益协调和政务改进或变革的推动力，导致政务改革不能适应电子政务建设的需要，出现信息孤岛、重复建设、相关法律建设滞后等现象。这方面的改进，主要途径是提高领导层面的认识，加强宏观规划和管理。在微观层面，“重电子、轻政务”是指落后的政府管理与先进的技术手段形成鲜明的反差，不能充分发挥现代信息技术手段在提高政务质量、效率、效益方面的作用，有违电子政务建设的初衷。这一问题，是我国上个世纪八九十年代推进管理自动化时就严重存在的“重技术、轻政务”的继续。“重电子、轻政务”在微观层面的具体表现是：政府业务流程、业务分工及相应的岗位、机构设置基本上不做改变，电子政务建设停留在用新的信息系统简单地复制原有行政办公模式，仅仅是用计算机操作代替了部分收工的抄写和统计工作，用网络传输代替了人工的文件传送，政务工作的实质性内容、程序、标准、方法等没有多大的改进；原有的以管制社会（宁可管死也要管住）和以方便政府管理为宗旨设置的程序繁杂、不合理照样存在，工作标准不清、责任不明情况依旧；甚至只图电子政务表面形式而不求其实质，反倒给用户带来新的不便，如为了实现“一站式服务”的形式而搞成了“多站式服务”，政府网站不仅是彼此不能互联互通的“信息孤岛”，而且缺乏鲜活信息、缺乏老百姓关注的信息的“信息孤岛”。“重电子、轻政务”的出现，客观因素是电子政务建设的技术驱动特性，而主观因素则是领导者不清楚在现代信息社会中，政务工作应该做哪些切实改进，这样，一些领导者认为自己在电子政务建设中的职责是立项、拨款以及技术招标，而为认识到组织领导政务的改进和改造是更基础、更重要，也更困难、更需要投入时间和精力的工作。由于领导者认识和工作的不到位，电子政务建设项目一旦开始，实际工作就完全有作为一方的信息技术公司主导，出现所谓的“技术专政”，即电子政务建设中被技术专家牵着鼻子走，而作为电子政务主体的政府机关只是被动地配合。这种需求与服务双方本末倒置的关系，在电子政务开发程序、也是经典的信息系统开发程序表达得很明白：甲方的需求要由乙方调查并分析确定，然后乙方据之进行设计。实际上的情况常常是，如何利用现代信息技术改进政府工作及可能达到的目标（甲方的需求），连甲方自己都不清楚，这样，乙方自然难以调查清楚并设计出满足甲方需求、先进可靠的技术方案。实践证明，由于开发人员（乙方）不了解现有政务活动存在的问题、应该和可以做出的改进，实际工作中，既有开发人员常常成为现职人员的尾巴、被动地复制现行工作、收不到电子政务建设应该达到的成效的情况，也有开发人员凭自己的主观想象进行设计，开发出来的系统无法运行的情况。更多的情况是，硬件基础设施做好了，业务应用系统被动地匆忙开发应对，其效果不佳成为必然。如何克服“重电子、轻政务”的状况？在微观管理层面，最根本的办法是，改革电子政务项目建设流程，在电子政务建设之前，至少与其同步，开展政务规范化研究，并以此来引导电子政务系统设计。二、政务规范化研究的内容政务规范化研究，从组织整合理论角度看，首先属于管理系统运行设计范畴。为了讨论政务规范化研究的具体定位和内容，我们需要首先分析政府业务描述的层次性。1、政府业务描述的层次性政府的业务工作，从目前的经验管理状态，到能够在计算机和电子网络上运作，需要进行多层次的加工处理，不断变换其描述。概括起来，政府业务的描述可以分为四个层次：经验状态，规范化描述，形式化描述和软件化描述。（1） 经验状态。这是政府业务工作的初始状态。在这种状态下，政府业务工作开展的许多方面、许多内容无文字记载，只是任职者自己心知肚明。许多时间管理者，包括一些富有经验的管理者，工作起来可能得心应手，但对自己工作的开展过程，一些环节工作的内容和条件等，说不清楚，特别是一些管理理论知识缺乏者。究其原因，使其工作经验未经科学理性加工，停留在技艺的隐性知识层面。这种经验状态的技艺性的隐性知识，自然是非结构化的指示。他有三个突出特点：一是不确定性大，既有适应性强、灵活性大的积极一面，也有随意度较高的消极一面；二是科学化程度不高，业务流程和一些具体的方法没有经过科学地分析和优化；三是大多只能储存在经验感受着自己的大脑里，难以用语言和文字描述，因而难以传授和继承。（2）规范化描述。这是通过运用规范化管理及相关管理理论和方法、对经验知识进行系统地理性加工处理、并依据需求对管理业务进行一定的重组改造（包括程序、方式方法、运行规则、与分工相联系的机构设置、甚至管理体制调整）之后的结果，是用管理理论的科学化的规范概念进行描述的显性知识，是具有一定结构化的理性知识。具体的描述形式可以多种多样，规范化管理倡导用管理工作规范的形式描述。管理业务规范化描述的突出特点有三个：一是运用管理科学的概念进行文字描述，因而具有易储存、易传授、易继承的特征；二是可识别性与鉴别性，既可以鉴定是否与事实相符及其程度；三是具有分析性，即可分析其科学性、合理性。从经验状态到规范化描述，管理业务知识从隐性知识变为显性知识，是管理业务从经验到科学的关键一步。（3）形式化描述。这是利用工作流技术、Agent技术等人工智能技术对管理业务的进一步加工。所谓工作流（workflow），是指用活动及活动之间更替的过程表示业务流程，其目的是通过将工作分解成可调用的任务、角色，按照一定的规则和过程来执行这些任务并对他们进行监控，以求提高办事效率、降低成本。工作流分为信息流和控制流。信息流传递的是各种文档、消息和数据，而控制流是信息流动与加工处理的规则。形式化描述的突出特征是其操作性，在规范化描述（如管理工作过程规范）的基础上，对业务流程，即义务工序之间信息流的方向、内容（类别）、质与量、时机和规则，对工序环节的信息输入、加工处理、输出、记录、及相关规则，业务流程和每一个工序环节的启动、终止、暂停、搁置、再启动的规则，都做出明确具体的规定。（4）软件化描述。这是可以运用计算机进行处理、在网络上操作的描述形式，也可称为电子化描述。软件化描述的是可推演、运算的操作性知识，是机器（计算机、网络设备）可以识别并自动化处理的知识。从政府业务描述的层次性可以看出，政务规范化研究的功能定位，是实现政务从经验状态向规范化状态转变，以及从基于传统政务观的政务规范化描述向基于信息技术和现代政务观的政务规范化描述的转变。缺乏政务规范化研究环节，政务规范化描述层次的缺位，是电子政务建设具体的组织管理中出现“重电子、轻政务”的根本性原因。形式化描述和软件化描述基本是信息技术专家的事情，而规范化描述是政务规范化研究的结果，基本上属于政府管理学范畴。现时电子政务建设中，由信息技术专家主导，以简单的需求调查、分析代替政务规范化研究，造成信息技术应用于政府管理创新脱节，实属必然。2、政务规范化研究的内容政务规范化研究的内容，在不同的部门或机构，在不同的时机以及为了不同的目的，可能有所区别。一般地说，依工作开展的逻辑顺序，政务规范化研究有以下内容：（1）政府职能与业务分析。这是分析部门、机构和岗位承担的职能，应该通过开展哪些业务工作来实现。从近两年开展的政府审批制度改革以及最近实施的行政许可法可以清楚地看到，由于职能对（部门、机构、岗位）“做什么”规定的抽象性，在体制改革进行了20多年、强调政府职能转变十余年后的今天，政府仍然管了许多“管不了、管不好、不该管”的事情，特别是设立了过多的审批项目，约束了企业、个人和社会团体的手脚，也为一些官员在审批过程中进行权力寻租提供了机会。当然，在政府市场监管、社会管理中存在越位的同时，在另一些方面也存在缺位何不到位。对于缺位和不到位的情况，则需要考虑如何通过增加或加强哪些业务，以便切实履行职能。（2）业务流程研究（描述与优化）。这是政务规范化研究中最基础的内容，目的是实现业务管理从隐性知识到显性知识、从经验状态到规范化描述的转变。这一阶段的基础性研究工作是建立工序和业务流程的概念，继而进行工序、业务流程的结构化与优化（再造）研究。所谓工序，是指完成一项任务之中，在工作内容、方式方法、工作条件等方面相对独立的活动。业务流程反映一项任务的诸工序在时间上或逻辑上的衔接、相依、平行等关系。工序结构化与优化研究，是对工序环节的目的、输入、输出、活动内容和工作方式方法、职责与质量标准（包括时间进度要求）进行分析、优化与规范化描述。业务流程（结构化与优化）研究，首先是对现实经验管理状态的流程进行梳理和描述（结构化），然后以最终业务目标为导向进行流程优化，如精简冗余环节（非增值环节：无增值的等待，不必要的请示汇报、沟通，重复性活动、反复审核等），并行工序的设定，流程延续时间的限定等。规范化管理建议这一阶段建立一套管理工作规范作为基本的研究成果。这一阶段的研究工作，可简单地概括为管理业务的结构化研究，即运用科学的概念、理论和方法，对经验管理状态下说不清道不明的业务进行分析，建立业务描述和处理解决的概念性模型、甚至数学模型。这种研究中必然包含一些经验管理知识的系统研究和理论升华，可能涉及一些管理原理、原则运用于实践的新概念、理论和方法开发。结构性研究能够做到什么程度，以研究者的理论水平、研究能力而异，所能够达到的深刻可能相差极大。这一阶段最后要进行所有业务工作的系统化整体性研究，主要是检查有关机构、岗位在业务承担及职责方面是否有缺口，是否重叠、交叉和相互矛盾，在共同参与完成的业务中各方的任务分工、职责权限是否明确、协调，是否实现了系统整体优化。这一研究还可检验有关法律法规和规章制度是否在工作规范中具体落实。这种研究将为后续的业务重组奠定基础。在电子政务建设中，如果政府部门的业务规范化程度较高，业务流程已经比较规范，可以越过这一阶段，直接进行业务重组研究。（3）业务重组。在业务流程描述与优化研究中，通常都会发现现时机构、岗位职责及业务分工存在不合理、需要改进，甚至大的变革涉及机构调整甚至体制调整。比如：根据政府职能转变的需要，进行政府管理创新，适当地进行机构调整和业务调整，废止不合时宜的职能和业务，对于缺位或不到位的政府职能则要加以补充和完善。为了减少因职能的重叠、交叉造成的相互推诿、扯皮、挚肘，进行相近业务归并（部门、机构、岗位）结构性调整称为结构横向一体化或部门综合化。为了提高对社会需求的响应速度，减少信息传递失真，降低行政成本，采取扩大基层授权、减少中间环节（管理层）的机构调整结构扁平化。为了保证服务质量、提高服务效率，适应电子政务建设“一站式服务”、“窗口式服务”的需要，改变原来以方便内部管理的职责分工型部门划分与机构设置，调整为以任务为中心的团队合作型机构设置。为了增加一些岗位工作的兴趣、责任感，减少过多的工作交接以减少失误，需要是一些岗位工作内容丰富化，如延长岗位工序链。（4）运行机制检验与设计。政府能够正常有序运作，还能在环境与内部变化中保持稳定，并能够主动学习与发展，需要三类机制：基础职能实现机制、稳定机制和发展机制。一般性机制设计内容十分广泛，下述几类机制设计与电子建设密切相关。资源（含信息）共享性设计。包括部门、机构内部，也包括不同部门、机构甚至与社会资源共享；既包括所需的外部资源，也包括应该对外提供的共享资源。政务公开化、透明化设计。要满足公众和社会的知情权及参与政务、对政府进行监督和绩效测评的详细需要。政务决策民主化、科学化设计。政务活动的民主参与设计。政务监督与控制设计。政务工作的卡检查性、评估与责任追究设计。工作自动化设计。不只是旨在提供工作效率，还包括为保证工作质量、防治工作的随意性而对工作程序、标准（含时限）、规则的自动化设定。三、如何开展政务规范化研究政务规范化研究，从组织整合理论角度看，属于运行设计范畴。因此，作为管理系统运行设计的方法论，规范化管理可以为政务规范化研究提供组织管理和技术方法方面的指导。1、政务规范化研究的策略选择建议一般都要立项研究，实行项目管理模式，特别是第一次组织研究时。研究内容的选择，应是研究项目的目的和时机。如果是电子政务建设中的应急研究，研究的内容范围应该和准备上网的业务内容相一致。如果不是为了应急，则建议首先选择某项业务或某一子机构进行试点研究，然后再全面展开。这种先试点的方式，突破点的选择非常重要，最好选择比较复杂的除问题较多的主线业务。开展政务规范化研究，最好与机关业务学习和人员培训相结合，这样可以一举数得，也节省时间和经费。2、组织形式政务规范化研究需要在部门或机构领导者的直接组织领导下，实行领导者、实践者（在职人员）和规范化管理专家相结合。强调领导者的直接参与，这是因为规范化研究将占用工作人员的一部分时间和精力，需要他们紧密配合，而且其中也必然涉及到一些利益的调整和许多部门之间关系的协调，政策性很强，任务艰巨，没有领导者的支持和某些环节上的直接参与是难以顺利开展的。强调在职人员参与，是由于规范化研究实质上是将在职人员的经验性隐性知识转变为规范化描述的显性知识的过程，没有管理者的实际经验基础，政务规范化研究便成为无米之炊。而既了解现代信息技术功能、了解政务现状（存在的问题）