我国行政程序法治的现状及对策分析.doc

我国行政程序法治的现状及对策分析一、行政程序法治的重要性追求程序正义，在我国日益引起法学家和立法机关的重视。行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一个国家行政法治程度的重要标志。行政法治，又称依法行政，是指行政权力的取得和行使都必须依据法律的规定并依照法定的程序，既不得越权和滥用职权也不得失职，一切行政行为都要接受监督，违法行政行为要承担相应的法律责任。行政法治，除了要贯彻一般的法治原则外，还必须贯彻职权法定、越权无效、法律保留、依程序行政、职权与职责相统一和司法救济等原则，以指导和规范行政权力取得和行使的整个过程。行政程序法治是依法行政的关键和重要内容。没有行政程序法治，也就不可能实现行政法治。在张扬程序正义的今天，对行政程序法治应该引起我们足够的重视。二、我国行政程序法治存在的问题我国在行政程序法治上，已经取得了比较可观的成绩，迈出了可喜的一步。但仍然存在着一些严重的问题和不足，需要我们认真面对，慎重对待。这里，不妨分析如下：（一）传统观念的顽固存在，严重影响、制约着我国行政程序法治的健康发展。这些传统的观念包括：“重实体、轻程序”的观念，把行政程序法看作是“治民之法”、“管理法”的观念，“长官意志”、“权大于法”的观念，以及传统的“无讼”观念等等还不同程度地存在着。这些都严重影响、制约着我国行政程序法的健康发展。（二）行政程序立法问题颇多，至今尚没有统一的行政程序立法。这方面的问题，体现在：1、行政程序法治缺乏明确的宪法规定，致使我国的行政程序立法不发达。我国是一个成文法传统的国家。在我国不可能存在类似于普通法传统中的自然正义原则，也不会有类似于美国宪法中正当程序条款的规定，由于缺乏宪法和基本法律原则的正确指导，致使我国的行政程序法治建设处于比较落后的状态；致使行政程序的制定者们不能对行政程序的公正性或者正当性予以足够的重视，不能按照现代行政程序法治的要求去创设各种行政程序；致使行政程序往往逃不出服务于强化国家行政管理目的的窠臼，缺乏对公民、行政相对人权益的足够重视和保护。2、缺乏统一的行政程序立法， 在已有的行政程序立法中，往往重事后程序，轻事前和事中程序。正因为存在着前述缺乏统一的、宪法性的正当程序的要求，缺乏应有的统一规划，我国的行政程序立法往往是各个行政部门各自为政，各行其是，表现为具体问题、具体部门、具体地方、具体规定，所以，出现行政程序设置不科学、不统一，发生权限重复、交叉、冲突，以及程序繁琐、影响行政效率等现象，就不足为怪了！同时，在我国已有的有关行政程序立法中，往往存在重事后程序，轻事前和事中程序的问题。比如，往往强调的是行政监察、申诉、复议和诉讼等，而忽视事前、事中的诸如资讯公开、告知权利和听取意见等程序要求。这也是我们以后的行政程序立法应该引起重视的！d 3、行政程序由行政机关自身设定，结果往往是扩大自己的权利，增加相对人的义务，权利义务不对等。过去，我国有关行政活动程序的立法绝大多数都是由行政机关自身制定的，行政机关具有宪法上的“国有”立法权。长期以来，缺少统一的、规范立法权力行使的法律，行政机关往往都从自身或部门利益出发，争相行使立法权，通过立法扩大其权力。由于行政机关立法的出发点，关注的是自身利益，所以往往是限制自身权利的少，增加行政相对人义务的多；轻视程序性规定，忽视对行政相对人权益的保护。4、行政程序的参与性弱，透明度低。行政程序的参与性的强弱和透明度的高低，是行政程序民主化程度的重要体现。行政程序的透明度和行政程序的公开性、参与性以及行政机关接受监督的程度，都是成正比的。公开性、参与性强，透明度就高，行政机关接受监督的程度也就比较深；行政机关及其工作人员就不敢随意违反已经公开的程序，也不敢随意增加或减少已有的程序性规定。然而，我国现有的大多数行政程序都是行政机关自己制定的，透明度往往不高，相对人往往因不了解程序规则而要多跑很多的冤枉路！ （三）与行政救济衔接的司法审查，范围过窄，不能对行政行为实施有效的监督。就司法审查概念本身而言，它是一种司法权对于立法权和行政权进行监督、制约的制度，其功能在于保障法律符合宪法，行政行为符合宪法和法律；在我国，司法审查特指司法权对行政权的监督。目前，我国尚不存在违宪的审查机制，司法权对行政立法权也不存在审查和监督机制。（四）行政执法，“有法不依、执法不严、违法不究”。在我国的行政执法实践中，行政执法部门“有法不依、执法不严、违法不究”的现象普遍存在。突出表现在：1、不按规定向当事人公开办事程序。不少部门把行政程序视为其内部的工作手续，“法藏官府，威严莫测”，不对外公开。2、“法外解释”、“法外立法”，普遍存在。行政执法部门，对已有的法定程序往往随意地进行解释，或者另外制定“补充规定”，扩大自己的权利。3、不履行法定的送审、报批程序，关关设卡，各行其是，造成局部行政执法的严重混乱。比如，乱罚款，乱收费等。正像老百姓所说的，“管理就是收费”。4、“执法不严”。对于有些很明显、或者很严重的行政违法行为，只要关系找到，有关领导点头，什么程序都可以不要，“大事化小，小事化了”。5、“违法不究”。这里主要指行政执法部门而言。本身我国现有行政程序法对行政主体承担行政违法责任的规定就比较少；但是现在依有关规定予以追究的，并不多见！ 三、实现我国行政程序法治的对策分析针对前文所指出的问题和不足，笔者试做以下对策分析：（一）实现由传统观念向现代法治观念的转变。法律制度往往被视为一种文化现象。法制的建构和发展，以及社会法治状态的实现，无不和一个国家、民族的传统文化、传统观念有着密切的联系。要将西方的“自然正义”和“正当程序”等法治精神、理念，借鉴、纳入中国的文化，毕竟有一个转化和适应的过程。行政程序法治在我国的实现，无异和这种法律文化的移植、转化、适应和发展是分不开的。我们要努力实现由传统观念向现代法治观念的转变。这有赖于全民法律素质的普遍提高，尤其是领导干部和行政执法人员的执法、守法观念。要做到这一点，还需要我们坚定依法治理的决心和扎实、持久的工作。（二）进行统一的行政程序立法。s正如前文所分析的，目前，在我国进行统一的行政程序立法的确是当务之急。但行政程序立法是一项艰巨、复杂的系统工程。应当先进行单行的行政程序立法，然后再进行整合、完善，制定出一部统一的行政程序法典，但在进行单行的行政程序立法时，要有统一的立法规划和步骤，分而不乱。我持此观点的理由在于：1、我国行政法治建设的时间还比较短，有关行政程序法的理论还不太成熟。从行政法治发达的西方国家来看，其制定行政程序法典先后都经历了一个长达几十年的准备期。而我国行政法制（治）的建设才只不过20年的时间，并且提出制定统一的行政程序法典，也不过有十来年的时间，对行政程序法的基本原则、基本程序制度和立法模式等一些基本问题的认识还处于模糊、不一致的状态之中。2、对我国已有的行政程序立法成果，现在予以抛弃，实在可惜。比如，已有的行政处罚法尽管存在一些问题，但大家认为还是比较满意的；行政征收法也在立法研究过程之中。3、由单行到统一这种循序渐进的立法模式，已基本为大家所接受。刚才谈到的已有的行政程序立法是这样；同时经过长时间争论已基本确定下来的民法典的立法模式，可以作为旁证。4、急于“偏大”、“好全”，或者迎合立法上的“首长工程”出台的“行政程序法典”，未必能适合我国行政法治的现状，也未必就能取得好的效果。正如俗话所说“心急吃不了热豆腐”。我们还是应该现实一点的好！（三）扩大司法审查的范围，实现对行政行为的有效监督。对于我国目前司法审查范围过窄问题，前文已作了较为详尽的分析。我国行政诉讼法第12条把国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政（最终）裁决行为都排除在司法审查的范围之外。这四种行为中，对于“国家行为”，从各国的实践看，通常由议会加以控制或者纳入宪法审查的范围而将其排除在司法审查之外，我们也可以将其排除在司法审查之外；而其他三种行政行为，则都可以纳入司法审查的范围。世界上很多国家都将抽象行政行为作为司法审查的对象，这已成为行政法治发展的趋势。在我国各个方面也都在呼吁修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入诉讼轨道。（五）严肃行政执法。鉴于前面所述行政执法中存在的“有法不依、执法不严、违法不究”的情况，我们必须严肃行政执法，做到“有法必依、执法必严、违法必究”！“依法行政，就是各级国家行政机关必须依照